浙江省美丽海湾保护与建设的政策设计研究

冯晓飞　陈琴　王浙明　黄燕

摘要：美丽海湾保护与建设是中国“十四五”期间海洋生态环境保护工作的主线。以浙江省作为典型案例，探讨和梳理了美丽海湾保护与建设政策设计的整体思路和理念。政策目标上，分析了相对已有政策的目标变化，包括因地制宜实现“水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”、陆海统筹深化全域美丽建设、部门协同推进海洋强省建设。政策手段上，从目标要求的辨析和陆海要素的空间表达出发，以环境美、生态美、和谐美、治理美作为政策方向，以美丽廊道、美丽岸线、美丽海域作为空间表征，构建了政策框架，确立了重点政策任务，并从梯次探索推进、分级编制方案、开展评价管理等方面提出了政策实施机制。

关键词：美丽海湾；政策设计；浙江省

中图分类号：X32 文献标志码：A

前言

自2020年7月，生态环境部在全国海洋生态环境保护“十四五”规划编制工作推进会上首次提出“美丽海湾”的概念以来，美丽海湾保护与建设逐渐成为了中国海洋生态环境保护领域的关注重点。《“十四五”海洋生态环境保护规划》明确提出要聚焦建设美丽海湾的主线。地方层面，浙江、海南、广东、福建、江苏、山东、河北等多个沿海省份都提出了美丽海湾的保护与建设目标任务。但美丽海湾本身作为一个新生概念，暂时还缺乏足够的理论研究和实践经验。一些专家学者以美丽海湾为主题，对其内涵、保护与建设方向以及相关制度等开展理论探讨，提出了各自观点。总体上，已有研究聚焦于美丽海湾思路方向的宏观构想，或是地方经验模式的总结分享，但鲜有文献涉及美丽海湾的具体政策设计这一领域。

2022年5月，浙江省人民政府印发《浙江省美丽海湾保护与建设行动方案》，为全省美丽海湾保护与建设提供了基本政策框架和统筹规划指引。文章以《浙江省美丽海湾保护与建设行动方案》的政策设计作为研究案例和实践基础，力图梳理出浙江省美丽海湾保护与建设政策设计的整体思路和理念，明晰政策设计要点，以期为全国进一步完善美丽海湾保护与建设政策体系提供借鉴。

1 政策目标设计

美丽海湾保护与建设的政策目标，指的是通过政策实施所希望达到的效果。这里主要讨论的是与已有海洋生态环境保护政策相比，在政策目标上的增量和变化，即如何更好地实现海洋生态环境质量改善，以及如何更好地在相关宏观战略部署下发挥作用。具体地，包括以下几个方面。

1.1 因地制宜实现“水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”

《“十四五”海洋生态环境保护规划》在“目标指标”部分中，将美丽海湾的建成状态描述为“水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”。与“十三五”时期《海洋生态文明建设实施方案（2015-2020年）》所提出的“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰”相比，增加了对生物和生态状况的描述，也更加强调了人与自然的和谐状态。与此同时，生态环境部在规划编制过程中，组织了沿海省市开展海湾（湾区）的选划，作为美丽海湾保护与建设的基本单元（如表1所示）。浙江省的美丽海湾保护与建设政策，首先应当延续和强化国家层面的基本思路，围绕划定的各个海湾（湾区），因地制宜地推动实现“水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”。

1.2 陆海统筹深化全域美丽建设

党的十八大提出了大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国的战略部署。2015年，原国家海洋局印发的《海洋生态文明建设实施方案（2015-2020年）》指出要建设和打造美丽海洋。此时，由于行政管理体制上的陆、海分离，陆地和海洋的美丽建设很大程度上仍是各自推进、缺少统筹。2018年机构改革将海洋环境保护的职责划入了生态环境部门，由生态环境部门统一行使陆海的环境保护职责。在随后的“十四五”当中，生态环境部门提出了开展美丽海湾保护和建设。从美丽海洋到美丽海湾，范围上更加聚焦于人类活动密集、污染相对严重的沿岸地区，陆海统筹治理的必要性更加凸显，目标和工作指向也更加明确。值得注意的是，《“十四五”海洋生态环境保护规划》的“目标指标”部分首先对2035年进行了展望，同样要求“美丽海洋建设目标基本实现”，在此之上提出了80%以上的大中型海湾基本建成美丽海湾的目标。可见，美丽海湾和美丽海洋有着紧密的传承关系，美丽海湾建设是在强调陆海统筹的基础上，在近岸区域推进美丽海洋建设的抓手和具体体现，两者都属于美丽中国的建设内容。

在浙江省级层面，省委、省政府在2020年印发了《深化生态文明示范创建高水平建设新时代美丽浙江规划纲要（2020-2035）》，十分明确地将海洋生态环境保护相关内容纳入了美丽浙江建设当中，但由于发布时间相对较早，并没有在其中直接提出美丽海湾保护与建设。因此，以美丽海湾的政策制定为契机，有必要进一步明确在美丽浙江建设中的地位，推动相关工作深度融入美丽浙江建设当中，进一步提升美丽浙江建设的陆海一体、全域统筹水平。

1.3 部门协同推进海洋强省建设

党的十八大、十九大、二十大报告均提出要建设海洋强国。浙江省实施海洋强省战略多年，围绕海洋强省建设在省级层面出台了一系列政策文件，海洋生态环境保护均作为主要内容之一被纳入其中（如表2所示）。美丽海湾保护与建设作为今后一段时期海洋生态环境工作的主线，从其内容和性质上来看，本身就是海洋强省建设的重要组成部分。另一方面，海洋生态环境保护由于其复杂性和综合性，往往涉及多个部门的职能和工作。从浙江省级层面来看，除生态环境部门以外，发展与改革、自然资源、水利、文化与旅游、农业农村、交通运输、海事等部门都有海洋生态环境保护相关工作，将这些相关工作通过美丽海湾保护与建设进行统筹，并以此作为生态环境保护方面的主线和载体纳入海洋强省建设，有助于提升海洋强省建设在生态环境保护领域的跨部门协同效率，反过来，建设海洋强省的战略背景也能够带动美丽海湾保护与建设的多部门参与积极性。

2 政策手段设计

2.1 政策框架

政策框架是在政策目標下，设计和安排具体政策任务的基本架构。浙江省美丽海湾保护与建设的政策框架重点从以下两个方面来构建。

2.1.1 以环境美、生态美、和谐美、治理美作为政策方向

“水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”是美丽海湾保护与建设的目标要求，但本身是一种景象和状态的描述，需要转化为更明确的工作方向。有文献对该描述进行了研究和解读，总体上对于“水清滩净”和“鱼鸥翔集”的认识是较为一致的，即分别指代的是海湾（湾区）的环境质量良好和生态系统健康，但对于“人海和谐”的看法并不完全一致，有学者认为其指代的是亲海环境品质优良，也有认为其指代的是更广泛意义上的、保护与利用之间一种统筹协调的状态。综合来看，“人海和谐”应当指代的是以优良亲海品质为阶段性重点，海湾（湾区）保护和发展的协调、可持续的状态。在理解上述概念的基础上，结合美丽海湾名称中对于“美丽”的强调，可以构建起政策制定的三个方向：环境美、生态美、和谐美，分别对应“水清滩净”、“鱼鸥翔集”、“人海和谐”的指代内容。此外，考虑到当前对生态环境治理体系和治理能力的重视、海洋生态环境治理机制的不完善，同时也是为了更好地实现环境美、生态美、和谐美，有必要将海洋生态环境治理体系和治理能力的现代化也作为政策方向之一，即增加一项治理美，形成“四美”政策方向。

2.1.2 以美丽廊道、美丽岸线、美丽海域作为空间表征

空间维度在以往的海洋生态环境保护相关政策文件中一般不予以重点考虑，政策文件主要根据已确立的政策方向，例如绿色发展、污染防治、生态修复、能力建设等，适当优化调整后作为政策任务的大纲（如表3所示）。美丽海湾保护与建设与以往的海洋生态环境保护工作相比，在空间维度上有了明显的强化，将近岸海域划分成了若干海湾（湾区）作为基本的空间单元。在此背景下，可以提取海湾（湾区）的共通空间要素，面向这些空间要素确立重点任务。从划定范围来看，海湾（湾区）的空间要素包含了海域海岛和相邻岸线，但从陆海统筹的角度来说，无论是加强人海污染的源头控制还是深化水生态系统的一体化保护修复，将人海河流纳入美丽海湾的工作范围都是非常重要和关键的。从人海河流、沿海岸线、海域海岛三方面空间要素出发，可以将美丽海湾的空间表征分解为美丽廊道、美丽岸线和美丽海域。结合“三美”空间表征和“四美”政策方向，实现美丽海湾保护与建设的政策框架构建。

2.2 重点任务

以政策框架为基础，对重点的政策任务进行设计和安排（如表4所示）。美丽廊道方面，由于人海河流承载着来自陆上工业源、农业源、生活源等多个来源的各项污染物，而浙江近岸海域的水质超标因子主要是无机氮和活性磷酸盐，所以任务主要是以氮、磷为主的污染物控制，同时强化陆海水系联通，改善水生生境。美丽岸线方面，由于沿岸区域往往是人类居住密度高、社会经济活动强度大的区域，所以任务主要关注于临海亲海品质的提升、沿岸产业的绿色发展、海洋文化的培育建设，同时加强人海排污口的整治提升和海岸线的保护修复。美丽海域方面，由于大量的海洋生物和海鸟在这里栖息繁衍，所以任务主要是海洋生物多样性、生态系统特别是滨海湿地的保护，同时开展海水养殖、船舶港口的污染防治，并因地制宜开发风能、潮流能等海上新能源，加快海洋渔业高质量发展。以上的任务基本覆盖了环境美、生态美、和谐美的政策方向，但治理美这一方向上体现较少，主要是因为治理能力建设更多时候是从生态环境治理的全局出发来设计任务，因此和单个空间要素的关联感不强。为此，在上述任务之外，单独安排治理能力建设相关任务，包括海洋监测监控能力、风险防控能力、数字化监管能力的建设等。总体上可以看出，美丽廊道的环境美、美丽岸线的和谐美、美丽海域的生态美是各自的侧重点。需要注意的是，重点任务会涉及到除生态环境部门外的多个部门工作，特别是一些正在推进中的相关工程项目，例如发展与改革部门的生态海岸带建设、水利部门的海塘安澜千亿工程、文化与旅游部门的海岛大花园建设、农业农村部门的美丽渔港建设等，在重点任务的布置中，需要以美丽海湾作为载体因势利导，以海洋生态环境保护为切口，强化任务间协同联动。

2.3 实施机制

构建良好的政策实施机制，有助于推动各项任务的落实。除了常规性举措以外，可以从以下几方面构建美丽海湾保护与建设的针对性实施机制。

2.3.1 梯次探索推进

梯次推进海湾生态环境综合治理是《“十‘四五”海洋生态环境保护规划》在美丽海湾专章中提出的工作思路。浙江省按照现状基础和发展预期，将全省34个海湾（湾区）建成时间进行了初步划分，分为“十四五”时期12个、“十五五”时期6个、“十六五”时期16个。在此基础之上，考虑到美丽海湾保护与建设目前仍然是一项探索性质较强的工作，进一步筛选了梅山湾、洞头诸湾、普陀诸湾、台州湾等4个海洋生态环境治理的基础条件较好的海湾（湾区）作为试点，以2023年先行建成美丽海湾为目标，开展保护与建设具体路径与机制的探索，为全省积累经验。

2.3.2 分级编制方案

为了推动各海湾（湾区）能针对自身问题细化任务举措，要求沿海设区市作为美丽海湾保护与建设的责任主体，对各海湾（湾区）组织编制“一湾一策”美丽海湾保护与建设实施方案。同时，鼓励设区市统筹全市美丽海湾保护与建设工作，编制市级层面的相关规划或方案。通过构建省一市一海湾的多层级规划体系，使得目标任务能够层层细化、易于落地，地方的针对性和特色也能夠在底层规划中得以突出。

2.3.3 开展评价管理

由于各个海湾（湾区）的自然本底条件存在较大的差异，预期的建成时间也各不相同，对所有海湾（湾区）进行统一评价难度较大。为增强评价的公平性，重点考虑从以下几个方面建立评价体系：一是根据各海湾（湾区）海洋功能定位的差异，分类设置差异化的评价指标；二是部分指标以自身生态环境保护水平的逐步改善为日标，而不是制定统一基准；三是将各海湾（湾区）“一湾一策”保护与建设实施方案的推进和实现程度纳入评价范围，开展个性目标任务的针对性评价。

3 政策内容要点

通过组合政策框架、重点任务和实施机制，结合相关政策目标，形成《浙江省美丽海湾保护与建设行动方案》内容要点（见表5）。

4 结束语

美丽海湾保护与建设政策目标的设计，既要考虑海洋生态环境治理自身的精细化、科学化发展，也要有机衔接美丽中国和美丽浙江、海洋强国和海洋强省等宏观战略需求；政策手段的设计，要重点围绕“水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”，厘清政策方向，统筹河流、岸线、海域等空间要素，适当强化空问表达，让政策任务更为立体、更易实施，并制定相应的政策实施机制推动任务落实。同时，海洋生态环境保护是一项逐渐演进的工作，其政策制度也在不断变化当中，例如目前生态环境部正牵头推进的重点海域综合治理攻坚战，对海洋生态环境保护提出了新的政策要求。美丽海湾保护与建设也应该与时俱进，不断丰富和完善自身的政策体系，更好地发挥作用。