公共卫生法治建设：意义、价值与机制

申卫星

人类社会始终受到战争、地震、传染病的威胁。从某种意义上来讲，传染病的暴发给人类社会发展所带来的威胁比战争和地震所带来的威胁还要大，原因在于：后面两种事件所带来的风险往往是局部性的，而传染病一旦暴发，牵连的范围往往是全国性的乃至全球性的。当今世界，人员流动性激增，局部传染病往往牵一发而动全身，迅速演化为全局性危机，严重威胁人民群众的生命财产安全。长期以来，公共卫生防治是我们国家治理过程中所面临的重大难题，以传染病为代表的公共卫生危机，由于涉及的人口数量众多，影响的地域范围广阔，造成的社会影响巨大，因此深刻地影响着人类社会的兴衰发展。

此次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。疫情发生以来，以习近平同志为核心的党中央始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，全面加强对疫情防控的集中统一领导，带领我们取得了疫情防控的阶段性胜利。同时，习近平总书记也指出，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。……要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。(1)《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调：完善重大疫情防控体制机制 健全国家公共卫生应急管理体系》，http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm，最后访问日期：2021年12月1日。

强化公共卫生法治保障就要聚焦于重大的公共卫生议题，力求用法治的手段来预防、控制、消除绝大多数的公共健康危害，同时维护人的基本权利。诚如美国乔治城大学高斯汀教授(Lawrence Gostin)所言：“医生可以挽救某个病人的生命，但公共卫生法却可挽救成千上万人的生命。”(2)[美]劳伦斯·高斯汀、林赛·威利著，苏玉菊等译：《公共卫生法：权力·责任·限制》，北京：北京大学出版社2021年版，第7页。全面依法治国背景下，公共卫生法治建设的顶层设计摆在了人们面前：法治在公共卫生危机的应对过程中究竟能够发挥怎样的作用？公共卫生法治建设的核心价值何在？面向未来，我们又需要怎样的公共卫生法治保障体系？目前，学术界对于上述问题的研究尚待深入，本文就此展开，以求教于方家。

一、公共卫生法治建设的意义

(一)通过公共卫生法治保卫公众健康

公众健康(public health)，是与“个体健康”(individual health)相对应的“群体健康”(population health)。1920年，美国公共卫生专家温思路(Winslow)提出：“公众健康是通过有组织的社区努力，包括改善环境卫生、控制传染病、进行卫生教育等来预防疾病、延长寿命、促进健康的科学。”(3)C.E.A Winslow，“The Untilled Fields of Public Health”，Science，Vol.51，1920，pp.23-33.这一定义为世卫组织所接受，沿用至今。

考察公共卫生的发展史，可发现法治一直在公共卫生建设中发挥着重要作用。早在四千年前，在印度河流域的摩亨朱-达罗旁遮普的哈拉帕的古代城市，人们就已经开始有意识地建设浴室及排水系统。这一对物质坏境(卫生设备)进行控制和改善的行动，被视为公共卫生的早期起源之一。(4)[美]乔治·罗森著，黄沛一译：《公共卫生史》，南京：译林出版社2021年版，第97页。在古希腊与罗马时期，当时的人们建立了公共卫生管理制度：希腊诸城邦为其居民提供公共卫生服务，罗马则有专门的卫生委员会来负责处理供水问题，同时该委员会还负责维护公共浴室，掌管道路的清洁工作，以及管理食物安全。即便罗马帝国后来分崩离析，但这一系统仍然发挥着作用，对后世产生了深刻的影响，被视为罗马的荣誉之一。(5)[美]乔治·罗森著，黄沛一译：《公共卫生史》，南京：译林出版社2021年版，第117—118页。在中世纪时期，公共卫生实践的基本模式成形，人们通过隔离、发展医院，以及向社会成员提供医疗保健和社会援助来保障公共卫生安全。(6)[美]乔治·罗森著，黄沛一译：《公共卫生史》，南京：译林出版社2021年版，第143页。但是，这一模式随后受到了来自新科学和工业革命的猛烈冲击：16世纪开始，文艺复兴使得新科学蓬勃发展，与之形成鲜明对比的是公共卫生的组织管理模式相较于中世纪却几乎一成不变。启蒙运动给人们带来了一个煤和铁的世界，工业革命在带来巨额财富的同时也对人们的健康造成了不可忽视的恶劣影响，让人类付出了染上疾病和过早死亡的代价，旧有的公共卫生体系已经不再能够解决时代发展所带来的严峻的公共卫生问题，轰轰烈烈的卫生运动就此拉开了帷幕，(7)[美]乔治·罗森著，黄沛一译：《公共卫生史》，南京：译林出版社2021年版，第149—150、232—250页。现代公共卫生自此滥觞，其特点和标志之一就是运用法治的手段来促进和保障公共卫生安全。

最早行动起来的是英国。在1831年、1848年、1853年和1865年，英国连续暴发霍乱，这一传染病导致了英国成千上万的民众死亡。政府的调查报告指出：污秽肮脏的环境，是疾病蔓延的主要原因。因此，英国于1848年通过了《公共卫生法》(PublicHealthAct)，以中央政府的公权力介入公共卫生事务。同年，法国发生政治革命，试图建立全民普选及确保工作权、生存权的民主共和体制，中央及地方政府成立了“公共卫生审议会”。德国在1871年设置中央“卫生办事处”，后来，在德国首相俾斯麦的主导下，于1881年颁布“社会保险大宪章”，创立了世界上第一个全面的疾病、残疾、劳动伤害的社会保险制度。在大洋彼岸的美国，马萨诸塞州在19世纪中期就形成了天花疫苗注册规程，州政府制定法律，授权市政当局“当公共卫生和安全需要时”可以对人们进行预防接种。联邦政府于1912年成立“公共卫生服务部(Public Health Service)”，在罗斯福新政时期，联邦政府的职责大幅度扩充，其所承担的公共服务工作也随之增加，其中就包括传染病防治、疾病调查、人口统计、环境卫生改革、工厂安全卫生标准的制定、食品药物管理等公共卫生事务。以“雅各布诉马萨诸塞州案”(8)Jacobson v. Massachusetts and Public Health Law：Perspectives in 2005，http:∥www2a.cdc.gov/pkp/jacobson/index.html，最后访问日期：2021年12月1日。“路易斯安娜州政府诉盖姆波雷拉案”(9)Louisiana v. Gamberella，http:∥phppo.cdc.gov/od/PHLP/docs/Gamberella.pdf，最后访问日期：2021年12月1日。“未成年消费者集体诉麦当劳案”(10)McDonald’s obesity suit tossed，http:∥money.cnn.com/2003/01/22/news/companies/macdonalds/，最后访问日期：2021年12月1日。“英格尔集体诉讼烟草业案”(11)Legal Consortium，Tobacco Control，“The Verdict is in：Finding From U.S. v.Phillip Morris”，http:∥ssrn.com/absract=1004323，最后访问日期：2021年12月1日。等案件为代表，美国进一步明确了政府保护公共卫生的权力和责任，以及应当遵守的程序和限制。

由此可见，现代公共卫生的发展史，也是一部公共卫生法治的发展史。公共卫生法研究的是政府与诸如医疗保健机构、企业、社群、媒体及学术界这样的伙伴协作在确保人民健康所需要的条件方面(勘定、预防和减少人群中的健康风险)所享有的权利和所负担的义务，以及政府为群体共同利益而对人民的自主权、隐私权、自由权、财产权及其他受法律保护的权益加以约束时的界限，其首要目标是，在合乎社会正义的前提下，尽可能使人群的身体与心理健康达到最高水平。(12)[美]劳伦斯·高斯汀、林赛·威利著，苏玉菊等译：《公共卫生法：权力、责任、限制》，北京：北京大学出版社2021年版，第4页。公共卫生法治为公众健康立命，面对公共卫生危机，法治虽不能直接成为对抗和消灭疾病的武器，但是它却通过常态化的、稳定的法律机制为公共卫生建设提供了坚强可靠的制度性保障，比单一的治疗发挥了更广泛、更深远的影响。

(二)公共卫生法治保护公众健康的途径

1.公共卫生法治令政府对公众健康负有主要责任，避免了公共卫生领域的“公地悲剧”

“公地悲剧”一词来源于美国著名的生态经济学家加里特·哈丁(Garrett Hardin)于1968年所发表的同名文章，指的是人们过度使用公共资源，但是又无人花费必要的成本来维护公共资源的使用价值，最终造成公共资源消耗殆尽的情况。哈丁在文中举了一个例子：在一片公有草场上，牧民们总是尽可能多地想增加牲畜的数量。原本，牲畜数量的增加意味着收益的增加，是划算的。但是，由于牧民们过度放牧，导致生态环境恶化，草场的草量急剧下降，最终，在这片公有草场内，所有的牲畜都被活活饿死了。(13)Garrett Hardin，“The Tragedy of the Commons”，Science，Vol.13，1968，p.1244.公共卫生资源就是这样一片天然的“公有草场”：人们往往只在意自己和家人的“个体健康”，而忽视或无力改善群体所对应的“公众健康”。试问：个人怎么会有能力完成疫苗研发、药品监管、医疗网络建设等斥资浩大的公共卫生项目，并且拥有实现公共卫生目标所必需的税收、监管、处罚等公权力呢？仅凭一己之力，许多公共卫生举措将会无法实施，个体甚至无法维持其所需要的最低限度的健康水平。显然，公共卫生只能通过集体行动而非个体努力来实现。(14)[美]劳伦斯·戈斯廷：《公共卫生法的理论与定义》，[美]马克斯韦尔·梅尔曼等著，唐超等译：《以往与来者——美国卫生法学五十年》，北京：中国政法大学出版社2012年，第240—273页。对此，公共卫生法治确立了政府对公共卫生进行管制的合法性，接着对其施加了尊重、保障和促进公众健康权的积极义务，要求政府积极进行公共卫生治理，以便实现群体之“共同善(common good)”的要求，让群体中的每个个体都因此受益，避免公共卫生领域中“公地悲剧”的发生。早在20世纪初，美国的公共卫生法学者James A. Tobey就指出，政府的组织是“为了明确的目的，其中包括保护公众健康，不能放弃这一重要职责”(15)Tobey，J.A.，“Public Health and the Police Power”，New York University Law Review， Vol.4，1927，pp.126-133.。联合国《经济、社会和文化权利国际公约》和《第14号一般意见》也对各缔约国实现公众健康权的义务进行了深入的规定，由此体现了由政府护卫公众健康与安全，避免公共卫生领域发生“公地悲剧”的意旨。

2.公共卫生法治赋予了政府管治权，使之具备了保障公众健康的必要手段

政府在肩负维护公众健康使命的同时，也必须有实现公共卫生目标的必要手段。如果没有广泛的对私人活动的限制，就不可能保护和促进公众健康。私主体，无论是个人、团体还是公司，都有从事令人愉快或有利可图的行为动机。但是，这些行为却很有可能会威胁到其他的个人或团体。(16)[美]劳伦斯·戈斯廷：《公共卫生法的理论与定义》，[美]马克斯韦尔·梅尔曼等著，唐超等译：《以往与来者——美国卫生法学五十年》，北京：中国政法大学出版社2012年版，第240—273页。为此，就需要公权力对私主体的行为加以限制。美国联邦最高法院在“雅各布森案”中认为，个人的反对意见不会阻碍政府运用得到公认的良好干预方法来保护公众免受严重传染病的威胁。这一观点为众多的公共卫生法律提供了支撑，例如强制要求人们接种疫苗的法律，强制要求汽车驾驶人使用安全带的法律，以及强制要求摩托车骑手在行驶过程中佩戴头盔的法律，等等。(17)汪建荣等主编：《用法律保护公众健康》，北京：中国科学技术出版社2008年版，第44页。显然，在公共卫生领域，报告制度之于隐私权，强制检测之于自主权，环境标准之于财产权，企业管制之于经济自由，强制隔离之于行动自由，(18)[美]劳伦斯·戈斯廷：《公共卫生法的理论与定义》，[美]马克斯韦尔·梅尔曼等著，唐超等译：《以往与来者——美国卫生法学五十年》，北京：中国政法大学出版社2012年版，第240—273页。凡此种种，都需政府具备相应的行政权，以便实施公共卫生管制措施，维护公众健康。公共卫生法治为政府的管制权力提供了正当性基础，划定了诸如检查、许可、规范以及强制等警察权力合法行使的实质标准及相应的程序，对权力运行过程中所面临的各种利益冲突进行调节，使之能够有效运转，从而让政府具备了保障公众健康的权利基本手段和条件，使得“政府护卫公众健康”这一命题不再是空中楼阁。

3.公共卫生法治培育支持群体，建立公共卫生合作关系

尽管政府对公众健康权的实现负有主要的责任，但是公共卫生治理仍离不开各个群体的通力协作。“共治”是公共卫生法的基本原则之一，在公共卫生治理的过程中，政府、个人、公司、社会团体、媒体、学术界等各方主体，都需要积极参与。法治强调社会协作，立法、司法、执法、守法，法治的每一个环节都仰赖于社会各界对法律的信仰与遵守。在法治的框架下，公共卫生合作关系天然地被建立起来：以公共卫生立法为例，一部公共卫生法律从起草、通过到实施，必然要经过法定的程序，在这一过程中，公共卫生机构不可避免地需要和某些利益集团及受影响的社群联络，激发这些群体的参与积极性，以便法律能够顺利地通过审议并实施。通过这种联络以及沟通活动，公共卫生机构可以与相关社会群体建立起长期性的合作与联系，从而为公共卫生事业培育稳定的支持群体，(19)[美]劳伦斯·戈斯廷：《公共卫生法的理论与定义》，[美]马克斯韦尔·梅尔曼等著，唐超等译：《以往与来者——美国卫生法学五十年》，北京：中国政法大学出版社2012年版，第240—273页。实现公共卫生目标。与此同时，法治也为公共卫生合作共治提供了可靠的制度性支持：通过行业自律制度，医院、药企等公共卫生参与主体可以更好地遵守法律、法规的规定，提高其服务质量；惩罚性赔偿制度和举报有奖制度等公共卫生奖惩激励机制则大大激发了公众对于公共卫生事业的监督热情，在降低政府监管成本的同时也极大地促进了公共卫生产品质量的提升；医疗保险制度和医疗救助制度则分散了公共卫生风险，让群体中的每一位社会成员都能够分享到公共卫生事业的建设成果……凡此种种，都体现了公共卫生法治培育支持群体，建立了公共卫生合作关系的意旨。

4.公共卫生法治保证公共卫生资源的合理分配

一个社会中的资源不是无穷无尽的，人们必然要面临如何分配有限资源的问题。公共卫生资源的特性则进一步增大了分配难度。首先，同其他资源一样，公共卫生资源具有分配上的有限性，社会整体资源中可用于保障公众健康需求的资源是有限的，不同个体健康资源的分配也存在竞争关系。其次，不同于食物、饮水等资源，公共卫生资源具有功能和效果上的非齐率性(nonhomogeneous)，同一资源给不同的患者，可能药到病除，也可能没有效果，在极端情况下，甚至有可能会加剧患者的死亡……最后，公共卫生资源具有需求上的偏好性。有的健康需求，例如不受环境污染伤害的需求，获得终身免疫的需求，人与人之间大体上是一致的。但在更多的情况下，人的健康需求大相径庭：有的患者为延长生命，不惜接受痛苦的治疗，有的患者则追求减轻痛苦，改善生存质量，愿意接受临终关怀；还有的患者有特殊的心理和生理需求，如美容等。在这些因人而异、具有极强的偏好性的需求中，应当如何取舍亦是问题。公共卫生资源的上述特性决定了它的分配难度，带来了公共卫生资源分配的三大难题：第一，社会的总资源要为公共卫生需求留出多少份额？第二，不同类型的公共卫生服务需要配备多少资源？第三，社会中的每个成员各自有权获得多少公共卫生资源，以及，谁来为此买单？不同的人可能对这些问题持有完全不同的看法。例如，在公共卫生学者看来，应当将公众的健康放在首要的位置，尽可能多地把社会资源向公共卫生服务倾斜，但是，也会有人偏向将社会资源投放到其他方面，比如基础设施建设、能源开发和军备，等等。法治为上述争议的解决提供了一个政治程序框架，以便人们通过法定程序来凝聚共识，形成国家意志。同时，法治也划定了资源分配的合理标准，例如，联合国《第14号一般性意见》第12条就指出，公共卫生服务应是可获得、可及、易接受和有质量的，即各国需要具备足够数量的、非歧视面向所有人提供的、符合医学伦理以及当地文化的高质量的公共卫生服务，以便满足公众的健康需要。总之，离开了法治的框架，一个社会中的公共卫生资源就难以做到有效、合理的分配。

二、公共卫生法治建设的价值

(一)公众健康权与公民基本权利：公共卫生法治的价值追求

在公共卫生法治中，有一组既相互对立又相互统一的价值追求，即维护公众健康和保障公民的基本权利。公共卫生法治以维护公众健康为根本使命，没有公众健康，公共卫生法治就不成其为公共卫生法治。《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》均规定，我国公共卫生法规的立法目的是保护公共卫生、维护社会秩序、保障人体健康。另一方面，政府保护公众健康、安全及福利的固有权力又要受到个体的自主权、隐私权、自由权、财产权及其他受法律保护权益的约束。(20)[美]劳伦斯·戈斯廷：《公共卫生法的理论与定义》，[美]马克斯韦尔·梅尔曼等著，唐超等译：《以往与来者——美国卫生法学五十年》，北京：中国政法大学出版社2012年版，第240—273页。如何在公民的基本权利与国家保护和促进公众健康的权力与义务之间求得平衡，是公共卫生法绕不过去、必须回答的难题。

在哈佛大学教授Jonathan Mann看来，公民的基本权利保护与促进公众健康这两项目标之间是相互统一、相互促进的关系——保卫了其中一项，就促进了另一项。原因有两点：首先，健康权本来就是公众的一项重要的基本权利，如果一个人没有健康权，那么，他就无法享受其他的基本权利。其次，基本权利保障水平的好坏又会反过来影响公众的健康水平，比如，刑讯逼供、非法拘禁等侵犯公民基本权利的现象会直接损害公众的健康。因此，公民基本权利和公众健康保护在促进人类的福祉方面呈现出相互补足的关系。(21)See Jonathan Mann et al.，“Health and Human Rights”，Health and Human Rights，Vol.1，1994，pp.6-23.

不过，不可回避的一点是，维护公众健康和保障公民基本权利之间经常存在着紧张的关系。为了实现公共利益，公共卫生权力需对个体自由与权利加以控制，但这种权力的行使，必须符合宪法和制定法对国家行为的限制。(22)[美]劳伦斯·戈斯廷：《公共卫生法的理论与定义》，[美]马克斯韦尔·梅尔曼等著，唐超等译：《以往与来者——美国卫生法学五十年》，北京：中国政法大学出版社2012年版，第240—273页。为了维护公众健康，是否可以限制一名感染了传染病的医务人员的就业权和隐私权？对于拒绝完成药物治疗的肺结核病人，能否对其实施强制隔离措施？动物管制官员是否可以以防治狂犬病为由，用药物将市区内游荡的狗镇静或处死？上述问题都曾引发诉讼，并成为公共卫生法历史上里程碑式的案例。(23)汪建荣等主编：《用法律保护公众健康》，北京：中国科学技术出版社2008年版，第44页。在公共卫生法治里，自愿与强制、公民的自由与公共卫生、个体健康与公众健康之间，总是无可避免地会存在着明显的紧张关系。(24)[美]劳伦斯·戈斯廷：《公共卫生法的理论与定义》，[美]马克斯韦尔·梅尔曼等著，唐超等译：《以往与来者——美国卫生法学五十年》，北京：中国政法大学出版社2012年版，第240—273页。为了维护公众健康，政府不得不运用自身的行政权来管控明显的健康风险；另一方面，这种管控措施不能超过必要的限度。如果高举着维护公众健康的大旗，却过度侵犯公民的基本权利，导致为了实现最低水平的公众健康利益而给人民施加上不成比例的负担的话，那么，不但不符合法治以及伦理的要求，还可能会反过来伤害公众健康。人们应当认识到，公共卫生决策中包含着种种复杂的利益衡量，这些相互冲突的权利(力)和利益，以及相应的合法性标准和程序性规定，共同构成了公共卫生法治的重要内容。

(二)公共卫生法治价值的平衡机制

1.强制隔离与人身自由

在人类与传染病长达几千年的斗争历史中，强制隔离始终是一项重要的对抗疾病的手段。它既可以阻断疾病的传播，(25)Lawrence O. Gostin，Jason W. Sapsin，Stephen P. Teret，et al.，“The Model State Emergency Health Powers Act：Planning for and Response to Bioterrorism and Naturally Occurring Infectious Diseases”，The Journal of the American Medical Association，Vol.288，No.5，2002，pp.622-628.同时也可以为疾病的感染者提供一个安全、有效的治疗环境，让他们尽快康复。我国《传染病防治法》第41条规定，发生甲类传染病的场所所在的县以上人民政府有权实施强制隔离。这为强制隔离措施提供了规范依据。

不过，强制隔离措施不能超过必要的限度，以免对公民的人身自由权利造成不合理的侵害。政府为了保障公众健康，实施强制隔离措施本来无可厚非，但若超过了必要限度，违背了合法、必要、相称等法治原则，导致过度限制公民的人身自由，不但会侵犯人的尊严，违背公共卫生法治的基本价值，而且会反过来会损害公众健康。原因在于：虽然社会隔离措施可以延缓病毒的传播速度，但是强制限制人群的流动可能会损害社区信任，并且破坏公众与公共卫生卫生部门的合作关系。在隔离区内，后勤问题很明显，药品和医疗设备可能短缺。由于医院人满为患，公共交通有限，感染者可能会延迟获得治疗。还有一种可能是，尽管疾病传播的方式不同，但在人满为患的城市里聚集人群仍然可能会导致感染。(26)Phelan，A. L.，Katz，R.，Gostin，L. O.，“The Novel Coronavirus Originating in Wuhan，China：Challenges for Global Health Governance”，The Journal of the American Medical Association， 2020，p.323.

在2005年，欧洲人权法院在Enhorn v.Sweden案(27)ECHR 2005/7 case of Enhorn v. Sweden，25 January 2005，no.56529/00.中就指出，强制隔离措施必须符合不被任意拘留的标准和比例原则，具体的衡量标准包括：第一，传染病是否对公众的健康造成威胁；第二，强制隔离措施是否是防治传染病疾病传播和蔓延的最后手段。只有当上述两个问题的答案均是肯定时，强制隔离措施才是合法的。在美国，法院先是在Huffman v.District of Columbia案(28)Huffman v.District of Columbia，39A 2d558，560(D.C.1994).中提出，强制隔离措施必须以“公共需要”为正当性基础，公共卫生部门不得“专断地”或“不合理”地采取强制隔离行动，后来，美国法院又通过一系列的案件为强制隔离设定了三个限制：首先，公共卫生部门必须证明个人确实感染了疾病并且对公共健康造成了威胁；(29)Smith v. Emery，42 N.Y.S.258，260(1896).其次，隔离的环境应当是健康和安全的；(30)Kirk v.Myman，65 S.E.387，391(S.C.1909).最后，隔离措施不能被用作歧视和压抑边缘性群体的工具。(31)Jew Ho v.Williamson，103 F.10(C.C.N.D Cal.1900).到了20世纪中叶，随着民权运动的蓬勃发展，美国对强制隔离措施的限制变得更加严格。美国联邦最高法院在Shapiro v. Thompson案(32)Shapiro v. Thompson，394U.S.618(1969).中提出，对于侵犯重要自由的政府行为应当适用严格的审查标准。这反映到公共卫生领域，表现为强制隔离措施只有在满足以下标准时才是正当的：(33)[美]劳伦斯·高斯汀、林赛·威利著，苏玉菊等译：《公共卫生法：权力·责任·限制》，北京：北京大学出版社2021年版，第450—451页。(1)传播的风险显著，即只有造成显著的疾病传播风险的人才应当被强制隔离起来；(2)最小限制性替代措施，即强制隔离应当是为了达到公共卫生目的而所能采取的最小限制性措施；(3)正当程序保护，即是说被隔离的人应当有权获得程序性的正当程序保护。

我国应当对域外的经验加以借鉴，实现强制隔离制度与公民人身自由保障之间的平衡。首先，以“危险性”标准限制强制隔离的范围。《传染病防治法》第41条中的隔离范围是“已发生甲类传染病的场所”或“该场所特定区域的人”。这没能把握强制隔离制度的本质：强制隔离措施的根本目的在于阻断传染病给公众健康带来的显著威胁，只有在如果不采取强制隔离措施会带来显著的传染病蔓延、传播的危险时，强制隔离措施才是正当的。在未来，我国可以借鉴美国《公共卫生服务法》的规定，(34)42C.F.R 71.1(b)(2015).42C.F.R 71.32(a)(2015).以患者而非区域为导向来界定强制隔离的实施范围，将强制隔离的对象限定为给公众健康带来显著风险的、患有法律规定的特定疾病的个人，以及出现了常常和特定疾病联系在一起的症状的个人。同时，对于来自传染病流行地区的旅行者，也可以对其采取临时性的隔离措施。其次，应当贯彻比例原则。只有当采取强制隔离措施能够实现公共卫生目标，且在能够实现该目标的众多手段中强制隔离措施对个人的损害程度是最少的，而强制隔离所能够实现的利益又不小于它给个人带来的损害时，才能够采取强制隔离措施。隔离的时间长度不应超过传染病的潜伏期及其传染期。再次，保障被强制隔离者的基本权利。强制隔离是为了治病救人，而不是为了对患有传染病的个人进行处罚。在采取强制隔离措施，限制公民人身自由的同时，也要注意保障公民的基本权利。我国《传染病防治法》第41条就要求政府向被隔离者提供生活保障，工作单位也应支付报酬。最后，提供正当程序保障，对于被完全隔离的个人，应当给予其就隔离措施进行听证的机会。(35)[美]劳伦斯·高斯汀、林赛·威利著，苏玉菊等译：《公共卫生法：权力·责任·限制》，北京：北京大学出版社2021年版，第446页。另外，还应当细化疾病的检测和认定程序，隔离通知书的制作和送达程序，以及当被隔离的人不服强制隔离措施时的救济程序等。(36)方立新、邵亚萍：《行政强制隔离制度》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)2006年第4期。

2.征收、征用与财产权维护

为了维护公众健康，政府有时需限制公民的财产权。财产权是公民的基本权利，关系到人之尊严，不得随意戕害。不过，随着社会的不断发展，人们也逐渐认识到，有时，基于维护社会整体性利益的需要，政府将不得不对公民个人的财产权施加以必要的限制。法国著名法学家狄骥就曾指出，“所有权不再是个人的主体权利，而趋向于持有者的社会职能。”(37)[法]莱昂·狄骥著，王文利等译：《宪法学教程》，沈阳：辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第238页。我国《民法典》第117、243、245条顺应这一精神，专门就国家的征收、征用权限进行了规定。其中，《民法典》第117条是对征收、征用制度的原则性规定，第243、245条则分别就不动产征收及财产征用进行了具体规定。在公共卫生事业中，政府出于公共卫生目的，有时需要对公民的财产加以征收或征用。《民法典》第245条就将疫情防控纳入征用的紧急需要。《突发事件法》第12条以及《传染病防治法》第45条也分别规定了突发事件和传染病暴发、流行时，政府有征用有关单位和个人的财产的权力。

但是，政府的公权力对公民财产权的限制不是无边无界的。作为公民赖以生存发展的基本权利，财产权一旦被施加了过分的限制，势必会动摇公民人格尊严的根基。因此，法律明确了征收、征用的限制条件。具言之，国家在征收、征用公民财产时，应当做到以下几点：

(1)目的限制。只有基于公益目的，为了维护公众健康才能限制公民财产权。无论是《民法典》第117、243、245条，还是《突发事件法》第12条和《传染病防治法》第45条，均对征收、征用的目的作出了限制，共通之处在于必须是基于公共利益。若公共卫生机构的一项行动不是为了维护公众健康，而是为了商业利益等非公共利益，那么，则不能据此实施征收或征用措施。

(2)征收或征用的主体必须有法定权限。《民法典》第117、243、244、245条规定，征收、征用措施必须依照法律规定的权限实施。国家是征收权主体，政府经法律授权代表国家行使权利，反映到公共卫生领域，表现为在传染病暴发、流行时，只有国务院或县以上人民政府，才有权采取征用措施(《传染病防治法》第45条)；为应对突发公共卫生事件，人民政府及其部门亦可征用公民财产(《突发事件法》第12条)。

(3)程序正当。程序正义是实体正义的保障。《民法典》第171、243、245条规定，征收、征用应当遵守法律规定的程序。对于公共卫生机构平时的征收、征用措施来说，应当严格遵守包括申请、审批、公告、开具单据、适当补偿、归还被征用物等基本程序。对于在公共卫生紧急状况下所实施的征收、征用措施来说，则可以对审批和公告程序进行适当的简化，但是仍然需要按照程序出具单据和对被征收、征用的当事人进行补偿，使用完毕后，应及时归还。(38)刘平主编：《征收征用与公民财产权保护》，上海：上海人民出版社2012年版，第244—267页。

(4)合理且必要。征收、征用措施应当遵循比例原则，我国《突发事件应对法》第52条将征用措施的实施条件限定为“必要时”，就体现了这一思路。在所有能够满足公共卫生目的的财产中，应当最后征收、征用属于公民的财产。这意味着：如果国有资产也能够满足公共卫生目的的话，则应当先行对国有资产进行征收、征用。同时，在公民财产内部，应当优先征收、征用那些价值减损可逆、后续影响较小，且国家可以对当事人进行合理补偿的财产，从而把征收、征用对措施公民财产权的伤害减小到最少。

(5)公平补偿。在征收、征用公民的财产后，应当对其进行公平且合理的补偿，美国《州紧急卫生权示范法》第5条就规定，为了临时或永久性使用，依法征收或征用之设施或材料，国家对设施及材料的所有人，应当给予公正之补偿。我国《民法典》第117、243、245、327、338条也均规定，征收、征用应予补偿。《传染病防治法》第45条和《突发事件应对法》第12条则规定，为传染病防控或突发公共卫生事件应急征收、征用公民财产的，应适当补偿，若财产毁损、灭失的，同样应予补偿。上述规则充分显示出我国法律尊重公民财产权这一基本权利，平衡公共健康利益与私人利益的基本立场。

(6)事后救济。征收、征用措施对于公民而言是损益性行为，法律必须要为之设置行之有效的救济途径。对于征收、征用过程中产生的相关争议，公民可以通过行政程序来解决，如果公民和征收、征用机关不能达成一致意见且公民对行政裁决不服的，则可进一步提起行政诉讼。(39)石佑启：《征收、征用与私有财产权保护》，《法商研究》2004年第3期。

3.公共卫生治理与个人信息保护

公共卫生的治理离不开对公民个人信息的收集与利用。为了对公共卫生的风险因素、意外伤害以及疾病进行有效的治理，公共卫生监测系统需要不间断地对公共卫生的实践规划，以及对其评估及实施过程中所使用到的与健康相关的数据进行系统性的收集、分析与解释；(40)[美]劳伦斯·高斯汀、林赛·威利著，苏玉菊等译：《公共卫生法：权力·责任·限制》，北京：北京大学出版社2021年版，第446页。公共卫生研究中也需要对大量的与健康相关的数据进行系统性调查和研究，以便形成概括性的公共卫生知识；(41)[美]劳伦斯·高斯汀、林赛·威利著，苏玉菊等译：《公共卫生法：权力·责任·限制》，北京：北京大学出版社2021年版，第446页。在公共卫生危机爆发后，为了保障公众的健康知情权，公共卫生部门则需要及时进行信息发布，这些由公共卫生部门所发布的信息中也蕴含着大量的个人信息。

对海量信息的有效使用既能促进公众健康，同时也给个人的隐私保护带来了巨大的安全隐患及风险。如果对个人信息的使用不恰当的话，那么，不仅会侵蚀信息主体的人格尊严，同时还会反过来累及公众健康。例如，如果患有被社会污名化的疾病的患者不能够相信他们的私密信息会受到充分尊重的话，那么，他们或许就不会主动去接受相应的检查和治疗，这当然会大大增大公众的健康风险。(42)[美]劳伦斯·高斯汀、林赛·威利著，苏玉菊等译：《公共卫生法：权力·责任·限制》，北京：北京大学出版社2021年版，第446页。因此，我们需要审慎地为公共卫生事业中的个人信息处理活动划定边界，以实现公共卫生治理和个人信息保护的平衡。

首先，个人信息处理必须要有相应的合法性基础。根据《个人信息保护法》第13条，处理个人信息应当征得个人的同意，例外的情形是为应对突发公共事件，或紧急情况下为保护自然人生命健康和财产安全所必需(第13条第1款第4项)，或为公共利益在合理范围内处理(第13条第1款第5项)。按照美国《隐私规则》的观点，其所涉的实体可以以防止或控制疾病伤害或身心障碍为目的，在未经当事人授权的情况下披露和使用其健康信息。(43)45 C. F.R.我国法也应做相同解释，即《个人信息保护法》第13条第1款第5项中的“等行为”一词应当包括为了实现公共卫生目的的行为。换言之，为了公共卫生目的(不论是否属于紧急情况)，公共卫生机构可不经过个人的同意而对其个人信息进行必要的处理。

其次，个人信息处理活动应当遵守“最小必要”原则。《个人信息保护法》第28条明确将生物识别、医疗健康、行踪轨迹等信息界定为敏感信息，要求只有当个人信息处理活动具有特定目的和充分必要性时方可进行处理。原则上，可识别健康信息不是公共信息，(44)See Turning Point Public Health Statute Modernization National Collaborative，“Turning Point Model State Public Health Act”，Section 7-101，7-102，7-103，https:∥law.asu.edu/sites/default/files/multimedia/faculty-research/centers/phlp/turning-point-model-act.pdf，最后访问日期：2021年12月1日。公共卫生机构应尽可能使用符合公共卫生目的，且不可识别的信息。对于与已经识别到相关自然人或者可以识别到相关自然人的各种健康相关信息，也应当尽可能地进行匿名化处理，与此同时，还应坚持比例原则，保证个人信息处理活动与公共卫生目的相比是充分的、相关的且不过量的。美国第三巡回法庭在美国诉西屋电器公司案(45)United States v. Westinghouse Elec. &Mfg. Co.，339 U.S. 261 (1950).中提出的平衡信息处理和公共利益的五项标准，值得我们学习和借鉴。这五项标准分别是：(1)记录的类型及其所包含的信息；(2)任何未经授权的披露会导致危害的可能性；(3)信息披露对当事人关系的伤害；(4)防止信息非经一致同意的披露的保障措施的充分性；(5)存取信息的必要性程度。

再次，个人对个人信息享有更正权及删除权。根据《国际卫生条例(2005)》，缔约国应确保：个人数据准确且在必要时是最新的；删除或纠正不准确、不完整的数据；数据保留期限不超出必要时间。(46)《国际卫生条例(2005)》第8编第45条第2款第3、4项。我国是《国际卫生条例(2005)》的缔约国，自然应当遵守相应的义务。根据《个人信息保护法》第46条，个人享有更正权。这意味着：对于公共卫生记录，个人有权要求审查其中包含的关于其个人信息的谬误，并要求处理者进行纠正，从而维护人格尊严的完整性。《个人信息保护法》第47条还规定了删除权。这说明当特定的公共卫生处理目的已经实现、无法实现或者实现该公共卫生目的对于社会而言已经不再必要时，个人信息处理者应当主动删除其中包含的相关个人信息。个人信息处理者未删除的，个人有权要求删除。

最后，保障个人信息安全。公共卫生信息处理活动纷繁复杂。对于其中包含的个人信息，尤其是个人的敏感信息，如果发生泄露，将会造成十分严重的后果，给信息主体的人格尊严带来不可磨灭的伤害。因此，处理者必须采取必要措施保障信息安全(《个人信息保护法》第9条)。就个人信息处理者所应当遵守的具体的安全保障义务而言，《个人信息保护法》第5章进行了全面而细致的规定，公共卫生信息处理者自应遵守。这些义务大致包括：制定内部管理制度，实施分类管理，采取安全技术措施(第51条)；进行合规审计(第54条)和个人信息保护影响评估(第55条)；信息泄露、篡改、丢失的，应及时补救及通知(第57条)。此外，《个人信息保护法》还专门针对重要的互联网生态“守门人”设置个人信息保护的特别义务(第58条)，同时就个人信息受托人对个人信息的安全保障义务及其协力义务进行了规定(第59条)，同时，《个人信息保护法》还将侵害个人信息行为的归责原则界定为了过错推定(第69条)，以此来实现对信息主体的周延保护。

三、公共卫生法治的基本机制

(一)公共卫生的领导、协调和执行机制

公共卫生危机很少局限于某一辖区，而是会给整个国家带来健康风险。(47)Lawrence O. Gostin，Jason W. Sapsin，Stephen P. Teret，et al.，“The Model State Emergency Health Powers Act：Planning for and Response to Bioterrorism and Naturally Occurring Infectious Diseases”，The Journal of the American Medical Association，Vol.288，No.5，2002，pp.622-628.协作是公共卫生的关键要素。(48)James G. Hodge，Jr.，Lawrence O. Gostin，Kristine Gebbie，and Deborah L. Erickson，“Transforming Public Health Law：The Turning Point Model State Public Health Act”，Journal of Law，Medicine &Ethics，Vol.34，No.1，2006，p.77-84. Lawrence O. Gostin，Jason W. Sapsin，Stephen P. Teret，et al.，“The Model State Emergency Health Powers Act：Planning for and Response to Bioterrorism and Naturally Occurring Infectious Diseases”，The Journal of the American Medical Association，Vol.288，No.5，2002，pp.622-628.公共卫生治理中，中央与地方，以及各部门的协调至关重要，公共卫生法治建设首先要明确管理体制，即管理机构的法律地位、组织形式和权力。《突发事件应对法》第4条规定，国家应建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。《传染病防治法》第5条和第6条也对我国中央人民政府和地方各级人民政府，以及国务院卫生行政部门的传染病的预防控制、医疗救治，以及监督管理职责进行了详细的规定。美中不足的是，目前，我国公共卫生危机议事协调的临时性机构较多，各常设部门间也存在着信息交流不畅、分工不清等问题。在公共卫生危机应对的指挥过程中，如果让平级政府部门承担协调职责的话，则会因各部门的行政级别相同而面临种种困难。鉴于《传染病防治法》第4、10、43、45条和《突发公共卫生事件应急条例》第25条赋予了中央人民政府及有关组成部门全国传染病防控及突发公共卫生事件应急的统一事权，在未来，我们可以在此基础上，建立国家级的公共卫生决策指挥和议事协调机构。在平时，该机构负责制定全国性的公共卫生标准化应急预案，以及统一的公共卫生强制措施实施标准，并定期组织社会公众进行公共卫生应急演习，让大家对公共卫生危机防患于未然。当重大公共卫生突发事件真的来临时，这一公共卫生协调议事机构则相应地自动转化为公共卫生应急指挥总部，由其负责进行公共卫生危机应对的领导及协调工作，主要职责包括：组织协调实施公共卫生应急标准化预案和强制性措施，保障全国公共卫生应急过程中物资提供以及人力资源供给的均衡性；同时，该机构还要负责及时向社会公众发布与公共卫生危机应对有关的各种重大信息，保障公共卫生信息发布的及时性和准确性。

(二)公共卫生的长效投入机制

公共卫生法治建设离不开长效的公共卫生投入机制。联合国经社委员会《第14号一般意见书》规定，国家应当在健康事业上投入足够比例的可获得的预算，并且有向社会成员提供必要的健康服务的义务。公共卫生事业关于公众健康，是一项长期性的系统事业，国家有义务投入充足的社会资源来进行公共卫生建设。这既是履行国家义务的要求，也有利于“防患于未然”，使得当公共卫生危机真的降临时，我们能够对其进行有效的应对，从而将公共卫生事件给社会公众带来的伤害降到最小。具体而言，公共卫生的长效投入机制大致包括以下三个方面：

第一，加强初级卫生保健系统的建设，实现医疗资源配置的可获得性、可负担性和均等性。可获得性是公众健康权实现的基本要素，也是公共卫生医疗资源分配的出发点。《传染病防治法》第5条和《突发事件应对法》第5条要求政府建立、健全传染病的防治和监督体系，以及包括医疗救护、卫生防疫等在内的突发公共卫生事件应急管理体系，从而为公众健康权可获得性的实现打下坚实的基础。其次，《基本医疗卫生与健康促进法》第15条规定，基本公共卫生服务由国家免费提供；《传染病防治法》第62条专门规定了针对患有特定传染病的困难人群的国家医疗救助制度和医疗费用减免制度，这大大减轻了困难群众就医就诊的后顾之忧，有利于实现公共卫生服务的可负担性。最后，针对公共卫生服务的均等性要求，《基本医疗卫生与健康促进法》第15条强调，基本公共卫生服务应是“公民可公平获得的”；《传染病防治法》第60条则要求中央财政补助困难地区的重大传染病防治项目；第61条要求国家扶持贫困和少数民族地区的传染病防治工作。在未来，我国应当进一步贯彻落实《2030健康中国规划》中“保基本、强基层、建机制”的要求，优化医疗卫生资源投入结构，加强农村、社区等基层防控能力建设，保障公共卫生服务提供的均等性。

第二，加大公共卫生经费投入。公共卫生建设所费甚巨。以美国为例，2018年至2020年，美国疾病预防控制中心(CDC)的预算连续3年维持在110亿美元以上，2020年更是高达124亿美元。(49)https:∥www.cdc.gov，最后访问日期：2021年4月5日。根据《突发事件应对法》第31条，政府有义务采取财政措施，保障突发公共卫生事件应对经费。《传染病防治法》第59、60条还规定，国家要把传染病防治工作纳入国民经济和社会发展计划，县级以上地方人民政府负责传染病预防、控制、监督工作的日常经费，省级人民政府则有义务保障传染病防治项目的实施经费。我们应当把上述规定落到实处，保障公共卫生的经费投入，从而为实现公共卫生事业的高质量发展提供坚实的物质基础。

第三，加强公共卫生的能力建设。要做到这一点，一是要努力提高公共卫生从业人员的待遇，解决公共卫生系统待遇低、人才流失的现实问题，对于公共卫生危机中的有功人员，要按照《基本医疗卫生与健康促进法》第55条、《传染病防治法》第64条给予津贴，还要在税收、带薪休假、职称评定等方面给予特别奖励与优惠，从而形成良性反馈机制。二是加强突发公共卫生事件的平时演练工作。《传染病防治法》第20、42条，《突发事件应对法》第17、18、44条和《突发公共卫生事件应急条例》第10～12、16、26、27、31、35条规定了预案制度，在未来，我们应当在平时就加强对公共卫生预防及应急预案的演练，这是因为传染病(尤其是重大传染病)的暴发，往往间隔的时间较长，如果我们不定期演练的话，大多数人会在传染病暴发、流行后应对无措。我国香港特别行政区的卫生署就会定期举行跨部门的公共卫生演习，以评估各项公共卫生应对计划及相关程序，并达到提高公众对于公共卫生危机的警觉性的目的，使得当公共卫生危机真的来临时大家不会手足无措。在未来，我们可以在全国推广这种定期演习制度，全国至少每年都应该进行一次系统性的公共卫生演练，从而把公共卫生危机的长效应对机制落到实处。

(三)科学化、专业化、权责一致的风险评估与预防机制

全球的健康威胁一再告诉我们，与其坐等传染病广泛蔓延和传播，让人们付出沉重的生命代价以及经济代价，不如立即果断地采取行动，提前对公共卫生危机进行预防和准备，从而把公共卫生事件所带来的伤害降到最小。(50)Alexandra L. Phelan，Rebecca Katz，Lawrence O. Gostin，“The Novel Coronavirus Originating in Wuhan，China Challenges for Global Health Governance”，The Journal of the American Medical Association，Published online 2020-01-30，https:∥jamanetwork.com/，最后访问日期：2021年12月1日。《传染病防治法》和《突发公共卫生应急条例》均把“预防”作为自己的立法目的。为了能够有效地预防、控制传染病等公共卫生事件，一个高度科学化、专业化且权责一致的公共卫生安全风险评估与预防机制就显得至关重要。

首先，应建立科学化的公共卫生安全风险评估与预防机制。所谓科学化，指的是公共卫生安全风险评估与预防机制应当遵守科学规律。《传染病防治法》第2条和《突发公共卫生事件应急条例》第5条均要求公共卫生工作遵循“依靠科学”的原则，这是因为这项工作极具专业性。在公共卫生安全风险评估及预防过程中，需要用到的科学知识涵盖流行病学、数学、医学、生物学等多个学科领域，要想做好这项工作，就离不开对科学规律的客观把握和尊重。

其次，公共卫生安全风险评估及预防工作离不开专业化的人才队伍，这是由风险评估及预防工作的科学性所决定的。目前，我国对风险评估的重视不足。《突发事件应对法》第40条规定，政府在“必要时”组织评估。《突发公共卫生事件应急条例》第26条则规定“应当”组织专家评估。此外，《传染病防治法》还就预案防控分析、疾控机构的分析职责进行了规定。上述规则的不足之处有二：第一，公共卫生安全风险评估启动的条件不明确。对于风险评估启动的条件，《突发事件应对法》规定的是“必要时”，《突发公共卫生事件应急条例》规定的则是“应当”组织评估，两者的表述显然有矛盾之处。如果按前者的规定实施的话，那么，公共卫生安全风险评估的作用将会大打折扣。在未来，我们应当通过修法等方式明确规定：在公共卫生危机发生后，卫生行政部门有义务组织专家进行公共卫生安全风险评估。第二点不足表现为我国法关于公共卫生安全风险评估的规则模糊，尤其是缺乏关于专家评估的实体性规则和程序性规则的具体规定。在未来，我们应当建立公共卫生安全风险评估制度，在法律中规定诸如参与评估人员的资格、专家组的法律地位、风险评估论证结论的法律效力等规则；同时，还要在平时就定期性地开展公共卫生安全风险评估工作，从而将公共卫生安全的风险扼杀于摇篮之中。

最后，明确公共卫生安全风险评估与预防机构的权力以及违反评估与预防义务后所需承担的法律责任。“徒法不足以自行”，如果对法律主体的权力和责任的规定不明确的话，那么，公共卫生安全风险评估与预防机制就无法发挥其应有的重要作用，《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》对此予以高度重视。《传染病防治法》第2章规定了传染病预防制度，明确了政府、疾控和医疗机构等主体的预防职责，《突发事件应对法》第2章和《突发公共卫生事件应急条例》第2章也规定了预防及应急准备制度，明晰了包括应急预案、应急知识教育、应急物资储备、医疗网络服务建设等在内的突发公共卫生事件预防及应急准备机制，并且规定了各项公共卫生应急措施所对应的责任主体。同时，上述法律、法规还对法律责任进行了规定：根据《传染病防治法》第66、69、74条，县以上人民政府卫生行政部门，疾控及医疗机构违反预防职责的，应责令改正、通报批评，处分直接责任人员，构成犯罪的，追究刑事责任。另外，《突发事件应对法》第42条和第63条，以及《突发公共卫生事件应急条例》第46条和第50条也规定了法律主体违反预防职责所应承担的法律责任，由此体现了公共卫生预防工作的权责一致性。不过，上述法律、法规缺乏关于公共卫生安全风险评估工作，尤其是违反评估职责的法律责任的规定，在未来，我国法应当对公共卫生安全风险评估机构的法律地位、职责与权力，以及违反评估义务后所应承担的法律责任加以明确的规定，从而保障公共卫生安全风险评估工作实施的科学性、准确性和有效性。

(四)公共卫生的报告及发布机制

早发现、早报告、早处置是公共卫生危机应对的关键。2017年，我国建成了世界上规模最大的公共卫生网络直报系统，为及时发现公共卫生危机打下了良好的基础。《传染病防治法》第30～33条，《突发公共卫生事件应急条例》第19、20条，《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第7～13、16条规定了政府、医院、个人等8类报告主体，以及其报告程序和时限。同时，《传染病防治法》第2章至第3章，以及《突发事件应对法》第3章还专门就公共卫生事件的预警与信息公布制度进行了规定。但是，这些规则存在相互之间不够统一、规定不够具体，以及制度定位模糊的问题。例如，根据《突发事件应对法》第43条，县以上人民政府有权发布预警，《传染病防治法》第19条则将发布预警的权力给了省级人民政府。对于公共卫生信息的公布主体，《突发事件应对法》第44条规定的是各级人民政府，《传染病防治法》第38条规定的则是国务院和省级人民政府的卫生行政部门。又如，我国法律缺乏对网络直报系统报告渠道、报告方式，以及报告程序的明确规定，不同类型疾病的检测系统之间直接呈现出相互独立的态势，从而使得实践中公共卫生事件报告制度的效力大打折扣。(51)江国华：《突发公共卫生事件预警的法理透析》，《法学评论》2020年第2期。同时，我国法将“预警”与“信息公布”的定位相混淆，以至于不能在公共卫生信息发布的及时性和准确性之间恰当地取得平衡。在未来，我们应当将网络直报系统直接纳入法律规定，厘清公共卫生信息的主管和收集主体、信息报告程序、信息研判和评估标准，并且进一步区分公共卫生事件中的“预警发布权”和“信息公布权”。前者指的是在公共卫生事件达到预警指标时，及时发布预警，引起公众注意的权力；后者指的是在核实公共卫生事件实际发生后，由卫生行政部门和有关人民政府发布相关公共卫生信息的权力。前者侧重的是信息发布的及时性，后者侧重的是信息发布的准确性。就权限分配而言，基于“及时性”和“准确性”的平衡，我们可以考虑把“预警发布权”下放给县级以上地方人民政府，“公共卫生事件发布权”则高位统筹，由国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门掌握。对“预警发布权”和“信息公布权”这两项权限的区分及其权力配置，可以让我们有效地在信息发布的及时性和准确性要求之间求得平衡，即对公共卫生事件时刻保持高度警觉的同时，也能获得权威、准确的公共卫生信息。

(五)高效、敏捷、快速反应的应急决策与处置机制

公共卫生危机应对的重中之重在于反应速度及效率。随着公共卫生危机应对响应时间的增加，传染病的感染人数将会呈现指数级的增长，从而令整个社会都付出沉重的代价。为了及时控制住传染病等公共卫生危机，减少其给人民群众生命、财产安全带来的损失，高效、敏捷、快速反应的应急决策与处置机制，必不可少。我国《传染病防治法》第4章和第5章就传染病疫情控制和医疗救治机制进行了详细的规定，要求政府等公共卫生主体根据传染病防控的需要，及时采取隔离封锁、消杀检疫、停工停市、指定救治医院等措施(第39～50条)。《突发事件应对法》第4章也专章就突发事件的应急处置与救援进行了规定，涵盖了包括医疗救护、卫生防疫、物资保障、市场价格维护等在内的多个方面(第48～57条)。《突发公共卫生事件应急条例》第4章“应急处理”一方面明确了应急处理指挥部对应急工作的督导权(第28条)，便于指令清晰、条块畅达地解决公共卫生危机的一线问题；另一方面，条例还规定了包括突发公共卫生事件应急预案评估和启动(第26、27、31条)，疫区封锁控制、物资人员调动(第33、34条)，以及医疗救护、隔离治疗、现场援助等制度在内的具体的突发公共卫生事件应急处理机制(第39～42条)，以尽可能地在第一时间控制、消除公共卫生事件的危害。

目前我国的公共卫生应急决策和处置机制尚存两方面的不足，有待改进。一是我国公共卫生系统将专业技术工作和行政管理工作完全分开，《传染病防治法》《突发事件应对法》将疾控中心定位为技术支撑部门，公共卫生应急决策则由各级卫生部门和国家卫健委作出，这不利于保障应急决策的专业性和及时性。从理论上讲，各级卫生部门的公共卫生决策只需要得到同级别政府的同意，但是事实上，每一级的政府部门也需要等待各上级部门的态度。一来二去，公共卫生应急决策的速度和效率将大大地降低，工作的专业性也得不到相应的保障。在未来，我们可以借鉴美国的一元化疾病控制体制，要么将专业性的技术人才纳入行政管理体系中，要么直接赋予疾病预防控制机构以行政管理权限，从而增强公共卫生应急决策及处置的科学性、专业性和及时性，同时，还应健全重大公共卫生事件应急响应机制和分级、分层、分流的救治机制，保障公众健康。我国公共卫生应急决策及处理机制的第二点不足体现在公共卫生应急措施的启动条件上。目前，我国法缺乏对公共卫生应急状态启动条件的统一性规定。由于人们对新型传染病等公共卫生危机的认识需要一个过程，如果等到一切明了时再采取应急措施的话，很可能为时已晚，将会带来无法挽回的严重损害。因此，在公共卫生危机应对的过程中，我们应当贯彻风险控制原则，可以借鉴美国《州紧急卫生权示范法》第804条的规定，(52)The Model State Emergency Health Powers Act，Section 804.将公共卫生应急措施的启动条件与公众健康所面临的风险相挂钩，规定：(1)当疾病业已发生或有迫在眉睫的威胁；(2)公共卫生事件由新发或再现的传染源、生物毒素或生物恐怖主义引起，且(3)很可能导致大量死亡、严重或长期残疾，或存在广泛接触传染源或有毒物质，对大量人员构成重大伤害的显著风险时，政府就应当宣布进入公共卫生紧急状态，启动公共卫生应急处置工作。

(六)严格公共卫生监督问责机制

没有法律责任，权力(利)义务就难以落实。应建立严格的监督问责机制，通过对公共卫生危机应对中的违法行为课以法律责任，确保公共卫生事业的健康发展。《刑法》规定了滥用职权、玩忽职守，以危险方法危害公共安全，生产、销售不符合标准的医用器材，编造、故意传播虚假恐怖信息等罪名。在公共卫生治理中，若国家工作人员渎职、失职，或是有人传播病毒危害公共安全，生产、销售不符合标准的医用器材，编造、故意传播与公共卫生有关的虚假信息，如果符合刑法相关规范，那么，就应当追究相关责任主体的刑事责任。对隐瞒、缓报、谎报公共卫生事件；未依法完成公共卫生应急所需物资生产、供应、运输和储备，以及在公共卫生调查、控制、医疗救治中玩忽职守、失职、渎职者，还应当追究行政责任。总之，“徒善不足为政”，如果缺乏监督和问责机制的话，那么，我国公共卫生法律、法规的规定就难以落到实处，在公共卫生治理的过程中，一个严格的公共卫生监督及问责机制是必不可少的。当然，另一方面，当我们严肃地追究相关责任人违反法律、法规的责任的同时，还应当保证人们在公共卫生危机应对过程中不会因为没有根据的法律责任而感到害怕，这是让政府官员、卫生专业人员和其他公共卫生主体切实履行其预防和应对严重的公众健康的威胁的义务的必要前提。(53)Lawrence O. Gostin，Jason W. Sapsin，Stephen P. Teret，et al.，“The Model State Emergency Health Powers Act：Planning for and Response to Bioterrorism and Naturally Occurring Infectious Diseases”，The Journal of the American Medical Association，Vol.288，No.5，pp.622-628.在未来，我们可以对美国《州紧急卫生权示范法》加以借鉴，免除公共卫生应急中依法行使权力的主体的法律责任，当然，该主体的行为系出于故意或构成重大过失的除外。(54)The Model State Emergency Health Powers Act，Section 804.同样，如果私主体不是因故意或因重大过失而虚报公共卫生事件相关信息的话，也应当免除其法律责任，如此一来，将能够有效地保持人们对公共卫生事件的警觉性，使得人们能够在第一时间对公共卫生事件加以发现和控制。(55)刘炫麟：《论传染病防控中的疫情报告制度》，《法律适用》2020年第5期。

(七)公共卫生国际合作机制

全球化时代，传染病在人群和区域间都极易蔓延，健康治理不再局限于一国内部。《国际卫生条例(2005)》指导着全球的公共卫生合作，我们应在此框架下，加强国际合作，为公共卫生治理赢得良好的外部环境。这首先要求我国加强公共卫生的核心能力建设。《国际卫生条例(2005)》要求各缔约国建设突发公共卫生事件应急能力，附录还专门规定了能力建设标准。我国是《国际卫生条例(2005)》的缔约国，自应履行条约义务，从突发公共卫生事件监测及应对、实验室能力和生物安全管理、出入境口岸核心能力等多个方面入手，不断加强国家核心能力，为国际合作打下良好基础。其次，充分利用风险评估和监测通报机制，《国际卫生条例(2005)》的成员国有义务通报可能构成国际关注的公共卫生突发事件，以便世卫组织进行核实与评估，并向发生突发公共卫生事件的国家和其他受到关注的国家提供及时的科学指导及适当的援助。为了捍卫全球健康，我国应积极履行上述评估和通报义务，并根据世卫组织关于国际关注的突发公共卫生事件的决定，执行其关于入境管控、旅行史检查、疫苗接种等公共卫生措施的临时性建议或长期性建议，以便及时控制、消除突发公共卫生事件带来的危害。再次，落实传染病隔离检疫机制。隔离、检疫是防控疾病的重要手段，《国际卫生条例(2005)》第5编详细规定了隔离检疫等公共卫生措施，还专门就交通工具和交通工具的运营者、旅行者，以及货物、集装箱和集装箱装卸区规定了种种特别条款，使得制度更加富有灵活性。我国应落实好《国际卫生条例(2005)》所规定的隔离检疫制度及其人权条款框架，及时、准确、恰当地采取强制隔离、卫生检疫等公共卫生措施，防治疾病的传播和蔓延，保障人民群众的生命健康和财产安全。最后，《国际卫生条例(2005)》重视国际合作，要求成员国在公共卫生事件发现评估、技术保障及后勤支持，以及财政资源筹措和条约义务的履行等方面展开积极合作，同时，世界卫生组织也会在卫生能力评估、技术和后勤支持、资源筹措等方面向各国提供帮助(第44条)。全球各国的公共卫生状况唇齿相依，我国应当积极履行《国际卫生条例(2005)》所规定的公共卫生合作义务，同时利用好《国际卫生条例(2005)》中的国际合作及援助机制，在公共卫生事件监测预防、信息交流、应急处置等多个方面与国际社会展开通力合作，积极参与全球健康治理，树立负责任的大国形象。

四、结 语

美国学者麦克尼尔(McNeil)在《瘟疫与人》一书中写道：“先于初民就业已存在的传染病，将会与人类始终同在，并一如既往，仍将是影响人类历史的基本参数和决定因素之一。”(56)[美]威廉·麦克尼尔著，余新忠、毕会成译：《瘟疫与人》，北京：中信出版社2018年版，第237页。可以说，人类社会的发展史也是一部与疾病斗争的历史，公共卫生建设深刻地影响着人类社会的发展。对于公共卫生事件，唯有“养兵千日”方得“用兵于关键的一时”。“临阵磨枪”绝不可取，我们应当居安思危，在日常工作中就应当深刻地认识到公共卫生法治的重大意义，明确公共卫生法治的核心价值及其平衡机制，切实地加强公共卫生法治的基本机制建设，这也是强化公共卫生法治保障千万条中最重要的一条。