国土空间规划体系下乡村地区全域空间管控策略分析

韦爱凤

（河池市都安瑶族自治县三只羊乡人民政府，广西 河池 530713）

国土空间规划体系是实现乡村振兴的重要抓手，对于推动城乡融合发展和城乡共同繁荣具有重大意义。作为实施规划管理和保障实施的重要依据，国土空间规划体系下乡村地区的空间管控成为关键。因此，在国土空间规划体系下开展乡村地区空间管控与利用研究意义重大。

1 区域发展背景

乡村地区是我国最大的国土空间类型，具有自然禀赋与历史人文优势，承载着我国乡村的独特文化，具有独特的经济社会价值。当前，我国乡村地区发展仍面临着一些困境，如产业规模较小、经济发展动力不足、人居环境有待提升、人才流失严重等，乡村地区发展已成为制约我国全面实现现代化目标的突出问题。随着城镇化进程加快，乡村地区作为新型城镇化重点发展区域，在规划建设方面具有较强的后发优势。通过有效的规划和政策引导，可以加快乡村地区基础设施建设，促进农村产业优化升级；通过配套完善各类公共服务设施和基础设施建设，可以实现城乡基本公共服务均等化；通过在乡村地区开展环境综合整治，可以有效提升乡村生态环境质量。然而，在我国城市空间快速扩张、土地资源日益稀缺的背景下，如何实现乡村地区的可持续发展成为当前亟待解决的问题[1]。

2 全域空间管控的主要内容

在国土空间规划体系下，乡村地区的国土空间管控体系应该是以生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等“三条控制线”为基础，以乡村地区的主体功能为导向，统筹乡村地区土地利用、人口分布、产业发展、基础设施建设等多种因素，实现“多规合一”的管控体系。乡村地区国土空间管控体系由多个层级组成，包括省级、市级和区级3个层面。在省级层面，要建立全域覆盖的空间管控体系，包括全省范围内的“生态保护红线”“永久基本农田”和“城镇开发边界”的管控；在市级层面，要建立全域覆盖的空间管控体系，包括城市地区和乡镇地区的“生态保护红线”“永久基本农田”和城镇开发边界；在区级层面，要建立全域覆盖的空间管控体系，包括镇级地区和村庄地区的“生态保护红线”“永久基本农田”和城镇开发边界。在乡村地区国土空间管控中，要重点对生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界进行严格管控，并针对乡村地区不同的生态功能类型和发展要求，建立相应的管控规则[2]。

3 国土空间规划体系下乡村地区全域空间管控的策略

3.1 明确“多规合一”的空间管控思路

国土空间规划体系的构建，为城乡建设与发展提供了统一的空间蓝图，这也为乡村地区的规划管控带来了挑战。从目标来看，城乡统筹、多规合一是国土空间规划体系构建的重要目标。随着乡村地区开发强度的提高，在传统规划体系中，乡村地区往往被划分为城镇开发边界外和城镇开发边界内两个空间区域，这也与当前国土空间规划中将乡村地区划分为城镇开发边界内和城镇开发边界外两个空间区域的目标相契合。从内容来看，乡村地区的发展具有特殊性，不仅要考虑产业发展和基础设施建设等基本要素，还要考虑生态环境保护等重要因素。因此，在国土空间规划体系下对乡村地区进行空间管控，要对乡村地区“三生”要素进行管控。从手段来看，由于国土空间规划是自上而下编制的空间性规划，因此在编制过程中需要遵循自上而下的技术标准和管理规范，通过自上而下的“多规合一”“多规融合”等手段对乡村地区进行全域管控。从层级来看，乡村地区的管控对象可以分为全域和特定区域2种类型。

3.2 转变传统的乡村规划编制方式

以往的乡村规划多采用自上而下的方式，但由于规划编制周期长、建设内容复杂、专业要求高等因素，乡村规划往往难以适应乡村振兴战略和乡村振兴产业发展需求。当前，国土空间规划体系下的乡村规划编制应从几个方面进行转变。一是转变乡村规划编制理念，构建“多规合一、多规融合”的体系架构，在对乡村地区现状和发展条件进行分析的基础上，综合考虑全域空间的资源环境承载能力、国土空间开发保护格局、生态功能和生物多样性保护、历史文化保护等因素，通过对乡村地区进行分类分区研究，确定国土空间规划体系下乡村地区的空间管控目标、分区和管控底线。二是转变传统“自上而下”的编制方法，采用“自下而上”与“自上而下”相结合的方式开展国土空间规划编制工作。充分考虑村内建设条件，采用自下而上的方式开展村庄发展研究和村庄发展指引，提高规划编制的针对性和可操作性[3]。

3.3 以“人地关系”为核心的用地布局

人地关系是国土空间规划的核心，也是乡村地区空间管控的重点。在“双评价”的基础上，对乡村地区空间布局进行统筹考虑，保障乡村地区生产、生活、生态用地规模，实现乡村地区的高质量发展。首先，应重点考虑“三生”用地的规模布局，确保乡村地区的生产、生活和生态用地规模与城镇建设用地规模相匹配，在此基础上保障土地利用总体规划确定的永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界等三条控制线的刚性约束，进而实现“多规合一”。其次，在编制乡村地区国土空间规划时应考虑人口布局，强化乡村人口集中集聚与分散布局相结合。在乡村地区形成“人口集聚”和“人口分散”相结合的空间分布格局。在人口规模较大、具有集聚发展条件和潜力的乡村地区可建设用地规模适当集中。最后，在“双评价”的基础上对乡村地区进行分类引导：对于以农业生产为主、具有农业生产功能的农村居民点，要优先安排农业生产用地；对于以生态旅游、休闲度假等为主的农村居民点，应适度安排生态用地。

3.4 基于产业发展和生态保护优化的乡村产业空间布局

产业是乡村地区发展的根基，乡村振兴的关键在于产业振兴，应结合实际情况和发展定位，综合考虑农业生产、农村生活、农村生态等功能的叠加，以及不同类型村庄的差异化发展需求，以实现全域土地综合整治的目的。一方面，通过乡村产业用地整理盘活存量建设用地，提高土地资源利用效率，促进土地利用集约化发展；另一方面，通过产业用地整理完善产业用地配套设施建设，提升产业园区的承载力。对于生态环境较好、适宜发展乡村旅游、休闲度假等绿色产业的村庄，应在保护耕地、林地等生态空间前提下引导其适度发展农业种植、林下经济等生态产业。从全国来看，乡村地区普遍存在产业结构单一、产业布局散而弱的问题。未来在规划体系下，应以农业生产为基础，通过土地整理盘活存量建设用地、依托乡村特色文化资源发展特色旅游业、依托农业生产基础发展农产品加工业等方式促进乡村产业优化升级。同时，进一步优化乡村地区的空间布局和功能结构，提升城乡融合程度[4]。

3.5 构建“多层级、全域覆盖”的“三线”空间管控体系

国土空间规划体系下乡村地区“三线”管控，是指乡村地区国土空间规划中划定的生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界。生态保护红线是国家对特定生态功能区的刚性约束，永久基本农田是国家对耕地实行特殊保护的“红线”，城镇开发边界是城市、建制镇、村庄等各类建设用地布局的底线。“三线”管控是对乡村地区国土空间用途管制的重要内容，也是乡村地区规划管理的重要手段。以“三线”管控为抓手，建立全域全要素的空间管控体系，以乡村地区国土空间规划为基础，制定差异化“三线”管控标准和分区政策，引导乡村地区形成布局合理、生态良好、集约高效的国土空间开发格局。

3.6 探索“多规合一、多规融合”的空间管控路径

乡村地区国土空间管控的主要目标是保障乡村地区生产、生活、生态空间的有机融合，推进乡村地区建设用地集约高效利用，优化乡村地区资源配置，推动乡村振兴战略实施。“多规合一”是将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等相关规划进行协调与融合，形成相互衔接的国土空间规划体系；“多规融合”是指在国土空间规划体系下，将不同的专项规划、不同类型的空间性规划和土地利用计划等进行整合，形成完整的国土空间开发保护格局，并实施统一的用途管制。在实际操作中，涉及多个部门的各类专项规划内容往往难以完全实现“多规合一”，从而导致乡村地区的各类建设用地和空间资源未能得到有效整合利用。因此，要探索“多规合一、多规融合”的国土空间管控路径，通过编制“多规合一”的乡村地区国土空间规划实现国土空间开发保护目标。

3.7 建立多元融合的规划实施管理机制

规划实施管理的一个重要原则是政府主导与多元协同，规划实施管理要强调规划的引领与协调作用，加强各部门间的沟通与协调，形成规划实施的合力。在国土空间规划体系下，乡村地区的空间管控应以地方政府为主导，通过强化各级政府责任落实，健全相关部门之间的协调机制，建立多元融合的规划实施管理机制。加强政府对国土空间开发保护活动的统一领导和协调，整合管理力量，统筹各类规划，统一标准规范。完善乡村地区国土空间用途管制制度体系，在法律法规上明确“多规合一”“多规融合”“分类分区管控”等理念。在此基础上建立多元协同机制：一是建立乡村地区国土空间用途管制联席会议制度，统筹协调各类空间开发保护活动；二是建立规划实施与审批部门协同机制，完善乡村地区国土空间用途管制制度；三是建立部门协调机制。在政府的主导下建立多部门协同管理机制，形成规划实施、用途管制、监督检查的长效监管体系，保障乡村地区国土空间用途管制工作的有序开展。

3.8 构建以自然保护地为核心的乡村生态空间格局

生态空间格局是乡村地区最重要的、最基础的国土空间要素。目前，我国乡村地区生态空间格局中，农业生产和建设用地占据了大部分，而自然保护地占比较小。为了解决乡村地区生态空间不足问题，应从优化国土空间开发格局出发，统筹考虑山水林田湖草生命共同体建设和农业生产用地保护需要，构建以自然保护地为核心的乡村生态空间格局。一是构建以山水林田湖草生命共同体为目标的国土空间规划体系。依据“山水林田湖草生命共同体”理念，将乡村地区分为生态涵养、森林草原、湿地、耕地、城市等五大类生态功能区，明确各类生态功能区的范围与保护要求，构建乡村地区绿色生态廊道。二是以自然保护地为核心构建乡村地区的生态安全格局。根据自然资源分类体系和保护要求，将乡村地区划分为自然保护地、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”，以自然保护地为核心，明确各类自然保护地的边界和功能分区要求，划定重要自然保护地范围和核心保护区域，保障生态系统的完整性与原真性。三是以农业生产用地保护为基础构建乡村地区的农业生产空间[5]。

4 结语

新时期，在乡村振兴战略下，国土空间规划体系的构建是推动乡村地区转型发展的重要契机，需要进一步完善城乡融合发展的体制机制，健全乡村地区空间治理体系，通过健全城乡融合发展的体制机制和政策体系、推进农村土地制度改革、完善乡村地区规划建设管理体制机制等方式，促进农村产业、基础设施和公共服务设施等要素向乡村地区倾斜，促进城乡生产、生活、生态空间统筹布局，推动农村经济发展由要素驱动向创新驱动转变，从根本上破解城乡二元结构，加快实现城乡融合发展，促进农业农村现代化。