考核悬顶，“指挥棒”为何变成“增压石”？
2024-04-29章梦晗
“上级各部门各处室对街道各项工作进行考核，考核细则共计160页，非常细致，这还只是经济社会发展方面的考核。”
临近农历新年，已经在重庆市某街道锻炼第二年的干部易寒，仍然感到基层年终考核所涉及的项目细而繁杂，令自己惊叹。据她观察，在基层，有些干部颇有种闻“年终考核”色变的感觉。其街道党政办主任梁笑向记者反映，只要一项工作被纳入考核，就必须要做到位。干部们疲于奔命。“‘指挥棒’有千斤重，压得人喘不过气来。”
考核的本来目的是评价前一阶段下级工作的状况，鼓励下级更好地做好下一阶段的工作，起到“指挥棒”的作用。但是在许多干部的反馈中，一些地方却过度依赖考核指标体系推动工作，出现“过度考核”。2019年，中共中央办公厅印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》指出，加强计划管理和监督实施，着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题。
但一些地方干部反映，并没感觉“负”减去了太多，相反，考核还有愈发繁重的倾向。过度考核产生的深层原因是什么？考核的“指挥棒”为何变成了“增压石”？正值一年工作收尾阶段，廉政瞭望·官察室记者采访多位干部，与专家对话，探析为何考核任务繁重难减，干部压力到底从何而来。
考核细则缘何“狂飙”？
“第一年到基层，就认识了我们单位的‘表哥’。他是我们单位最擅长填表的同事。”易寒说，上级部门对下级的考核大多以填表、看留痕、查台账等方式进行，“表格意味着清晰对应的指标考核体系，所以‘填表’是基层经受考核的主业。发文件让下面作报告，和实际到点核查，哪种方式效率更高，耗费的人财物更少一目了然。省钱省力还能调动下面干活，各单位都想来考核。”
梁笑感觉，从纸上列出的考核细则是最容易把基层工作“兑现”成数据，呈现直观对比的。因此上级部门已经习惯通过“考核表”来进行指挥，因为这样容易对下面的工作好坏进行快速判断。最终造成考核指标层层累积，考核表格堆积如山，“文件”“表格”“台账”让干部们疲于应对的局面，以至于群众究竟得到多少实惠，地方发展质量究竟如何，都成了次要的事情。“上级在考核清单上加一个新的考核指标很容易，但有时候工作就这些，一个东西翻来覆去地变着花样考核，这样就进入到一个愈演愈烈、考核泛化的循环中。”
“文件导向式的考核方式不仅容易让下级部门误以为考核的核心在于文件而不是工作，也更容易出现应付了事的情况。因为最终上级部门只会检查‘留痕’，至于‘痕’如何留的那就无从得知了。那么多的部门、工作也难以去一一核实。”西南某省会城市生态环境局干部唐新月对记者说。
易寒告诉记者，她在协助整理上级单位的考核文件时发现，基层形式主义盛行的重要原因在于痕迹管理可以应付形式化和运动式的检查。出色的痕迹管理可以帮助基层政府在考核中获得更好的排名，所以基层政府会对各种文字工作吹毛求疵，上级部门也会对下级的考核要求越来越多。
而出现这样的情况，有干部认为不单单一句“拍脑袋决定”或者“形式主义”就能概括。“考核注重台账，通过立表格交办任务，只能是照单看资料，而不注重实际效益。”四川某县民政局干部龚臣水向记者“吐槽”，除了“以纸为中心”，许多大型考核中“外行人指导内行人”的现象也屡见不鲜，主要体现在许多考核标准与实际工作难以对应，让下级单位对考核内容感到无从下手。
“其实就是不切实际，不了解下面的真实情况，随意制定考核标准。有些考核标准凭空设立，怎么可能轻重有度？”梁笑向记者举例，某上级部门要求街道对征地拆迁地区进行“全优化”治理，指标是该地退耕50亩，然而该地除去所有已建楼和硬化道路，只剩30亩地，“我到哪去给他找另外的20亩呢？这个事情我们还得打报告更改考核指标，这又是额外的工作。”
龚臣水认为，考核细则在文件上再怎么增加，也总有照顾不到的地方。而工作中临时的、突发的状况正是需要下级部门或基层单位根据实际情况，发挥治理智慧的方面。“有时候上级单位发现做得好，可能把它纳入第二年的考核，但有些做法具有地区特点或部门特色，需要具体事具体分析。可能一些部门、地方能做，另一些不能做。如果看到什么做法好就简单粗暴纳入考核，其他单位就会摸不着头脑，产生怨言。”
“考核标准随意制定，肆意增加压力的根源可能在于，上级对下级日常事务以及临时转派任务的工作界限没有明确。在下达考核标准之前没有对下级部门的实际情况做好分析研判，没能充分了解下级单位的能力和完成考核面临的困难。”成都高新区管委会一干部表示。
“不确定性”：焦虑的倍增器
不只是数量细则繁杂，部分细则的指标让人摸不着头脑，考核指标的不确定性也让下级单位感到头大。“考核指标不停地变，有些东西可能去年一年都没说是工作重点，结果考核突然占比很大。突击式的考核也不少。可能以前不考，今年考，今年不考，明年考。”天津市和平区某街道干部王明学说，为了应对考核指标的“不确定性”，单位只能按以往经验尽可能多做。因此工作量也大大提升。
梁笑举例，今年社会教育方向的考核指标突然增加，要求街道拍两条宣传视频，这在以往是从没有的任务。但该部门往年一直要考核的一些项目今年又有所减少。“我们每年都在推进，结果今年又突然不推了，上级单位觉得是给我们减负，但我们觉得工作更难做，考核更难应对。”
苏州大学教授、博士生导师兼江苏省机构编制管理研究会理事、副秘书长施从美和台州市委党校讲师吴昊俊告诉记者，他们在基层调查时发现，基层考核面临着更多的不确定性。临时下任务和突然指派随时都有可能发生。不被重视的政策执行细节可能会在未来某个节点成为考核重点，所以在这种压力的驱动下，为了应对可能的考核，基层单位得用更高的要求进行政策执行。
“当考核越来越细，下级部门的责大于权，但考核只走文件的过场时，就可能出现‘指挥也不动’的情况。”施从美认为，实际情况中，许多工作由于考核手段单一，难以被全面地审核，最终变成流于形式的检查资料，助长了形式主义之风。而一些干部为了避免做多错多，则唯考核条目马首是瞻，能不多做就不多做。“考核问责方式单一、不符合实际情况，还会出现负激励，从而引发下级部门行为偏差。”
唐新月所在的市生态环境局过去经常需要通过“指挥棒”，以目标考核的方式推动工作开展。但唐新月发现，如果“指挥棒”挥得太猛，相关部门则颇有微词，工作反而成效不佳。“因此我们现在达成一种默契，不通过以目标考核的方式来压实工作，只有工作进展困难，阻力较大时，才会使用目标考核进行督促。否则很容易出现越考核越难推进工作的情况。”
施从美举例，某区为响应市委市政府产业转型的号召，开展了全区范围的高新技术企业培育政策的专项工作。但该区一街道却选择较为被动的执行策略，仅在申报日期截止前一周对企业进行集中走访，通过短期内宣传、培训等手段，勉强凑够了10家企业进行申报。这是因为尽管这项工作做好了，但该街道没有太大的核心竞争力留下来这些企业，如果该街道培育的优质企业被其他区抢走，其他区经济指标变好，就会损害该区的考核排名。
但排名靠后最终又会有怎样的结果？一些财政情况较差地区的干部表示，领导、单位集体会被批评没面子外，实际的奖惩并没有“跟上”。“考核结果对于干部评优、晋升等的帮助微小，反而成了问责的重要依据，容易造成干部在执行工作中按部就班，不想改革创新，甚至出现为了不为他人做嫁衣而被消极推进工作的情况。”龚臣水说。
武汉大学社会学院教授杨华在其对基层政府治理的研究中指出，在一些地区，尽管考核排名高，单位有资格获得资金奖励，但由于奖励由地方财政兑现，很多时候这种奖励不了了之。因此考核这一“指挥棒”到底能起到多大的激励作用，还需看具体地方如何兑现奖惩结果。
“现实的情况是，当考核指标明显超过基层工作能力，又没有合理有序推进政策资源下沉，就很容易陷入越僵越考，越考越细，越细越难发挥创新公共服务能力的情况。”施从美认为。
政出多门，压力叠加难以完成
“一百多页的细则很常见，这种考核细则就是越来越多，以前考核是百分制，后来出现千分制，我们实行千分制考核都很久了。考核不细，带动不起工作，也拉不开差距。有些地方还有‘双千分’。”山东某市政府管理办工作人员反映。
安徽合肥某县一位干部表示，该县最早考核实行百分制，但后来考核总分逐渐走高，开始出现小数点后一位、两位的分数，为了让分数拿到领导那里好看，则开始实行“千分制”，而随着各考核部门对基层工作越来越“重视”，“‘千分制’也不够用了。”
对于为什么年终考核分数会“卷”起来，这名干部解释，在综合考核百分制时，可能某部门占10分权重，但考核目的是将工作细化分配给基层，以推动工作，因此该部门会在这10分下，设置诸多零点几分的二级指标。但考核的出发点是为了“推动工作”，考核部门也不愿意把分数控制得“不好搞”，以至于和基层关系变僵。因此这些指标里有许多是“基本动作”，只有极少部分分数能起到判断工作好坏的作用。“这样弹性比较大，打分的时候分差也就很小。最后考核分差都延伸到小数点以后两三位。为了拿出来好看，最后干脆把总分放大十倍百倍，这样分差就拉开了。但这也造成更多‘条线’上的工作考核指标越来越细。”
王明学对“考核越来越细”深有体会，他认为，这背后的原因在于一些非强势部门如果不将自己的工作纳入考核就很难在基层推动工作。“基层的事情那么多，许多工作都是一人兼多职，具体承办人员的工作精力分配都是向着掌握着人财物大权的强势部门倾斜，而对于一些非强势部门，如果不将其工作纳入考核，那就叫不动人、工作也布置不下去。如果不考核，就意味着和政绩不相关，自然无人在意。为了确保正常的工作能够落实下去，有些部门削尖了脑袋也要在综合考核中占有一席之地。”
除了自上而下的层层加码，还出现随时间发展的持续加码。成都高新区管委会一干部告诉记者，一些领导可能只在某单位部门工作一段时间，一心追求“出成绩”，因此会变着花样想点子，而这些点子最终也都会变成下级部门的考核指标。
梁笑向记者反映，基层人员有限、资金有限，但什么部门都想考核下级单位，层层传递，以至于基层考核事项呈现“爆炸”状态，导致“人权事权不匹配”。对于财政来说希望把钱用在刀刃上，但是考核时又面临‘政出多门’的情况，一切能想到的工作都要考核，为了力争上游，哪怕再小的分都要争取。
施从美表示，这种过度精致化的考核方法看似合理，却可能会占用干部们过多开展本职工作的时间，给基层带来额外的负担。“常规工作是基层治理有序运转的基础，而非常规的转派任务则承担着上级的压力转移。由于基层权力较弱，指挥棒指向哪里、怎么指挥都是指挥者说了算，如何考核、考核多少，下级部门、单位并说不上话。因此上级部门的压力转移很难进行一定的限制，基层的压力就会出现过载。”
