京津冀生态文明建设协同发展的演进历程及实践路径

潘泽权 尹艳秀

[1.中国石油大学（北京） 马克思主义学院，北京 102249；2.天津师范大学 马克思主义学院，天津 300382）

2023 年7 月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调：“继续推进生态文明建设，必须以新时代中国特色社会主义生态文明为指导，正确处理几个重大关系。”[1]京津冀协同建设是党中央直面京津冀发展过程中的现实问题，审时度势作出的重大国家战略。生态问题作为京津冀协同建设过程中亟待突破的重点领域之一，把京津冀三地作为一个整体，发挥各地优势，调整空间结构、优化城市布局，共同推进京津冀生态文明建设协同发展。

一、社会主义建设探索时期京津冀绿色发展的孕育

新中国成立后，党中央和政府从国内现状出发，认为大力发展经济是今后工作的重点。中共八大基于对当时社会主要矛盾的分析得出要大力发展生产力、实现工业化的任务。在党中央的号召下，京津冀地区各自抓紧时间发展经济。经济发展过程中伴随而来的生态环境问题使得三地不再仅仅放眼经济的发展，而是开始关注对生态环境的保护，寻求绿色发展。1973 年，第一次全国环境保护会议针对新中国成立以来的生态破坏和环境污染，会议指出要消除污染，并提出环境保护要“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的工作方针，把环境保护工作提上日程。

具体而言，北京市环境保护工作始于20 世纪70年代成立“三废”管理办公室，并召开“三废治理、烟囱除尘”大会，颁布“三废”管理试行办法。随着环境保护机构的建立，北京市环境管理、科研、监测等工作陆续开展。通过组织专家、学者翻译出版环境保护相关的著作和资料，介绍国外的公害事件，总结环境污染的经验教训，进行环境保护宣传教育，提高群众的生态环境保护意识，使得北京市环境保护走在全国前列。天津市的环境保护工作起步相对较早。1958 年，天津市开始以“清污分流”“咸淡分家”为目标的整治海河工程[2]。1964 年，天津市成立“三废调查组”，负责全面调查全市的污染状况。同年，成立“三废办公室”，后改为天津市人民政府环境保护办公室，开启全市的环境保护工作。河北省的环境保护始于1972 年对官厅水库防染治理，政府部门开展对上游张家口地区工业废水的调查和治理，成立河北省“三废”管理办公室，后改名为河北省革命委员会环境保护办公室，标志着河北省环境保护工作的起步。

社会主义建设探索时期是京津冀各自环境保护工作的起步时期，京津冀三地分别成立环境保护管理机构和环境保护科研监测机构，注重提高人民群众的生态环保意识，而这些对环境保护事业的重视工作恰是绿色发展理念孕育的前提，但由于领导干部和广大群众的环保意识刚刚建立，京津冀生态环境的绿色发展也仅处于孕育阶段。

二、改革开放以来京津冀从可持续发展到科学发展的探索合作

从全国最早的经济合作组织华北经济技术协作区成立到博鳌高级国际论坛上“环渤海”战略提出，区域内经济快速发展的同时地区间可持续发展理念也初步形成。1987 年联合国将可持续发展定义为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”[3]。按照联合国会议精神，结合我国具体实际，我国制定《环境与发展十大对策》，其中可持续发展战略位于十大对策之首。1994 年，国务院通过体现中国特色的《中国21 世纪议程》，这成为适合我国国情可持续发展的纲领性文件。2005年，党的十六届五中全会提出“建设资源节约型、环境友好型社会”的重大战略部署。同年，国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，以科学发展观为指导的可持续发展战略的深化阶段由此开启。

1993年，北京市确定可持续发展战略，在国民经济和社会发展计划中写入环境保护工作。1980 年，伴随天津市环境保护机构的成立，天津市地方环保法规体系逐步完善，环境保护八项制度全面落实，“一控双达标”的目标完成，这为天津市环境保护工作的起步和发展奠定了基础。1994 年，河北省在制定《河北省环境保护条例》后，地方性环境保护法规颁布，预防为主、防治结合等环境保护政策开始明确。1998 年，可持续发展战略被确定为河北省三大主体战略之一，凸显出环境保护的重要地位。京津冀三地在探索合作阶段，树立和落实科学发展观，坚持走绿色现代化发展道路。2004 年，“廊坊共识”力求推动京津冀区域经济的发展合作，《京津冀都市圈区域规划》确定三地都市圈发展的“2+8”模式。2011年，国家“十二五”规划写入“京津冀一体化”和“首都经济圈”两个概念，国家战略之下的京津冀开启探索合作新阶段。2003 年，京冀签订实现北京及其附近地区保障水资源可连续利用的《21 世纪初期首都水资源可持续利用规划》。2005年，北京城市总体规划（2004 年—2020 年）确立为北京可持续发展输入动能的三地整体发展思路。2006 年，京冀签署加强经济与社会发展合作备忘录，北京将安排资金支持河北地区水资源环境保护工作。同年，《河北省城镇体系规划（2006—2020 年）》提出明显的区位优势条件要加快与周边地区合作，形成共同发展的良好态势。

三、新时代京津冀生态文明建设协同发展

京津冀生态文明协同发展经历了京津“双城记”构想到京津冀协同发展是重大国家战略，再到生态环境作为京津冀协同发展亟待突破的重点领域之一，并出台《京津冀及周边地区大气污染防治领导小组工作规则》等加强生态治理协同的规划文件。京津冀三地根据中央的战略部署，加快生态文明建设的协同发展，先后签署《关于加快推进生态文明建设的意见》《京津冀协同发展生态环境保护规划》《京津冀节能监察一体化战略合作协议》等具体规划。

党的十八大以来，党中央关于生态文明建设的部署正努力朝“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”[4]的方向迈进。京津冀三地的生态治理和环境保护正是国家生态文明建设顶层设计之下的区域实践，习近平生态文明思想为京津冀区域性生态文明建设提供根本理论遵循。京津冀地区创新能力高于全国其他地区，政策投入力度大，生态文明建设协同发展的可控性较强，推进京津冀生态文明建设协同发展既是理论逻辑必然，也是现实实证可能。京津冀生态文明建设协同发展主要以京津冀地区的大气、水和土地的治理为例，具体论析以北京市、天津市为代表的大都市圈生态治理，以河北省为代表的省域生态治理和以雄安新区为代表的生态现代化零起点模式。

（一）以北京市、天津市为代表的大都市圈生态治理

党的十八大以来，北京市重拳治理大气、水和土壤污染，全力打好“蓝天、碧水、净土”三大保卫战，努力探索集生态优先、绿色发展为一体的高质量发展新路径。北京市启动“863”行动计划，采用“点穴式”执法，把大气污染治理的责任落实到街道乡镇，并以周报、月报的形式定期报送市委、市政府。2019 年，北京市空气质量逐步改善，不断达标，细颗粒物（PM2.5）年平均浓度值逐步下降再创新低。北京市在打好蓝天保卫战的同时，也打响碧水攻坚战。按照“查、测、溯、治、管”的入河排污口管理思路，推动构建从“水环境”到“排污口”再到“污染源”的全过程管理体系。每月按时通报水环境质量，实施水环境区域补偿，形成上下游联保共治的管理格局。在土壤治理上，聚焦农用地和建设用地的利用现状，推进土壤状况详查，实行农用地分类管理，划分耕地土壤类别。因地制宜，采取退耕还林、增施有机肥等措施实现受污染地块再利用。建成农产品产地、园林绿化用地等专项监测网络，基本形成全覆盖的土壤生态环境监测系统。北京市深入开展土壤污染防治，使得土壤污染状况得到好转。北京未来的发展需按照《北京城市总体规划（2016 年—2035 年）》和京津冀协同发展规划纲要中的定位要求，紧密联合天津和河北，探索区域内合作发展新模式，推进京津冀协同建设大格局。

2019 年6 月，天津市生态环境局组织开展“2019夏季蓝天使命行动”，专注做好高架源和重点行业污染管控以及扬尘防治等8 个方面的18 项工作，并配套实施重点排污企业和区域执法督查、监测预警等6个专项方案。通过全市上下齐心协力抓减排，市空气质量状况不断好转。天津市聚焦水环境问题，从污染减排和生态扩容两大工作入手，实施“一河一策”精细化治理，做到水环境治理的精、准、狠。2022年，全市优良水质（Ⅰ～Ⅲ类）断面比例58.3%，同比升高13.9 个百分点，主要污染物年均浓度都有所下降[5]，人民群众的碧水获得感不断增强。针对土壤问题，天津市强化土壤污染源监管，从保障农产品质量和人居环境安全两手发力，坚持“预防为主、保护优先、分类管理、风险管控”的原则，既对土壤污染状况展开全面详查，又对部分土壤污染开展重点防治，使得土壤污染防治工作取得扎实成效，天津市净土保卫战稳步推进。根据天津市在京津冀规划中的定位，天津未来的发展需要面向京津冀战略需求，找准自身优势，不断壮大本身的支柱产业，统筹兼顾经济社会发展与环境保护之间的关系，从全局出发，落实各类污染的重点防治和综合治理，把天津逐步打造成环境宜居的现代化美丽城市。

（二）以河北省为代表的省域生态治理

河北省围绕落实“1+18”方案，主要从冬季清洁取暖、工业污染防治等方面应对大气污染防治工作。开启夏季会战、蓝天保卫月和秋冬季大气污染集中整治，开展重污染天气综合治理六大攻坚行动，使得大气污染治理取得突破性进展，提前实现《蓝天保卫战三年行动方案》和“十三五”规划目标确定的2020年目标（55维克/立方米）。在水治理方面，河北省发布《河北省水污染防治工作方案》，印发《河北省碧水保卫战三年行动计划（2018 年—2020 年）》，采取水污染治理、水生态修复和水资源保护“三水共治”的举措，加大水污染防治力度，改善水环境质量，保障居民安全用水。河北省土地资源类型多样，但后备土地资源不足，水土流失和土地污染严重。针对土壤保护的问题，河北省委、省政府坚决贯彻落实党中央决策部署，通过实施耕地分类管理和划分耕地土壤类别，全力保障耕地土壤安全，通过严格建设用地准入管理、深化土地污染源集中整治修复、坚决打击土壤污染违法行为等扎实工作，土壤环境质量稳中趋好，全省土壤污染监管能力得到显著提升。作为京津冀生态环境支撑区，河北省在生态环境治理方面成效显著，为京津冀可持续发展提供重要保障。

（三）以雄安新区为代表的生态现代化零起点模式

雄安新区是创新、协调、绿色的现代化城市，要逐步打造成零碳智慧绿色能源体系的全球样板。生态环境优良、资源环境承载能力较强是雄安新区高质量发展的前提，因而雄安新区不从传统的修路架桥等方式开始建设，而是首选生态修复和生态治理。开启白洋淀生态修复，远景规划白洋淀国家公园，在尊重自然与城市发展规律的前提下开发建设。在良好生态的基础上，雄安新区走生态优先、绿色发展的建设道路，坚持科学合理布局新区结构。雄安新区的空间布局改变了传统单中心的发展模式，而是利用5G 网络和大数据契机，布局区块链，坚持去中心化和构建多中心的发展格局。雄安新区的建设发展不依靠土地政策，也不依赖资源消耗，而是坚持新发展理念，建设创新、协调、绿色的现代化城市。雄安新区以新发展理念开路，探索新发展理念之下现代化城市建设的新路径。雄安新区以新战略定位破局，着力构建京津冀协同建设的新格局。雄安新区采用新技术创新城市管理模式，以新发展思路立标，打造新时代雄安新区组团式发展新地标。雄安新区坚持生态优先、绿色发展，以新建设要求建制，引领制度创新改革新高地。雄安新区的“新”立足的是新发展理念，关注的是全球高端科技，满足的是人民群众对美好生活的需要，面向的是国家的战略需求。雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地，是京津冀世界级城市群的重要一极，这就明确雄安新区在京津冀协同建设中的战略地位，雄安新区将探索京津冀生态文明建设协同发展新模式，服务于京津冀协同建设大局。

四、京津冀生态文明建设协同发展的实践路径

京津冀生态文明建设协同发展是重大国家战略，协同发展才是京津冀的目标走向。加强生态文明建设协同发展的实际探索，在协同发展的大框架下解决各地的生态环境问题，可借助更新治理理念、多主体参与治理、创新生态治理方式以及体制机制保障等路径选择，为京津冀生态文明建设协同发展提供动力。

（一）更新治理理念

理念是行动的先导，新时代要有新理念。京津冀协同建设表面上是“行动”协同，更深层次上则是“理念”协同。雄安新区建设的新理念是先植绿修复后建城发展，京津冀坚持“两山论”和整体性治理，是京津冀在协同发展上的新理念。

党的十八大以来，我国经济发展和生态文明建设都进入新时代，与经济高质量发展阶段相一致，我国生态文明建设迈入高水平保护阶段。以习近平生态文明思想为指引，坚持“两山论”理念。“两山论”是指绿水青山就是金山银山。破坏绿水青山最终会危及人类自身，守不住绿水青山也会失去金山银山，因此要守得住绿水青山，并在一定条件下把绿水青山转化为金山银山，为了金山银山破坏绿水青山就是没有正确认识到自然生态与经济发展之间的关系。新时代京津冀生态文明建设协同发展要贯彻落实新发展理念，坚持绿色发展，以习近平生态文明思想的“两山论”为抓手，正确处理好京津冀地区的经济高质量发展与生态环境高水平保护之间的关系。

京津冀三地都有大气污染、水污染和土壤污染的困扰，近几年的生态治理取得一定成效。在此基础上，应突出京津冀生态修复和环境治理的统一性与整体性，坚持整体性治理。英国学者希克斯指出，整体性治理是从治理导向、治理手段和治理机制出发，政府对治理的内容进行协调与整合，从而使治理从部分走向整体的治理模式。从京津冀生态治理的实践可看出三地各自治理的力度大于协同治理的力度，一系列协同治理的文件政策并没有完全落实。京津冀生态协同发展的真正实现应该是生态环境的整体改善，而不是局部趋好。京津冀大气污染的整体性和水的流动性决定着京津冀生态文明建设协同发展必须从整体入手，要突破行政区划界限，打破各地区“一亩三分地”的固化思维模式，坚持整体性生态治理，协调京津冀政府机构和各部门的整体性运作，秉持人类命运共同体理念，打造京津冀区域生态命运共同体，实现三地生态文明建设协同发展的整体改善。

（二）多主体参与治理

生态治理是涉及众多方面、治理过程也非常复杂的系统性大工程。实现京津冀生态文明建设协同发展，理念上需要坚持“两山论”和整体性治理思想，行动上更需要治理的多主体共同参与。京津冀生态治理要秉持整体性治理理念，实行“党委领导、政府主导、企业主体、公众参与”[6]的生态治理体系。

京津冀生态文明建设协同发展必须坚持中国共产党的集中统一领导。按照中央顶层设计部署，京津冀生态文明建设协同发展要发挥政府的主导作用，强化环境保护等硬性指标约束，完善生态惩罚与补偿机制；鼓励节能新技术的运用，扶持绿色生态产业发展。市场经济模式下仅靠市场配置资源有其局限性，区域间生态环境破坏，很大程度上也是市场主体之间竞争的结果。因此，在京津冀生态文明建设协同发展工作中，要坚持政府主导，采取科学的宏观调控手段，形成综合的生态治理方式。企业作为生态治理的主体，应该承担社会生态责任，要充分发挥活跃市场的作用，利用供求、价格、竞争三大机制推进资源配置市场化，协调好市场与政府的关系。

为保证京津冀生态文明建设协同发展的成效，既需要政府自上而下的推动，也需要公众自下而上的参与。相关的调查研究表明，公众对生态治理的感知、态度和行为意向等对他们参与生态文明建设具有十分重要的意义。因此，需要充分调动公众参与京津冀生态文明建设协同发展的力量，积极开展生态文明建设领域的专家人才讲座的活动，传递生态治理的原因、现状和紧迫性，讲述生态危机的成因、演变和危害，力求公众从不知到略知，再到熟知，自主提高生态环境保护意识。同时，公众的环保意识要与生态文明建设实践相结合，组织公众参与到京津冀生态文明建设协同发展的创新驱动战略中，实现公众参与生态治理从被动到主动，从自发到自觉的转变。鼓励公众在京津冀官网留言专区为京津冀地区生态文明建设建言献策，有效对接群众最关心的生态环境问题，进而做到精准解决问题。公民还要勇于使用自己的监督权，对政府及其工作人员在京津冀生态治理和环境整治的行动进行监督，政府及其工作人员应自觉接受公众监督（见图1）。

图1 京津冀生态文明建设协同发展主体平台

（三）创新生态治理方式

京津冀生态文明建设协同发展的治理方式关乎京津冀生态文明建设协同发展成效，京津冀生态文明建设协同发展要革新治理方式，坚持依法治理、源头治理和协同治理。

首先，坚持京津冀生态文明建设协同发展依法治理，法治是京津冀生态文明建设协同发展的重要依托。“用最严格制度最严密法治保护生态环境”[7]，生态治理的可靠保障就是制度和法治，要强化制度设计，运用法治思维和法治方式治理生态。习近平生态文明思想的法治原则从宏观层面为京津冀生态文明建设协同发展指明方向，是京津冀三地生态文明建设最根本的法治遵循。另外，京津冀三地在具体的生态文明建设方面已达成诸多共识，并签署众多具有法律效力的规划和协议，这些规划和协议就是京津冀依法治理生态的重要来源。其次，坚持京津冀生态文明建设协同发展源头治理。一方面，北京市和天津市要按照“绿色发展、循环发展和低碳发展”的理念建立绿色循环低碳产业体系，河北省要转变经济发展方式，改造和升级原有的传统产业，促进经济的高质量发展与生态治理的良性循环。另一方面，在京津冀地区具体的治理过程中，结合新技术，采取网格化治理方式，抓住大数据时代的契机，利用“大数据+生态治理”新模式。大数据的“大”不是纯粹量的大，关键在于全，大数据有相对于小数据的全数据的存在。“大数据+生态治理”新方式能够为京津冀生态治理在源头上提供全面的治理数据和监测信息。最后，坚持京津冀生态文明建设协同治理。借鉴雄安新区在建设过程中利用5G 以及布局区块链的做法，在京津冀生态文明建设协同发展中，坚持去中心化，明确京津冀区域生态治理的目标和任务，打破传统行政区域的块状分割，坚持协同治理，抓重点，抓主要矛盾，治理之处就是所需治理之处，采取不规定某一中心铺开化的治理方式，朝京津冀生态文明建设协同发展方向发展。

（四）体制机制保障

京津冀生态文明建设协同发展中长期存在的问题，一定程度上与我国生态治理的体制机制不健全有关。生态治理的体制机制建设能为京津冀生态文明建设协同发展提供保障，京津冀的生态治理机制主要包括协商机制、监督机制、考核机制等。

由于京津冀区域包含多个城市，区域性生态治理的调度和难度较大，因此，可以根据京津冀生态环境本身的特点，以委员会的形式实现生态治理的网状延伸，结合京津冀生态文明建设协同发展从中央到地方的垂直化治理方式，以起到对京津冀生态文明建设协同发展相互补充、相互促进的作用。选择京津冀地区的政府代表、企业代表、专家代表和公民代表组成临时跨区域的生态文明建设委员会，委员会由中央政府发起成立，并赋予委员会协商和监督的职能，定期组织召开委员会议，在会议中具体协商京津冀地区在生态文明建设协同发展过程中的难题或交流治理经验，或是对下一步治理措施进行协商，把我国社会主义国家的协商民主充分运用在京津冀生态文明建设协同发展的问题中。每一次的会议内容都提前上报党中央，征得党中央批复。委员会的监督权利和公众的监督确保建立起多层次的监督机制，充分发挥监督的作用。京津冀地区有着不同的功能区定位，且三地的经济发展水平和生态治理的侧重点各不相同，因此要在中央的顶层设计下，结合地方的具体实际，实行共同但又有区别的考核方式，把有关生态治理的生态文明建设指标纳入经济社会考核评价体系中，突出生态环境保护的约束力作用。实践表明，生态治理能否取得实效，关键在于领导干部，因此要健全领导干部的责任追究制度，提高领导干部生态治理不作为或乱作为的违法违规成本，坚持短期、中期、长期甚至是终身考核的问责制，严格考核领导干部，强化制度的约束作用。