习近平科技创新重要论述的法治化意义

谭启平

内容摘要：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把科技创新摆在国家发展战略全局的核心位置。围绕实施创新驱动发展战略、加快推进以科技创新为核心的全面创新，提出了一系列新思想新论断新要求，形成了“坚持党对科技事业的全面领导”“坚持走中国特色自主创新道路”“人才是科技创新发展的第一资源”等十多个方面的重要论述。在加快发展新质生产力、高水平实现党的二十大提出的“实现高水平科技自立自强，进入创新型国家前列”目标任务进程中，习近平科技创新重要论述的核心要义应该全面系统转化为科技创新立法的基本规定，不断完善国家创新体系和中国特色社会主义科技法治体系，在法治轨道上全面推动科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略的深入实施，以法治促进高水平科技自立自强和科技创新在我国社会主义现代化国家建设全局中核心地位的落实，不断丰富和发展习近平法治思想的内涵和外延， 努力推进中华民族伟大复兴宏伟蓝图的加快实现。

关键词： 创新驱动发展战略 科技自立自强 创新型国家 新质生产力 科技创新法治习近平法治思想

中图分类号：DF0 文献标识码：A 文章编号：1674-4039-（2024）02-0004-17

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视科技创新工作。习近平总书记从党和国家发展全局的高度对科技创新进行了顶层谋划和系统部署，提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念和一系列事关科技改革发展全局的重大论断，将创新摆在国家发展全局的核心位置，围绕科技创新的战略方向、改革步伐、重点举措等重大问题提出了一系列新思想新论断新要求。〔1"〕深入系统研究习近平科技创新重要论述的核心要义并以法治化手段推动这些重要论述的全面落实，是不断完善国家创新体系和中国特色社会主义科技法治体系，在法治轨道上全面推进科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略的深入实施，以法治保障高水平科技自立自强和科技创新在我国社会主义现代化国家建设全局中核心地位的落实， 不断丰富和发展习近平法治思想的内涵和外延的需要，是推动和发展新质生产力的需要，具有极其重大的理论意义和现实意义。

一、习近平科技创新重要论述的核心要义

习近平总书记关于科技创新重要论述，思想深邃、内涵丰富、意蕴深刻、逻辑严密、系统全面，是马克思主义基本原理同我国科技创新实践相结合的最新理论成果， 是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代科技创新工作的根本遵循和行动指南。深入学习和全面贯彻习近平科技创新重要论述，首要的是深刻领会这些重要论述的核心要义。

（一）坚持党对科技事业的全面领导

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特质，必须坚持和加强党对科技事业的全面领导。习近平总书记指出：“中国共产党领导是中国特色科技创新事业不断前进的根本政治保证。我们要坚持和加强党对科技事业的领导，坚持正确政治方向，动员全党全国全社会万众一心为实现建设世界科技强国的目标而努力奋斗。”〔2"〕对于如何坚持党对科技事业的全面领导，习近平总书记指出：“党的十九大以来，党中央全面分析国际科技创新竞争态势，深入研判国内外发展形势，针对我国科技事业面临的突出问题和挑战，坚持把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，全面谋划科技创新工作。我们坚持党对科技事业的全面领导，观大势、谋全局、抓根本，形成高效的组织动员体系和统筹协调的科技资源配置模式。”〔3"〕坚持党对科技事业的全面领导，还需要推进政府科技管理体制改革。习近平总书记指出：“政府科技管理部门要抓战略、抓规划、抓政策、抓服务”，〔4"〕“要加快转变政府科技管理职能，发挥好组织优势”。〔5"〕为落实习近平总书记的指示，2021年科学技术进步法（以下简称科技进步法）修正时，就在其第2条中明确规定：“坚持中国共产党对科学技术事业的全面领导。”党的二十大报告进一步明确提出，“完善党中央对科技工作统一领导的体制”。〔6"〕

（二）坚持走中国特色自主创新道路

不同国家国情不同，所处发展阶段各异，决定了各国科技创新的模式和路径也不尽相同。〔7"〕当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技和产业革命正在孕育兴起，世界主要国家都将创新作为国家发展战略的重心。习近平总书记清晰透彻地阐明了科技创新的重要性与紧迫性：“科技创新成为国际战略博弈的主要战场，围绕科技制高点的竞争空前激烈”，〔8"〕提出“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，坚持走中国特色自主创新道路，敢于走别人没有走过的路，不斷在攻坚克难中追求卓越，加快向创新驱动发展转变”。〔9"〕习近平总书记反复强调：“只有把核心技术掌握在自己手中，才能真正掌握竞争和发展的主动权，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。”〔10"〕党的十九届五中全会也提出了坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，党的二十大报告进一步明确了到2035年实现“高水平科技自立自强，进入创新型国家前列”的总体目标。〔11&〕“推进自主创新，最紧迫的是要破除体制机制障碍，最大限度解放和激发科技作为第一生产力所蕴藏的巨大潜能。”〔12&〕特别是，要“坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，不断向科学技术广度和深度进军”，〔13&〕“加强原创性、引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战”，〔14&〕“要靠高水平科技自立自强、构建新发展格局来攻克科技难关”，〔15&〕2023年2月21日，习近平总书记在第二十届中央政治局第三次集体学习时特别强调：“加强基础研究，是实现高水平科技自立自强的迫切要求，是建设世界科技强国的必由之路。”〔16&〕

（三）人才是科技创新发展的第一资源

当今科学技术日趋交叉融合，基础科学的进步必须基于强大技术装备的支撑和多学科技术工程人才的合作。因此，需要统筹好战略科学家与关键工程技术人才、科学研究队伍与产业应用发展队伍等之间的关系，培育形成世界一流的科学家。〔17&〕习近平总书记指出，“人才是第一资源”，〔18&〕“人才是创新的根基，创新驱动实质上是人才驱动”。〔19&〕对于我国科技创新存在的短板，习近平总书记一语中的：我国“人才评价制度不合理，唯论文、唯职称、唯学历的现象仍然严重，名目繁多的评审评价让科技工作者应接不暇，人才‘帽子满天飞，人才管理制度还不适应科技创新要求、不符合科技创新规律”。〔20&〕对于人才评价，习近平总书记在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上强调，要“牢固确立人才引领发展的战略地位，全面聚集人才，着力夯实创新发展人才基础”，〔21&〕并提出四点明确要求。〔22&〕在2021年5月28日召开的中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会、中国科协第十次全国代表大会上，习近平总书记明确指出：“要‘破四唯和‘立新标并举，加快建立以创新价值、能力、贡献为导向的科技人才评价体系。要支持科研事业单位探索试行更灵活的薪酬制度，稳定并强化从事基础性、前沿性、公益性研究的科研人员队伍，为其安心科研提供保障。”〔23&〕党的十八大以来，党和国家出台了《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》《关于深化科技奖励制度改革的方案》等重要人才改革方案，得到广大科技工作者热烈欢迎，科技创新人才正加速集聚成长。

（四）突出企业科技创新的主体地位和主导作用

“企业是科技和经济紧密结合的重要力量”。〔24&〕在市场经济中，企业直接面向市场，处于创新的第一线，创新需求强烈，是自主创新的主体力量。因此，“创新链产业链融合，关键是要确立企业创新主体地位”。〔25#〕习近平总书记指出，“要增强企业创新动力，正向激励企业创新，反向倒逼企业创新”，〔26#〕“要加大创新支持力度，优化创新生态环境，推动各类创新要素向企业集聚，激发创新活力”，〔27#〕“要进一步突出企业的技术创新主体地位，使企业真正成为技术创新决策、研发投入、科研组织、成果转化的主体，变‘要我创新为‘我要创新”。〔28#〕为使企业创新主体地位和主导作用显著增强，习近平总书记提出，“要完善推动企业技术创新的税收政策，激励企业开展各类创新活动”，〔29#〕“要引导金融机构加强和改善对企业技术创新的金融服务，加大资本市场对科技型企业的支持力度”，〔30#〕“要积极开展重大科技项目研发合作，支持企业同高等院校、科研院所跨区域共建一批产学研创新实体，共同打造创新发展战略高地”。〔31+〕2020年12月举行的中央经济工作会议也明确，要发挥企业在科技创新中的主体作用，支持领军企业组建创新联合体，带动中小企业创新活动。党的二十大报告明确指出，“强化企业科技创新主体地位，发挥科技型骨干企业引领支撑作用，营造有利于科技型中小微企业成长的良好环境”。〔32#〕

（五）持续增加科技创新和研发投入

研发投入是支撑科技创新发展的重要依托。习近平总书记强调：“要加大政府科技投入力度，引导企业和社会增加研发投入。”〔33#〕一方面，要“加强创新驱动的组织整合”，〔34#〕“整合财政科研投入体制，改变部门分割、小而散的状态”；〔35#〕另一方面，“要加大基础研究投入，首先是国家财政要加大投入力度，同时要引导企业和金融机构以适当形式加大支持，鼓励社会以捐赠和建立基金等方式多渠道投入，扩大资金来源，形成持续稳定投入机制”，〔36#〕特别是，“要密切跟踪、科学研判世界科技创新发展的趋势，看到差距，找准问题，对看准的方面超前规划布局，将成熟的思路及时转化为政策举措，切实加大投入，抢占先机”，〔37#〕“重点投向战略性、关键性领域”。〔38#〕以此，将研发投入稳定增长和依法增长的要求予以明确，并完善财政、税收、金融等配套法律制度，加速形成多元化、多渠道、多层次的科技投入机制。

（六）统筹推进和加强知识产权保护

知识产权保护是完善产权保护制度的重要内容，加強知识产权保护始终是习近平总书记关心的重大问题，他在2020年11月30日中共中央政治局就加强我国知识产权保护工作举行的第二十五次集体学习时强调，“知识产权保护工作关系国家治理体系和治理能力现代化，关系高质量发展，关系人民生活幸福，关系国家对外开放大局，关系国家安全”。〔39#〕对于统筹推进和加强知识产权保护工作，习近平总书记一方面强调，要“营造尊重知识价值的环境，完善知识产权保护法律体系，大力强化相关执法，增强知识产权民事和刑事司法保护力度”。〔40#〕另一方面强调，“设立知识产权制度的目的是保护和激励创新，而不是制造甚至扩大科技鸿沟”。〔41#〕在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲中，习近平总书记指出：“加强知识产权保护，不仅是维护内外资企业合法权益的需要，更是推进创新型国家建设、推动高质量发展的内在要求。中国将着力营造尊重知识价值的营商环境，全面完善知识产权保护法律体系，大力强化执法，加强对外国知识产权人合法权益的保护，杜绝强制技术转让，完善商业秘密保护，依法严厉打击知识产权侵权行为。中国愿同世界各国加强知识产权保护合作，创造良好创新生态环境，推动同各国在市场化法治化原则基础上开展技术交流合作。”〔42#〕

（七）积极促进科技创新成果转化

科技成果转化是科技与经济结合的重要途径，是科学技术转化为生产力的关键环节，是提高科技创新能力与经济社会发展能力、推动创新驱动发展的重要手段。〔43#〕目前，我国对促进科技创新成果转化进行了一些有益的探索，但就实践效果来看，依然存在诸多问题。对此，习近平总书记鲜明指出：“科研和经济联系不紧密问题，是多年来的一大痼疾”，〔44#〕“科技成果转化不顺不畅问题突出，一个重要症结是科研成果封闭自我循环比较严重，必须面向经济社会发展主战场，围绕产业链部署创新链，消除科技创新中的‘孤岛现象”。〔45#〕因此，必须充分发挥市场在配置科技资源中的决定性作用，提升科技资源配置效率，加快科技成果转化，解决好科技与经济“两张皮”的问题。按照习近平总书记要求，围绕科技创新成果转化，全国人民代表大会修订了促进科技成果转化法，国务院印发了《实施〈促进科技成果转化法〉若干规定》，科技部牵头制定了《促进科技成果转移转化行动方案》等，重庆、深圳等以地方性法规的形式，将国务院多次明确提出的“探索赋予科研人员科技成果所有权和长期使用权”予以规定，得到有关科研人员的高度拥护。

（八）赋予科研机构和人员更大自主权

“科技体制改革要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩、闯难关，破除一切制约科技创新的思想障碍和制度藩篱”。〔46#〕其中，科研院所和科技人员管理体制改革是重中之重。习近平总书记明确提出，一方面，“要加快推进科研院所改革，赋予高校、科研机构更大自主权”，〔47#〕“加快构建更加科学高效的人才管理体制，遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律，转变政府人才管理职能，保障和落实用人主体自主权，健全市场化、社会化的人才管理服务体系，更好激发人才创新创造活力”；〔48#〕另一方面，要“给予创新领军人才更大技术路线决定权和经费使用权，坚决破除‘唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项”，〔49#〕特别是，要“积极实行以增加知识价值为导向的分配政策，包括提高科研人员成果转化收益分享比例，探索对创新人才实行股权、期权、分红等激励措施，让他们各得其所”。〔50#〕近年来，党中央、国务院先后制定出台了系列赋予科研机构和科技人员更大自主权的政策文件，科技部、教育部、发展改革委等印发了《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》，取得了显著效果。

（九）营造包容创新宽容失败的良好政策氛围

科技创新是探索未知、创造未有的实践活动，有其特定的内在规律。科技法治建设应当立足于营造包容创新、宽容失败的良好环境，充分尊重科技创新规律和科研人员的合法利益，以此激发各类创新主体的活力和动力。针对我国出现的系列科研人员涉法涉罪问题，習近平总书记勉励科技工作者：“凡事要有打破砂锅问到底的劲头，敢于质疑现有理论，勇于开拓新的方向。”〔51#〕他还反复要求：“尊重科研规律，尊重科研管理规律，尊重科研人员意见，为科技工作者创造良好环境”；〔52#〕对知识分子“要多一些包容、多一些宽容，坚持不抓辫子、不扣帽子、不打棍子”；〔53#〕“要放手使用人才，在全社会营造鼓励大胆创新、勇于创新、包容创新的良好氛围，既要重视成功，更要宽容失败，为人才发挥作用、施展才华提供更加广阔的天地，让他们人尽其才、才尽其用、用有所成。”〔54#〕因此，要建立创新风险分担机制，通过法律有效规范政府科技行政管理行为，对探索性强、风险高的科学技术研究开发项目的科学技术人员已经履行了勤勉尽责义务仍不能完成该项目的予以免责， 激励和保障创新主体合法权益。按照习近平总书记的要求，全国人民代表大会全面修订了科技进步法，将“以人为本”纳入法律责任体系，完善了创新免责制度。

（十）强化对科技创新活动的法律规制

近年来，我国科技创新发展取得了举世瞩目的成就，但也暴露了一些问题，如“贺某某基因编辑婴儿事件”引发社会普遍谴责，科技界接连遭遇国外出版集团较大规模集中撤稿等，给科技伦理、科研诚信等带来巨大挑战。习近平总书记鲜明指出：“科技伦理是科技活动必须遵守的价值准则”，〔55#〕“要营造良好学术环境，弘扬学术道德和科研伦理”。〔56#〕他强调：“要抓紧完善制度规范，健全治理机制，强化伦理监管，细化相关法律法规和伦理审查规则，规范各类科学研究活动”，〔57#〕“要坚持增进人类福祉、尊重生命权利、公平公正、合理控制风险、保持公开透明的原则，健全多方参与、协同共治的治理体制机制，塑造科技向善的文化理念和保障机制……把科技伦理要求贯穿到科学研究、技术开发等科技活动全过程，覆盖到科技创新各领域，加强监测预警和前瞻研究，及时从规制上做好应对，确保科技活动风险可控。要避免把科技伦理问题泛化， 努力实现科技创新高质量发展与高水平安全的良性互动”，〔58#〕“组建国家科技伦理委员会，目的就是加强统筹规范和指导协调，推动构建覆盖全面、导向明确、规范有序、协调一致的科技伦理治理体系。要抓紧完善制度规范，健全治理机制，强化伦理监管，细化相关法律法规和伦理审查规则，规范各类科学研究活动”。〔59#〕

（十一）加强和扩大国际科技交流合作

科学技术是世界性的，科学创新必须具有全球视野。就加强国际科技合作，习近平总书记在2020年9月11日召开的科学家座谈会上指出：“国际科技合作是大趋势。我们要更加主动地融入全球创新网络，在开放合作中提升自身科技创新能力。越是面临封锁打压，越不能搞自我封闭、自我隔绝，而是要实施更加开放包容、互惠共享的国际科技合作战略。一方面，要坚持把自己的事情办好，持续提升科技自主创新能力，在一些优势领域打造‘长板，夯实国际合作基础。另一方面，要以更加开放的思维和举措推进国际科技交流合作。在当前形势下，要务实推进全球疫情防控和公共卫生领域国际科技合作，开展药物、疫苗、检测等领域的研究合作。要聚焦气候变化、人类健康等共性问题，加强同各国科研人员的联合研发。要逐步放开在我国境内设立国际科技组织、外籍科学家在我国科技学术组织任职，使我国成为全球科技开放合作的广阔舞台。”〔60%〕在2021年5月28日召开的中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会、中国科协第十次全国代表大会上进一步要求：“要深度参与全球科技治理，贡献中国智慧，塑造科技向善的文化理念，让科技更好增进人类福祉，让中国科技为推动构建人类命运共同体作出更大贡献！ ”〔61%〕习近平总书记非常重视基础研究的国际合作。他深刻指出：“人类要破解共同发展难题，比以往任何时候都更需要国际合作和开放共享，没有一个国家可以成为独立的创新中心或独享创新成果。我国要坚持以更加开放的思维和举措扩大基础研究等国际交流合作，营造具有全球竞争力的开放创新生态。”〔62%〕

习近平总书记关于科技创新的重要论述，内容极其丰富，形成了系统完备、逻辑严密、内在统一的理论体系。这是习近平总书记站在我国和世界发展的历史新方位，创造性运用马克思主义立场观点方法，对我国科技改革发展的实践经验和理论方法进行全面系统总结的理论成果，具有鲜明的继承性、时代性、引领性。〔63%〕笔者坚信，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，随着中国式现代化建设事业的不断推进，习近平关于科技创新重要论述的理论体系还将不断丰富和发展。

二、习近平科技创新重要论述的法治化

习近平科技创新重要论述，是新时代中国科技创新的理论指南，为如何建成科技强国指明了方向。〔64%〕习近平总书记强调：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”〔65%〕在全面依法治国的时代背景下，加强科技创新法治建设，是促进科技创新发展、加快实现高水平科技自立自强的有力法治保障。〔66%〕科学认识并推动习近平科技创新重要论述法治化，是建设世界科技强国、实现科技自立自强的必然要求。

（一）不断加强和完善科技创新立法

习近平总书记强调， 科技创新法治建设的基本原则是，“要坚持科技创新和制度创新‘双轮驱动，以问题为导向，以需求为牵引，在实践载体、制度安排、政策保障、环境营造上下功夫，在创新主体、创新基础、创新资源、创新环境等方面持续用力，强化国家战略科技力量，提升国家创新体系整体效能”。〔67%〕新时代新征程下，要确保习近平科技创新重要论述转化为法律规定从而更好用于指导实践，形成促进科技创新事业发展的强大思想武器。加强和完善科技创新立法，重点需要从三个方面展开。

一是及时清理与科技进步法原则和规定相冲突的各类立法。科技进步法是我国科技领域具有基本法性质的法律，于2021年进行了全面修订。全面修订科技进步法，是贯彻落实习近平科技创新重要论述和党中央有关决策部署的重要举措。〔68&〕法秩序的一致不仅是概念、规则的一致，更要求价值的融贯。故而，需要系统检視当前科技创新领域与科技进步法的原则、精神相悖的法律法规，综合运用立改废释手段，从立法层面实现我国科技创新法律体系的内在统一。

二是加快科技创新体系化立法，确保科技进步法中原则与规则的进一步实施落地。科技进步法的修订，突破了科技领域和科技行业的框架，从科技法向创新法的转变，意味着加快科技创新体系化立法的进程将成为保障科技进步法有效实施的关键。〔69&〕一方面，作为我国科技创新领域的基础性法律，科技进步法就科技创新活动的原则、鼓励基础研究、加强应用研究、激发企业创新活力、强化研发机构建设、激发科研人员创新创造活力、优化区域创新布局、加强对外开放交流、营造良好创新环境等作出了明确规定。这些规定在细化与完善的过程中，还需要制定相应的配套措施。例如，在科技成果转化方面，需要依循科技进步法的基本精神，对涉及职务科技成果转化国有资产单列管理、科技成果转化形成的股权代管代持、数据资产权属确定等制度予以进一步细化，从而促进基础研究与应用研究、成果转化融通发展。另一方面，需要提升科技创新法律体系中专门法的立法覆盖范围，包括但不限于科技、财政、投资、税收、人才、产业、金融等领域立法，规范各类科技创新主体，包括财政资金支持设立的科研机构以及新型科研机构、科研人员行为规范及科学共同体治理、创新主体之间联系与互动、开展国际科技合作等科技创新领域发展的基础性问题。

三是提高科技创新法律适应科技创新发展需求的及时性和灵活性，以适应和保障我国前沿技术和新兴产业发展要求。进入21世纪，新科技革命和产业变革以前所未有的速度发展，人工智能、大数据、生命科学等新兴科技催生出应用前景广阔的新兴产业和未来产业，科学技术快速发展的同时也对人类的伦理底线、价值规范形成冲击。面对这一趋势，我国科技创新相关法律法规和监管制度建设在一定程度上还稍显滞后。例如，在科技伦理审查领域，虽然2023年经中央科技委员会同意，科技部、教育部等10部门联合印发《科技伦理审查办法（试行）》，列举了科技伦理所涉科技活动清单，我国科技伦理治理体系日益健全，但该办法位阶较低，很难统合现有生物安全法、个人信息保护法、人类遗传资源管理条例等法规条例而形成统一明确的伦理治理规则。在新的形势下，以何种法律规范形式来进一步健全具有基础性、统领性和综合性的科技伦理法律制度，应当引起立法、司法、行政管理部门和学术界的共同重视和思考。〔70，〕又如，在人工智能领域，当前要根据人工智能技术快速发展的现实，尽快启动制定人工智能技术规制法，在确保人工智能产业发展的同时，消除人工智能技术发展对个人隐私及人类伦理带来的挑战，真正让技术造福于人而非凌驾于人，防止技术成为人类的主宰，而人成为机器或技术的奴隶和附庸。

（二）不断提高科技管理与组织工作的法治化水平

坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化是习近平法治思想的核心要义。构建职责明确、依法行政的政府治理体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，这为政府的科技管理和组织工作提供了路径指引。当前，从中央到省、自治区、直辖市等层面均成立了党委领导下的科技委员会，国家和地方也成立了科技决策咨询委员会等专家咨询制度，党对科技工作的领导得以全面加强。但现实中，重大科研项目从指南确定、项目评审、项目立项、结题验收等各个环节，参与决策的人员范围仍然比较狭窄，“长官意志”不同程度存在，科学共同体、企业、公众参与项目决策的机制仍不够完善，决策者与科研一线人员缺乏深度沟通，一些项目决策者囿于专业背景和缺乏深入调研，决策存在脱离实际的情况，闭门决策、随意决策、决策行为监督不力、决策责任主体不够清晰等问题不同程度地存在， 由此引发的权力寻租现象严重影响广大科技工作者从事科研工作的积极性。不断提高科技管理与组织工作的法治化水平，需要转变政府行政方式，强调政府决策过程中的协调、对话、参与、透明，协调各方利益，从而实现平衡科研自由与行政监管的目的。〔71#〕

首先，要完善国家重大科技决策议事程序，将分散于政府各行政部门对科技创新重大事项的决策权尽量集中于一个议事机构。例如，目前科技创新基础设施建设、企业智能化改造和数字化转型等产业化项目、高新技术产业发展和民生类技术研发项目的决策权分别分散在发展改革部门、经济信息部门、科技部门，可将上述有关科技项目的决策统一集中于一个机构或通过更高层面的联席会议制度、议事协调机构来统筹解决。

其次，要明确专家咨询委员会等咨询机构与行政部门的权责利，避免专家成为行政机关的传声筒，丧失权威性和公信力。行政部门要按照国家科技体制改革及新一轮机构改革的要求，更加聚焦科技创新制度的顶层设计和宏观统筹，不再参与具体科研项目评审和管理。行政部门要彻底摈弃“项目化”思维，把重要工作从科研项目指南征集到项目立项等全流程中剥离出来，充分依托第三方机构开展财政科研项目经费配置、科技奖励评审等，着力解决当前财政科技经费分配机制不优、均衡性和效率不高、科研评价不科学等问题，不断提升科技创新投入效能和科技评价的公正性。

最后，要完善公众参与和监督科研项目的机制，逐步将科技创新各环节决策的过程细化并全面公开，要建立重大决策行为质询机制，对科研工作者针对重大科技项目评审结果、重要科技奖项评审过程等提出的质疑及时给予合理解答。同时，逐步将评审标准、得分情况、专家意见等在评审行为结束后第一时间向项目、奖励、职称等事项申请者进行反馈，对其提出的疑问及时给予回应，不断修正创新活动组织过程中的偏差。

（三）不断严格科技法治实施

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。法治实施主要包括执法、司法、守法三种基本形式，科技法治实施亦不例外。这就要求我们科学创新科技行政执法方式，切实提升科技司法能力水平，深入推进科技全民守法力度，并强化科技法治实施的监督保障。〔72#〕

近年来，各级人大和政府聚焦科技创新法律贯彻落实，通过重点法律执法检查、法律实施后评估等，全面推进习近平总书记关于科技创新重要论述及相关科技创新法律的实施。例如，2023年全国人大常委会先后在陕西、安徽、湖南、辽宁等地组织开展了科技进步法执法检查，发现了一些问题并采取针对性的措施，有效促进了科技进步法在当地的实施。部分地方人大和政府也强化了地方性法规的执法检查。例如，重庆市人大对重庆市促进科技成果转化条例、财政科研项目绩效评估等进行执法检查， 一些地方人大常委会及政府还创新性地委托第三方机构开展地方性法规执行情况的评估，不断强化科技法规执行的监督力度。尽管各地采取了多种推动科技创新法律实施的措施，但目前我国科技创新法规制度还普遍存在原则性与倡导性条文过多、各地方性法规间重叠冲突、一些地区对地方性法规实施情况的监测评估缺乏长效机制等情况。

针对科技创新法律法规多以促进法为主且倡导性法律条文居多的实际情况，各级地方人大及其政府应依循相关上位法的立法目的制定相应的实施细则， 或者根据地方实际制定相应的地方性法规。对此，主要从以下方面展开。第一，要重点对科技进步法、促进科技成果转化法等基本法或上位法的条文进行细化，特别是要聚焦涉及科研工作者核心利益的科研项目立项、仪器设备采购共享、科技成果转化权益分配、科研自主权维护和保障、科技伦理规制等进行细化。第二，对立法条件不成熟但又迫切需要给予规范的科技伦理、经费包干制等事项，地方政府要及时制定并动态更新重点领域科技活动监管清单，建立健全科技伦理承诺制度和处置流程，编制科技伦理承诺事项清单，明确规定禁止性行为，避免科研人员无意识闯入禁区。第三，针对最新自然科学基金及软科学等采取包干制经费使用方式的科研项目，要明确财政科研项目经费管理及使用的负面清单，最大限度为科研人员减负放权，同时，为科技行政部门的管理和审查工作提供依据，提升其行政规范化程度。第四，对给予新型研发机构发展的大额财政资金，要严格按照相应管理办法进行监管和评估，避免部分机构以在异地设立研究院、教学基地、培训中心、专家工作站等形式，变相套取财政科研项目资金。第五，要建立健全科技创新行为的监督评估机制，优化科研诚信管理机制，充分发挥社会组织、科学共同体、新闻媒体的监督作用；对于违反科技创新法律法规的行为，通过纳入科研失信范畴，限制其申报科研项目、申报科技奖项、申报人才称号和职称等，使原则性条文更具可操作性，更加惠及广大科技工作者。

（四）不断培育法治化的创新环境

近年来，从中央到地方均出台了大量支持科技创新的政策文件，得到了广大科技工作者的普遍赞许。为最大化发挥创新政策的作用，各级各部门通过成立宣讲团、开展科普活动等方式，不断加大对科技法规制度的宣传，取得了较好成效。但总体来看，我国创新环境的法治化程度依然不够，领导干部对科技创新法律法规政策知晓度不高， 全国人大常委会执法检查组在贵州等地执法检查时发现，科技进步法贯彻实施的力度还不够大，开展法律宣贯的针对实效性还不够强，营造有利于科技创新的良好环境还不到位。〔73#〕此外，一些行政干部在处理创新活动中出现的各类问题时，重行政命令而轻法治手段，运用法治思维、法治方式协调解决相关科技创新面临的问题仍不够。不断培育法治化的创新环境，是落实习近平科技创新重要论述的必由之路。

一方面，要切实推进科技创新活动中的法治思维。党的二十大报告用坚持系统观念来统领包括法治思维在内的“七大思维”。习近平总书记指出：“提倡法治思维和法治方式，实质是把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情；其关键是守规则、重程序，做到法定职责必须为、法无授权不可为，尊重和保护人民权益，自觉接受监督。”〔74#〕领导干部是法治思维的主体。〔75#〕切实推进科技创新活动中的法治思维，一方面，要明确党政负责人法治建设第一责任人职责，将科技创新法律法规的普法责任纳入法治政府建设清单并作为重点加以督促落实；要规范科技创新活动民主决策机制，将科学活动相关决策权限让位于专家等职业群体，杜绝领导干部随意插手和决策科研项目立项、科学仪器设备采购、重大科技基础设施建设等科研活动中涉及专业性的关键议题。另一方面，要将习近平法治思想和习近平科技创新重要论述、科技创新法律法规列入各级党委中心组学习必学内容，组织开展专题研讨；要在領导干部法治理论知识考试中，提升科技创新法律法规的题目比重，通过学习及应知应会测试，提升领导干部和科技工作者对科技创新法律法规的熟悉程度。

另一方面，要大力增强科技工作者法治意识。习近平总书记指出，“人才是创新的根基，创新驱动实质上是人才驱动”。〔76#〕法治化的创新环境是科技创新人才开展科技创新活动的必要条件之一。为提升科技工作者法治意识，科技部于2022年3月31日印发《关于开展科技系统法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》，明确提出以提高普法针对性和实效性为工作着力点，加快实现高水平科技自立自强、推动高质量发展营造良好法治环境。大力增强科技工作者法治意识，需要进一步完善法治环境，营造良好科技创新生态：一是加快修订科学技术普及法，深入宣传科技创新法治建设成果，弘扬科学精神，培养创新文化；二是推动科研诚信法治建设，保障科学共同体规范运行；三是修改完善促进科技成果转化法，推动完善有利于创新发展的市场环境，营造有利于创新的良好秩序；四是推进科技人才培养、使用、激励和保护的法治建设，形成尊重人才、尊重创造的良好社会氛围。〔77"〕

（五）不断深化科技法学基础理论问题研究

法学研究与立法相互依存、相得益彰。科学立法需要法学研究提供理论支持，法学研究的目的是推进法治体系的构建与完善。习近平总书记深刻地指出：“加强法治及其相关领域基础性问题的研究，对复杂现实进行深入分析、作出科学总结，提炼规律性认识，为完善中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家提供理论支撑。”〔78"〕中共中央办公厅、国务院办公厅于2023年2月印发的《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》也明确提出，强化法学基础理论研究，加强科技创新等重点领域法治实践研究。不断加强和完善科技创新立法，离不开对科技法学基础理论问题的深入研究。

我们必须清醒认识到，与习近平科技创新重要论述全面法治化的要求相比，与为建设现代化科技强国提供强大法治支撑要求相比，我国科技法学基础理论研究还有许多薄弱之处，需要正视并努力加以改进。笔者认为，应当以习近平科技创新重要论述为遵循，在法治轨道上应着力从以下三个方面展开工作：第一，以人工智能和大数据的结合为特征的新科技时代，不仅为法律领域带来技术问题和法教义层面的问题，也对法学基本范畴形成挑战。〔79）〕作为规范科技创新的法律部门，科技法学理论理应对新时代科技创新已带来或可能带来的法律问题作出科学回应和规范。第二， 为实现2035年我国进入创新型国家前列的发展目标，党中央、国务院等部门发布了一系列推进科技创新发展的政策文件，如何从法律层面落实上述政策，是科技法学理论必须重视和具体解决的重大问题。以科技成果所有权的概念为例。目前，党中央、国务院、中央各部委及地方政府关于“科技成果所有权”改革的政策文件多达百余件，但科技成果所有权概念与民法典所构造的民事权利体系存在一定抵牾，对于该概念的正确理解与改造是推动科技成果转化的重要基础性问题。〔80）〕第三，微观层面推动与科技创新的相关具体法律问题的研究，包括产学研合作创新与科技成果转化促进机制〔81）〕、国家科技计划项目合同的定性问题、股权与分红激励机制的科学化、科技创新活动中罪与非罪的边界〔82）〕等。

必须指出的是，当前科技法学基础理论问题绝不仅仅限于上述几个方面，本文的列举是挂一漏万的。笔者以为，不断加强和完善科技创新法治体系，需要结合我国科技创新实际，提炼相关问题，并对其进行深入分析，从理论层面构建起解决问题的方法与路径，从而为中国特色的社会主义科技法治体系建立和完善提供坚实的理论基础和支撑。

三、习近平科技创新重要论述法治化的时代意义

（一）是不断完善国家创新体系和中国特色社会主义科技法治体系的需要

习近平科技创新的重要论述，是十八大以来以习近平同志为核心的党中央应对国内外变化新形势而形成的对我国科技事业发展具有重要指导意义的理论， 对当前我国科技创新的一系列核心问题、重大问题、根本问题进行了系统而全面的论述，是马克思主义中国化时代化的最新成果，形成了系统的理论体系框架，是建设世界科技强国的行动纲领。〔83#〕深入贯彻落实习近平科技创新重要论述，迫切需要在全面依法治国的总体要求下，强化对我国科技创新法治体系的建设，将习近平科技创新重要论述中的基本立场、基本观点、基本方法上升和转化为法律法规，从而在法治的轨道上推进我国科技创新事业不断向前发展，这是不断完善国家创新体系和中国特色社会主义科技法治的必然要求与现实之需。

（二）是在法治轨道上全面推进科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略深入实施的需要

党的二十大报告指出，“深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势”。〔84#〕党的十八大以来，党中央和国务院聚焦科教兴国、人才强国和创新驱动发展战略，先后出台了《深化科技体制改革实施方案》《关于深化中央财政科技计划管理改革的意见》《关于加强科技伦理治理的意见》等系列事关科技创新核心议题的文件，这些文件的制定出台不仅为我国重大科技专项实施、科研诚信和科技伦理治理等提供了根本遵循，也提出了系列可操作性较强的工作举措，全面保障了国家科技创新重大部署实施，促进了我国科技创新能力提升。但这些政策在实施中也面临不少问题，一些政策因国内外发展环境变化而与既有的法律概念、规则甚或立法目的相悖，一些政策举措是否真正达到预期目的也需要在实践中不断检验并修正。习近平科技创新重要论述的法治化意义，既是对全面推动科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略的宏观价值指引，也是对全面推动科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略的具体路径指引，是指导国家关于科技创新重大战略目标得以实施的关键之举。

（三）是以法治促进高水平科技自立自强和科技创新在我国社会主义现代化国家建设全局中核心地位落实的需要

党的二十大报告提出，到2035年我国“实现高水平科技自立自强、进入创新型国家前列”。〔85#〕实现科技自立自强是习近平总书记在面对世界新一轮科技革命和产业变革加速演进，应对科技创新作为世界百年未有之大变局“关键变量”时提出的战略目标，其在我国社会主义现代化国家建设全局中具有核心战略地位。为保障这一战略目标，全国人大及其常委会修订完善了以科技進步法、专利法为代表的科技法律，各地据此修订了地方科学技术进步条例、科技奖励条例等法规，一些地方根据实际情况也出台了各具特色的地方性科技创新法律，诸如广东省制造业高质量发展促进条例、湖南省先进制造业促进条例、深圳经济特区人工智能产业促进条例等，这些法律法规的修订及制定是将习近平科技创新重要论述法治化的生动实践，也是地方以法治促进科技自立自强、落实科技创新在现代化建设中全局地位的务实举措。

（四）是不断丰富和发展习近平法治思想的内涵和外延的需要

习近平总书记指出，“推进全面依法治国是国家治理的一场深刻变革， 必须以科学理论为指导”。〔86#〕习近平法治思想是马克思主义法治思想中国化时代化进程中形成的新时代中国特色社会主义法治思想体系，是全面依法治国、建设法治中国的根本遵循。〔87#〕在全面建成社会主义现代化强国新征程上，我们要充分发挥习近平法治思想的实践伟力，在法治的轨道上推进国家治理体系与治理能力现代化。〔88#〕习近平科技创新重要论述法治化，需要在习近平法治思想方法论的指引下展开，这是习近平法治思想的生动实践，也是不断丰富和发展习近平法治思想的内涵和外延的需要。习近平总书记在2015年2月10日召开的中央财经领导小组第九次会议上指出：“实施创新驱动发展战略， 要增强紧迫感，把更多精力用在研究增强创新能力上，着力破除制约创新驱动发展的体制机制障碍，完善政策和法律法规，创造有利于激发创新活动的体制环境。”〔89*〕习近平法治思想对科技法治工作的实践指导，不能仅局限于制定完善国家科技创新有关法律法规，还需要优化政府的科技治理体系，强化科技政策供给，完善科技人才和机构评价制度，打通科技与经济转移转化通道，保障科研机构和人员自主权，尊重企业创新主体地位，一视同仁对待各类市场主体，激发全社会创新活力。这正是习近平科技创新重要论述法治化的重要内容，是习近平法治思想的丰富与发展。

（五）是高水平推动和发展新质生产力的需要

生产力是一切社会发展的最终决定力量，建设科技强国，实现科技自立自强，推进中国式现代化需要高度发达的生产力。在这一背景下， 习近平总书记在新时代推动东北全面振兴座谈会上提出：“积极培育新能源、新材料、先进制造、电子信息等战略性新兴产业，积极培育未来产业，加快形成新质生产力，增强发展新动能。”〔90*〕新质生产力是习近平新时代中国特色社会主义思想中的重大原创性表达。新质生产力的提出立足我国经济发展的现实与大国竞争格局，是针对当前着力推动经济高质量发展和实现中国式现代化的紧迫时代命题。〔91*〕2024年1月31日，习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时指出：“概括地说，新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。”〔92*〕新质生产力理论的核心要义在于促进科技创新，〔93*〕而科技创新则需要法治提供保障，这就需要对新质生产力引发的法律问题进行回应。比如，人工智能等颠覆性技术的创新和应用与现有法律设置的市场准入条件冲突，共享经济等新业态发展所带来的市场公平竞争和反垄断之间的价值调适，新媒体技术对人的言论行为规范的边界划分，虚拟财产保护规则在不同法律中价值平衡，新能源汽车与传统燃油车的税收激励机制设计利益取向等，这些事关新质生产力发展的新情况新问题在法律上所引发的“规则之争”“法理之争”“道义之争”，都需要通过法律进行规范和引导。

结语

科技与法律是现代文明的两翼。党的十八大以来，党中央系统布局和整体推进科技体制改革，科技领域基础性制度基本确立，一些重要领域和关键环节改革取得实质性进展，但同新形势新要求相比，我国科技体制仍存在一些突出短板，一些深层次体制机制障碍还没有根本破除。党的十九届五中全会对科技创新专章部署，放在规划任务的首位，这在我们党研究制定国民经济和社会发展五年规划的历史上是第一次，凸显了以习近平同志为核心的党中央对科技创新前所未有的高度重视，凸显了以改革促创新、以创新促发展的重要性和紧迫性。党的十八大以来，我们加快推进科技自立自强，进入创新型国家行列。党的二十大报告提出，到2035年，我国“实现高水平科技自立自强，进入创新型国家前列”。〔94*〕科技创新法治建設是促进科技创新发展、加快实现高水平科技自立自强的有力法治保障。我们相信，习近平科技创新重要论述在科技进步法及相关法律法规、党和国家重要政策文件的贯彻落实，必将为我国加快建设创新型国家，助推“中国科技创新之治”进入新境界，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强有力的法治保障。