地方政府债务风险与审计思考

李玥帆

(云南省审计科研培训中心，云南 昆明 650021)

0 引言

审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，在地方债务风险管理中发挥着不可或缺的作用。 当前，地方政府债务问题成为地方政府问题中的热点，给金融安全、经济安全带来了不利影响。 为有效防范地方政府债务风险，我国相继出台了一系列政策措施，要求地方政府防范与化解债务风险。 2018 年中国共产党中央审计委员会第一次会议明确提出，要加大对经济社会运行中各类风险隐患的揭示力度。 审计通过对金融机构资产负债及风险情况、金融监管机构职责履行情况等进行监督，对政府债务合法性、真实性等进行全覆盖检查，揭示债务风险点及具体成因，并针对问题提出审计建议，在地方政府债务风险管理中充分发挥“免疫系统”功能，以达到防范与化解债务风险的目的。

1 相关概念

地方政府债务在不同时期有不同内涵和外延，2014 年以前，地方政府的债务主要包括政府性债务，没有显性和隐性之分。 2015 年《中华人民共和国预算法》实施以来，地方政府举债的唯一合法途径是地方政府债券，其他方式举债均为隐性负债。从全国范围来看，地方政府的显性负债虽然在可控范围内，但是隐性负债风险相对较高，这也使得地方政府的债务风险提高。 风险具有不确定性，如果地方政府产生债务风险，将严重影响国家经济安全。为此，针对地方政府的债务风险，要实行常态化的审计监督，对各类不确定性因素形成全方位的监督机制，保证政府各项资金发挥应有效益，保障人民群众切身利益。

2 地方政府债务风险分析

第一，举债阶段存在风险。 自2015 年起，地方融资平台所增加的融资不再为地方政府债务，地方政府融资只能在国务院批准的限额内，通过地方政府与社会资本合作的模式开展PPP 管理，实现地方政府与社会资本的互补，以此弥补资金缺口。 近年来，虽然各地政府都在国务院批准的范围内融资，但是在PPP 等模式中仍然存在一定的风险。 例如，PPP 模式的债务担保以地方政府为支撑，需要地方财政托底，产生隐性债务。

第二，债务使用环节存在风险。 在债务使用过程中，风险主要是资金使用的合法性方面。 地方政府举债主要是投向交通运输、市政建设、教科文、保障性住房等领域。 由于相关基础性和公益性项目具有周期长的特点，如何在建设环节高效率使用各类资金，避免资金闲置浪费，是地方政府需要重点关注的问题。 但是当前一些地方政府在对相关资金使用过程中，缺少有力有效的监管措施对可能发生的风险形成全覆盖管理机制，导致在资金使用环节中存在损失、浪费、挤占、挪用、未专款专用等一系列违规问题。

第三，债务偿还阶段存在风险。 随着土地政策不可延续，当前各地财政资金相继出现缺口，部分地区的财政收入远不能满足自身支出需求，一定程度上依赖转移支付以及其他融资。 由于政府缺乏足够的收入来源，地方政府在偿还资金的环节存在明显风险，无法按时偿还资金的可能性大幅提高。

第四，债务管理环节存在风险。 近年来，虽然我国各地都出台了一系列财务风险管理的制度措施，一些地方还成立了债务管理部门对债务风险进行专门管理，但是仍然存在部分地区债务管理不到位、监督缺位的问题，无法实现对风险的隐患排查与有效防控。

3 地方政府债务风险防范审计机制

3.1 风险防范审计预警机制

第一，对地方政府债务风险进行识别。 地方政府债务风险主要体现在举债、资金使用、偿还、管理等各环节，针对不同环节要进行全过程的风险识别。通过全面梳理各环节可能存在的风险点，关注不同流程是否符合法律法规的要求以及可能存在违规的情况，以此确定风险点的控制措施。

第二，对债务风险进行评估。 不同环节的债务风险有一定差异，在各环节都要对各类风险进行全方位评估，以合理评价债务规模、结构、用途等，并形成对风险的合理评价。 在实施风险评估环节，要形成细致的评价指标。 例如，在举债环节关注合规性指标；在债务使用环节关注闲置资金比例、社会满意度、就业增长率、GDP 增长率等指标；在债务偿还环节分析短期负债比例、总资产收益率、债务逾期率等指标；在债务管理环节关注负债率、债务率等指标。通过全面关注各类指标，能够发现在管理环节中可能存在的风险，并通过对风险指标进行细致分析，找出引发风险的成因。 例如，在资金使用环节对风险指标进行分析时，主要是分析资金使用效率是否低下等问题，如资金闲置很可能导致资金无法发挥预期效益。

第三，对债务风险审计进行及时反馈。 在债务风险审计环节，审计部门要利用现代化的信息技术收集数据，全方位分析地方政府债务管理的相关数据，并通过应用风险评价指标对各类风险进行合理控制。 例如，若风险处于低水平，将地方政府债务风险信息反馈给地方债务管理部门进行常规监控；当地方政府债务处于中高风险时，要将信息反馈给债务管理部门，并将信息上报给相关部门，及时阻断风险发生的可能性。

3.2 风险防范审计执行机制

第一，合理确定审计计划。 要围绕党和政府的重大决策部署、涉及经济社会发展全局的重大事项、涉及人民群众切身利益的重大问题、社会关注的热点难点问题等确定审计计划，对法律法规规定每年应当审计的项目、上级审计机关安排或者授权的审计项目进行重点关注。 在对债务风险进行审计时，通过形成合理的审计计划，明确审计工作的内容和重点、审计的程序和要求，揭示债务风险不同环节的风险点，并做到对风险的有效控制。 同时在审计过程中充分获取审计证据，对审计过程中发现的问题深入分析原因，从体制机制制度层面提出审计建议，督促审计整改落实到位，切实提升审计质效，维护审计权威。

第二，优化审计执行阶段。 在审计执行阶段，对举债进行深入细致分析，主要是分析是否完善举债制度以及举债具体内容；在资金使用阶段，主要分析经济增长率、城镇化增长率等指标以及分析资金使用是否存在违规问题；在债务偿还阶段，主要分析显性债务和隐性债务规模和结构以及检查政府债务构成期限情况，关注资金来源是否合法、稳定、可持续，并关注偿债能力情况；在债务管理阶段，主要关注地方政府债务管理措施、管理制度是否规范，是否对债务进行有效监督并防控债务管理流程中可能发生的各类问题[1]。

4 地方政府债务风险防范审计建议

4.1 健全审计规章制度体系

近年来，我国针对债务风险管理先后出台了一系列措施，有效防控与应对债务风险，越来越多的地方政府成立了债务委员会，并在其下设办公室，明确对债务的审计、监督工作要求。 通过对债务风险进行全过程审计，提高债务资金使用的效益。 为确保债务风险审计的相关制度能够得到进一步完善，各地应结合国务院关于地方政府债务审计的相关工作要求，出台针对地方债务审计的相关制度办法，包括明确省级政府与地方政府之间审计监督制度等机制，将地方政府审计作为常态化监督机制。 同时，促进和规范审计结果运用工作，加强审计机关与审计结果运用有关单位之间贯通协同，将审计结果作为加强监督管理、促进依法行政、防范化解风险、提升资金使用绩效以及人员考核、任免、奖惩等方面的重要参考，提高审计结果的运用效率和效果，形成监督合力，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

4.2 强化审计全过程管理控制

第一，加强审计计划管理。 在推动地方政府债务风险审计环节，要充分关注审计计划的管理。 通过制订良好的审计计划，充分提高审计人员工作积极性以及工作效率，并切实完善审计报告。 在风险导向的审计背景下，做出合理的审计计划，就要在计划环节充分收集各类信息，识别与评估可能发生的各类风险点，根据风险性质以及大小合理安排审计人员和审计时间。

第二，建立全过程审计监督机制。 为防控债务风险发生的可能性，在审计监督中要建立对审计环节的全过程监控机制，有效防控各类可能发生的风险。 要实施全过程的管理控制措施，通过全方位关注不同流程审计工作要点，形成规范的审计管理机制。 在审计环节，要根据债务资金流动顺序以及地方政府债务管理情况，将地方政府的债务管理过程分为举债、使用资金、偿还债务、债务管理。 针对不同环节要形成恰当的审计措施，分别对应举债风险审计、资金使用风险审计、资金偿还风险审计、债务管理风险审计[2]。 通过全方位关注债务管理流程审计要求，确保各类风险点都能够得到有效控制。其中，举债环节风险是风险发生的源头，审计工作要重点对举债的合理性及规范性进行检查，分析是否严格按照各项法律法规要求举债。 资金使用环节是确保所获取的债务资金发挥效益的环节，要对资金使用的状况进行检查。 偿还债务阶段是偿还本息的环节，在该环节要了解债务的规模和构成，评价是否有足够的偿还能力以及偿还的资金是否具有可持续性。 对债务管理环节的审计，要检查是否把控了风险，确保资金得到规范使用，并关注资金管理不同环节是否违背了各项规定。

4.3 推进审计信息化平台建设

第一，优化部门之间信息传递。 科学的信息管理措施，要使审计部门和各部门之间实现协同，包括让纪检、司法等部门和审计部门之间进行协调。 例如，纪检部门在与审计部门协调过程中，能够揭露政府举债过程中存在的违规行为，发挥审计揭示功能；审计部门与司法部门进行协调，能够将发现的各类问题及时移交给司法机关，并对存在的问题进行实时反馈，起到威慑效应。 通过建立信息共享机制，确保审计工作能够对各类风险进行严格监控，充分发挥政府审计的预警功能。 通过审计机关和纪检、司法等机关之间形成联动的信息系统，让各类信息实现实时传递，达到提高审计效率、优化审计成果的目标。 第二，利用数据资源共享提高审计覆盖面。 要充分发挥审计对地方政府债务风险的防控功能，从以往账簿、凭证审计，转变为利用计算机系统进行审计，让各类数据资源能够共享，并借助现代化信息技术手段实现审计全覆盖。 要建立完善的审计信息化平台，通过信息系统集成各类信息，深化对数据的共享与利用机制。 第三，引入大数据审计方式。 加快“互联网＋”审计的工作模式建设，将传统审计和大数据审计结合，推动审计工作实现对债务风险管理各环节的动态监督。 当前我国在地方政府债务审计环节存在的一大问题是对债务相关数据公开力度不够，无法充分满足社会公众监督需求。 为此，审计机关要构建现代化的审计工作体系，搭建地方政府风险数据交流平台，让审计机关和各部门之间对债务各类数据进行实时交流，同时使社会公众全方位参与地方治理环节，倒逼各政府加快对债务流向的规范化管理[3]，充分发挥对地方政府债务风险动态监管的效果。

4.4 加强审计人才队伍建设

为提高审计工作质量，确保审计工作各环节都充分发挥应有作用，要强调审计人员的专业能力，提高审计人员专业素质。 首先，审计部门要做好人员储备工作，吸收金融、审计等方面复合型人才加入审计队伍中，打造专业化的审计队伍，并通过优化资源配置，将审计人员分配到擅长的领域，提高审计质量。 其次，审计机关要定期为审计人员举办专业培训，并对培训效果进行考核，以提高审计人员专业技能，使其能够提出科学的策略，为审计工作流程优化及管理体系改进提供必要支持，以堵住审计过程中的漏洞，充分发挥审计对风险管理的价值。 再次，在实施审计环节中高度依赖审计人才，审计人员要不断学习现代化审计方法，明晰审计流程要点，对相关政策有足够把控的同时，及时学习各项政策文件要求。 同时，审计机关也要及时对各类政策文件库进行更新，以确保审计人员能够对相关信息进行实时查阅。 此外，在实施审计环节中，要加快实习人才梯队建设，结合审计工作要求引入专业人才，充分关注新鲜血液及后备力量。 在审计队伍中，既要有经验丰富的老同志，也需要年轻有活力的新人才。 年轻人员在数据应用、计算机管理等方面更具有优势，而老同志在审计业务流程、审计经验等方面更有优势。通过相互促进，建立完善的人才管理机制，确保审计队伍能够充分应对审计各项工作。

5 结论

自我国分税制改革以来，由于中央和地方在财权和事权之间不对等，地方政府通过举债方式进行公共事务管理，但是不合理的举债会发生恶性结果，给地方带来不利影响。 在当前我国地方政府债务规模相对较高、风险较大的背景下，建立科学的审计机制显得至关重要。 据此，文章对地方政府债务风险与审计进行分析，并论述了具体的策略，认为在地方政府债务风险审计监督中，要形成科学的管理措施，以确保相关机制能够有效应对地方政府在债务管理过程中存在的各类风险隐患。