高标准农田建设存在的问题与对策分析

魏 武

（安徽省阜南县农业农村局，安徽 阜阳 236399）

高标准农田是指在划定的耕地保护区内，按照现代农业的要求，建设具有集中连片、高产稳产、配套设施齐全、抗灾能力强、生态环境良好的农田。要提高粮食产量和质量，提高农民收入，促进农村经济发展，改善生态环境，必须大力发展高标准农田，加强对高标准农田的宣传，提高全社会的积极性。为了更好地推进高标准农田的建设，要转变传统的工作模式，统筹乡村地区的环境、资源、人口、交通等要素，推动农业现代化、集约化发展，充分挖掘农业的发展潜能，使农业经济发展与生态环境建设同步发展。

1 高标准农田建设内涵

高标准农田建设是基于农业科技研究和完善的基础设施，将全国的农田建成平整集中、设施完善、土壤肥沃、生态良好、适应现代农业生产管理、抗灾能力强、高产稳产的农田。高标准农田建设包括3个方面：农田基本建设、地力提升、科技支持。农田基础设施的修建是为了改善农田之间的田网、渠网、道路网络、电网等，以增强耕地的抗灾能力，防止自然灾害的发生，增强农田的排涝和灌溉能力，提高农业机械化程度。地力提升工程是指通过平整土地，利用科学的手段对土壤进行改良，使其变得更加肥沃，并采用秸秆还田、绿肥种植和施用有机肥等措施来增强土壤的肥力，从而提高农业生产率。科技支持工程是运用现代化的技术，来提高农业生产的智能化程度，提高灌溉、施肥等方面的工作效率；将农作物的生产环境和生产情况转化成数字化信息，有利于管理与监控农业生产，推动农业生产的科学化、智能化发展[1]。

随着人们生活水平的提高，对食物的需求也越来越多样化，传统的农业生产已不能满足人们对食物的需要。与此同时，我国耕地持续遭到破坏，更多的优质农田被更具商业价值的地产所侵占，实际国有土地面积持续缩减，耕地质量持续恶化，全国水资源分布不均衡，这些问题都对农业生产提出了更高的科学化和标准化的要求。高标准农田建设以科学规划和科技支持为基础，优化了农业生产资源配置，提升了农业的综合生产力，保证了我国的粮食安全。高标准农田的建设，既可以改善农业生产环境，提升农业生产的机械化程度，促进农业生产往良性循环、可持续发展的方向发展，又可以提高农村的整体形象，促进农村的文明建设[2]。

2 高标准农田项目建设的意义

要发展现代农业，第一步就是要建立高标准基本农田，始终坚持可持续发展理念，做好高标准基本农田建设工作，保证我国的粮食安全，维护子孙后代的利益。耕地是我国农业生产的重要组成部分，基本农田是我国最重要的一块土地，是保障国家食物供给的一道防线，担负着整个国家的粮食生产任务。目前，由于我国的可耕地面积非常有限，且部分土地利用形式破碎无序，导致可耕地利用效率低下。高标准农田项目的实施，对提高项目区农户的种植技术和农业科技水平都有很大的帮助。在规划区域内，通过实施河道治理、排灌工程、土地平整、机耕道和生产便道等工程，使当地的人民得到实惠，形成良好的社会、经济和生态效益。对解决我国“三农”问题、构建和谐社会、发展农村经济都具有十分重大的现实意义[3]。

3 高标准农田建设存在的问题

3.1 高标准农田建设与规划不相符

一是注重实物项目的有形建设，而对综合支持手段的投资不够；其中，对土地改良、培肥地力、耕地保护、水土保持和农业科技服务等方面的投资较少。二是用地分散，使项目区内群众的收益不均衡。按照现有规划，项目区因规划面积大，建设项目分散，常出现“核心区”与“辐射区”2种情况。“核心区”内可能修建机耕道路、渠系、泵站、供电线路和土地平整等项目，但在“辐射区”，农田水利设施配套较为薄弱，存在“断头路”“断头渠”和“断头防护林”等问题。三是与现实脱节，造成已建工程的预期收益较低[4]。

3.2 高标准农田建设部分工程质量不达标

一是没有按照工程的施工计划进行；例如，在项目区以外的地方修建农田水利设施等；二是工程施工质量不达标，以次充好；如路面宽度、渠道的过流能力和内侧的衬砌厚度没有达到设计标准，土地整理后的平整程度没有达到要求。

3.3 高标准农田建设完成后管护工作不到位

“重建设、轻管护”的现象较为普遍，田间机耕道路、供电线路、节水灌溉设施等产权不明确，建成后管理和维修的责任和措施不够完善，极大地制约了水利设施功能的发挥。

4 原因分析

4.1 设计标准与项目投入不匹配

在“十二五”和“十三五”两个时期的高标准农田建设项目中，很大一部分都达不到2 000元/667 m2的标准，因而即使把大部分的资金都投入到了“核心区”建设并打造成示范区，也与高标准农田的标准存在较大差距。另外，高标准农田建设的重点是粮食生产功能区的乡镇和乡村，这些地区普遍经济不发达，财政拮据，难以筹措到足够的配套资金，仍以中央和省级资金为主。尽管近几年政府通过集中资金、整合投资等手段，但各地区投入水平不高的问题仍未得到根本解决，造成了地区之间资金投入和高标准农田建设目标之间的“倒挂”[5]。

4.2 规划理念与农村现状不匹配

首先，集中发展和产权调整之间存在冲突。根据“统筹规划，集中资金，并村发展”的原则，在高标准农田建设中，必须打破原有耕地的界限，对耕地进行再调整。然而现实情况是在承包期限届满后，高标准农田用地调整困难，地块分割严重阻碍了高标准农田的建设。其次，执行主体与利益主体之间存在冲突。以农户为实施主体的土地整治工程，实质上是由县级农业综合开发、国土、水利、农业等部门负责。这就造成了执行主体与利益主体相冲突，项目业主不种地，种地农民不建设，使得农民主动参与的积极性不高。最后，造成了中标单位与施工个体的矛盾。合格的投标人以境外企业居多，而实际中标的多是当地有资质的个体“包工头”，这也是高标准农田建设项目质量不合格的一个重要因素[6]。

4.3 管理能力与实际需求不匹配

一是机构的人才结构比较不稳定。原本高标准农田的建设是由农业综合开发、国土、水利、农业等部门负责，机构改革后，各个部门的职能都被整合到了农业农村部门，设立了专职农田建设部门，但专业人员配置不多，还有大量的借调工作人员，没有形成一支系统完整、分工明确、上下衔接的人才队伍。二是资金保障力度不够。高标准农田建成后全部转到了镇、村，村镇相关部门无力承担后续的管理费用，也不利于长期管理。三是监管职责未尽。乡镇干部流动频繁，工作任务分配不到位，管理责任难以落实到个人。

5 高标准农田建设提升对策

5.1 提升规划设计水平

高标准农田规划是高标准农田建设的前提。一是要认真做好前期准备工作。对当地的实际情况进行全面的调查研究，对建设规划和时间进行科学的规划，按照总体规划和农户的意见，做好项目规划、规划选址、勘察设计等前期工作，把好设计和审查关，将前期工作抓细抓实，从源头提升高标准农田规划设计质量。二是要科学规划建设内容。做好土地平整工作，增加耕地的基础设施，对硬化道路、灌排工程等进行合理的规划布局，对各种工程措施的投资比重进行科学的计算，使有限的投资得到最大的收益。三是要坚持集中连片，规模化发展。打破城乡界限，最大限度地实现耕地的连通，改善农机运输与作业环境，提高农机化的运行水平。四是要加强土壤肥力的培育。综合利用农艺、农机和生物等多种手段，加强土壤改良，培肥地力，提高土壤质量，做到建一处成一处[7]。

5.2 强化项目建设管理

一是要严格执行项目法人制、招标制、公示制、监理制等4种监督体系。规范招投标过程，严禁挂靠、转让施工资质，严禁围标、串标、陪标等行为，保证工程招投标过程公开透明，合法有效，不得对建设项目进行分包或转包。二是要严把产品的质量和安全控制关。加强对建设和监理等从业人员的行为管理，加强工程施工过程的监督，积极引入第三方机构对重点工程和关键设施进行质量检验，保证工程的质量，重点解决农田基础设施的“最后一公里”。三是要制定和完善工程项目的公示制度。项目选址、建设内容、规模等信息要及时向公众公开，接受公众和社会的监督，有效预防和控制耕地建设项目的风险。

5.3 抓好典型示范

一要根据当地的实际情况，选择合适的施工方式。每个地区的土地情况都有很大的差异，要积极参考国家高标准农田建设的主要模式，根据当地实际情况，对示范点的建设类型进行科学选择，按照综合配套、集约利用、适度超前的原则，加强对农田建设和其他涉农项目资金的集中统筹，提升示范区的基础设施建设投入和标准质量，推动高标准农田与宜居乡村建设相结合，集中打造综合示范区。二要坚持“内外同修”。在做好道路、灌溉等工程措施的基础上，结合当地实际，采取农艺和生物相结合的方法，加强土壤改良，提高耕地肥力，并大力推进农机农艺相结合、绿色循环种养等农业生产技术的综合示范，推动农业提质增效。三要提高科技含量。积极适应现代农业发展的新潮流，健全示范区的智慧农业、病虫害自动检测、耕地质量监控等设施，推进5G、大数据、物联网等现代新兴技术的应用，推动传统农业向信息化和智能化转型升级。四要建立和完善包管工作机制。各县农业农村局的领导班子成员都要负责1处高标准农田示范点，并把包抓的效果与年底的目标考评相结合，使其真正成为优质粮油的生产基地、先进技术的转化区、产业融合的先导区、乡村振兴的试验区[8]。

5.4 落实后期的管护工作

明确管理和保护的责任主体。当前，在高标准农田建设中，由村民委员会负责管理是比较合理的。村委会与村民之间的利益诉求是一致的，能对高标准农田建设项目的管理工作起到更好的作用。同时，高标准农田建设工程投资大、施工任务重、工期紧、技术要求高，在施工过程中，要加强施工过程中的监督与管理，选择具备相应资质要求、施工水平较高、企业信誉较好的施工企业，开展科学、规范的工程施工，保证工程的质量与工期。高标准农田工程竣工后，要建立由政府主导，由农村集体经济组织负责，由农户负责，由专业管理人员负责的管理体制；按照“谁受益，谁负责”的原则，确定管护主体、管护责任，及时办理移交手续，签订后续管护合同，保证资产不会流失。由管理单位定期对各种农田工程设施进行巡查和维修，保证项目长期有效，真正扭转“重建轻管”的状况。

6 结语

高标准农田建设对改善农业生产环境，确保粮食稳产高产，促进农业发展方式转变，促进农业规模化发展具有重大的战略意义。近年来，我国高标准农田建设的各种制度和方法越来越完善，成效也越来越明显，但仍有许多难题有待解决，这就要求相关人员从当地实际出发，提出有针对性、合理、有效的对策，从而推动高标准农田建设高质量发展。