政策工具视角下我国土壤修复投融资政策文本分析

张家峰 孙凯成 陶吉 杜芸 刘碧云

（南京工业大学经济与管理学院，江苏 南京 211816）

1 引言

城市经济的快速发展造成土壤污染严重，带来了环境与健康风险，阻碍城市的经济发展，引起社会的广泛关注［1］。2016 年5 月，国务院印发的《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”），是我国土壤环境管理的纲领性文件。2019 年1 月《中华人民共和国土壤污染防治法》颁布实施，土壤污染防治工作最终上升到法律层面。

我国没有出台专门针对土壤修复投融资的法律法规，但中央政府出台的土壤污染防治相关法规文件中明确在该领域建立投融资机制的重要性。“土十条”明确提出加强投融资模式创新，通过政府与社会资本合作，利用财政资金的撬动功能，积极发展绿色金融，鼓励符合条件的土壤治理修复企业发行股票。《中华人民共和国土壤污染防治法》提出加大土壤污染防治资金投入力度，建立土壤污染防治基金。鼓励金融机构加大对土壤污染风险管控和修复项目的信贷投放。土壤修复投融资相关的政策为土壤修复投融资提供了法律保障，我国已初步形成了污染场地修复投融资政策体系［2］。

目前，我国土壤修复资金匮乏，主要资金来源中央以及地方政府［3］。我国土壤修复工作的顺利开展需要政府大力扶持以及社会资本的参与。为此，政府需要营造良好的融资环境，吸引社会资本参与土壤修复。我国土壤修复投融资政策将来的制定倾向，很大程度上影响土壤修复行业的走向以及污染防治工作的开展。因此，对我国近年来土壤修复投融资相关政策进行文本分析，准确认识现有土壤修复投融资相关政策存在的问题，为后期投融资政策的调整与制定提供客观依据，对于完善我国土壤修复投融资的政策设计，吸引更多社会资本参与土壤修复行业，提高政策效果，具有重要的现实意义。

2 文献综述

国外对于土壤修复的投融资研究较早，对于我国开展土壤修复有一定的借鉴作用。

对于土壤修复投融资的主体研究，Whitney H［4］认为美国土壤污染严重，污染者难以承担场地修复的资金。而Craig R K［5］表示，《超级基金法》旨在处理有毒物质的排放或可能造成的危害，对于场地的管理和修复要按照“污染者付费”的原则。对于土壤修复投融资相关的政策研究，Yount K R 等［6］指出，小型污染场地难以满足政府的政策以及计划的要求，难以获得政府补贴以及私人投融资；大型污染场地受益者是开发商，小型污染场地的受益者为公众，有效的政策与计划需要根据不同污染场地的需求而制定。Percival R V 等［7］认为《超级基金法》的管理与追责机制等相对完善，在处理历史遗留的污染场地修复问题上有一定的参考价值，在制定土壤污染防治基金和立法方面有借鉴作用。Annemarie P van Wezel 等［8］对土壤修复资金进行了研究，并提出相应的替代方案，对完善荷兰土壤修复治理的资金保障体系具有重大意义。

随着我国土壤修复工作的稳步推进，国内学者也逐渐开展对土壤修复投融资的研究。

对于土壤修复投融资的主体研究，王健［9］将土壤修复责任主体按性质划分为一般责任主体和特殊责任主体，其认为一般责任主体即污染者应当优先承担污染场地的治理修复工作，当其不能承担或不能完全承担责任时，由特殊责任主体即政府通过污染场地治理修复基金承担相应的补充责任。王欢欢［10］认为，污染场地修复的责任人应承担场地修复责任、后续管控责任和潜在责任，行政主管部门承担定期或不定期的监管责任。李义松与杨子欣［11］根据国外的有关法规将责任主体划分为污染者、土地使用权人和政府，其中污染者应当承担首要的修复责任。对于土壤修复投融资相关的政策研究，董战峰等［12］通过评估我国土壤污染修复与治理投融资政策现状，提出“十三五”时期我国土壤修复与治理的投融资机制建设的政策建议，为“十三五”时期我国土壤修复投融资模式创新提供管理技术支撑。隋易橦与王育才［13］通过对国外土壤修复资金保障的分析，提出关于健全土壤污染修复资金的法律制度的建议。欧长娥［14］认为，虽然《中华人民共和国土壤污染防治法》已正式颁布，但其责任主体类型尚不清楚，污染场地修复的责任主体不明确，参与者或利益相关者之间存在推诿责任的问题，不利于土壤修复投融资工作的开展。

综上所述，关于土壤修复投融资主体以及相关政策的研究比较丰富，为本文奠定了基础。本文运用政策工具对我国2013—2022 年土壤修复投融资相关政策进行文本分析，并基于已有研究提出制定我国土壤修复投融资政策的对策建议。

3 数据来源与研究方法

3.1 数据来源

本文在文本收集与筛选的过程中以“土壤治理”“农用地治理”“矿山治理”“建设用地治理”“投融资”等为关键词检索了国务院、国家相关部委和机构等网站，选取已颁布实施的法律法规、决定、办法等。具体检索要求如下：（1）筛选自2012 以后发布的政策文件。2012 年召开党的十八大标志着我国土壤污染治理开启新阶段，从此土壤修复政策文件出台密集，因此2012 年之后的政策具有研究价值。（2）为了保证政策的针对性与规范性，剔除不同时具备土壤修复投融资内容的文件。（3）剔除已不具备法律效力的文件，由于部分政策文件已有所更新，已废止的政策不在本文研究范围之内。共筛选出2013—2022 年土壤修复投融资相关政策文件20 份，见表1。

3.2 研究方法

政策工具分类源于德国经济学家Kirsechen，其将政策工具分为64 类，此后其他学者基于不同学科也形成较为经典的政策工具分类。Schneider，Ingram等根据政策执行的方式，将政策工具分为学习型、劝说型、能力型、诱因型和权威型5 类［15］。Rothwell，Zegveld 等根据政策执行力的影响因素，将政策工具划分为环境型、需求型和供给型3类［16］。Howlett，Ramesh 根据干预程度强弱，将政策工具划分为强制型、混合型和自愿型3 类［17］。本文借鉴Howlett，Ramesh 等的政策工具分类思想，将土壤修复投融资相关政策分为强制型、混合型和自愿型。我国土壤修复需要巨大资金，同时，我国土壤污染治理起步晚，污染地块的责任主体难以确定，并且土壤修复投资回报率低，仅有少数发达城市的地块修复因具有很高的价值而对社会资本具有吸引力，因此需要政府干预推进土壤修复投融资以及治理工作。这与这种政策工具分类方法强调政府作为干预者以及推动者的角色一致，所以采用这种政策工具分类方法具有理论的适用性以及现实的操作性。

（1）X 维度：政策工具维度。本文参考Howlett 等将政策工具分为强制型、混合型和自愿型3 类，见图1。

图1 我国土壤修复投融资政策工具分类

强制型政策工具主要依靠政府采取强制型的手段措施，直接将政策措施作用于目标主体，土壤修复投融资具体包括公共事业、资金支持和命令性与权威性工具等方式。自愿型政策工具基于目标主体的自愿，政府干预程度较低，土壤修复投融资具体包括公众参与、市场等方式。混合型政策工具处于强制型政策工具和自愿型政策工具之间，兼具强制型与自愿型政策工具的双重特性，政府虽然有权进行干预，但最终决策权仍在目标主体一方，土壤修复投融资具体包括补偿机制、环境创造和引导等方式。

（2）Y 维度：目标主体维度。目前，土壤修复投融资的模式分别是政府付费、污染者付费以及受益者付费。《土壤污染防治行动计划》出台后，明确责任由造成土壤污染的单位或个人承担。责任主体发生改变的，由改变后的责任主体承担相关责任；而对于责任主体灭失或责任主体不明确的，由土地使用权人承担相关责任。政府部门修复与治理污染场地的资金来源主要分为中央土壤污染防治专项资金、地方土壤污染防治专项基金、财政资金与社会资本的融合以及一些地方政府的创新型投融资模式。受益者付费主要是由社会资本出资修复。因此，本文将政策作用主体分为中央政府、地方政府、污染人、土地使用权人以及社会资本5 类。

本文对作用这5 类目标主体的政策工具进行统计归纳，再结合Howlett 和Ramesh 的政策分类方法，构建二维分析框架，见图2。

图2 我国土壤修复投融资政策工具二维分析框架

3.3 政策文本编码

我国目前没有专门出台土壤修复投融资的法律法规，自土壤修复治理以来，涉及土壤修复投融资的政策内容相对较少，为了充分利用已有政策文件，本文对涉及土壤修复投融资内容的20 份政策文本进行逐句分析，依据政策序号—项目章节—项目小节—第几句话的形式逐一编码，如1－3－2－1 代表第1 份政策文件中第3 章节的第2 小节的第1 句话。若政策文件为条款形式，则依据政策序号—条款序号—第几句话的形式逐一编码，如12－2－1 代表第12 份政策文件中第2 条的第1 句话。将政策文本中与土壤修复投融资无关的内容排除，共得到有效编码131 条，见表2。

表2 我国土壤修复投融资政策文本编码示例

4 编码结果分析

4.1 政策工具维度分析

按照政策工具分类统计，我国土壤修复投融资相关政策在自愿型、混合型和强制型政策工具中有不同比例的分布。强制型工具使用最频繁，占比73%，共96 条；其次是混合型工具，占比约15%，共20 条；自愿型工具使用比例最低，占比12%，共15条。我国土壤修复投融资工作主要依靠强制型工具，反映出中央政府对于依法治国的重视。同时，强制型工具效率高，约束性强，可以避免不确定的因素，减少政策推行的分歧问题。混合型与自愿型工具则作为辅助工具，地方政府落实中央政策时，给予地方政府一定的发挥空间，因地制宜，营造合适的融资环境，引导社会资本参与土壤修复。对于公众在土壤修复投融资问题的认识上仍然有很大的发挥空间。

在强制型工具中，命令性与权威性工具使用最多，占比44.8%，资金支持与公共事业分别占比38.5%，16.7%。我国土壤立法逐渐完善，明确“谁污染，谁治理”的原则，明确责任由造成土壤污染的单位或个人承担，为我国土壤修复投融资工作提供了保障。由于土壤污染严重，污染地块数量多，许多污染企业仅靠自有资金无法满足修复要求，同时，仍有较多污染地块责任主体灭失，从而由地方政府承担修复责任。因此中央设立专项资金支持，地方政府出资或采取融资手段进行修复。

在混合型工具中，环境创造使用次数最多，占比45%，补偿机制与引导分别占比35%，20%。政府为了吸引社会资本参与土壤修复，通过PPP 模式、设立基金以及绿色金融等营造良好的融资环境，减轻社会资本的融资压力，同时建立完善补偿机制，实行退税减税等政策手段，引导社会资本参与土壤修复工作。

自愿型工具总体使用偏少，仅依靠市场和公众参与。发达城市的污染地块具有潜在的市场价值，按照“谁受益，谁治理”的模式，充分利用市场机制，引导和鼓励社会资本参与土壤修复。同时鼓励公众捐赠财产，支持土壤修复工作。由于价值较高的污染地块数量较少，且土壤修复资金缺口巨大，造成自愿型工具使用有限。政策工具中工具内容分布见表3。

表3 政策工具中工具内容分布条

4.2 作用主体维度分析

按照作用主体分类统计，我国土壤修复投融资相关政策在中央政府、地方政府、污染人、土地使用权人和社会资本投融资主体中有不同比例的分布（见图3）。地方政府为目标主体的频次最高，为39次，其余依次是中央政府32 次、污染人31 次、社会资本19 次、土地使用权人10 次。地方政府作为目标主体频次最高，主要是因为地方政府需要落实中央政策；其次，我国存在大量责任灭失的污染地块，由地方政府承担修复责任。然而，地方政府资金受限，需要通过政策手段吸引社会资本参与土壤修复。中央政府作为目标主体频次仅次于地方政府，因为中央政府首先需要落实政策，同时要向各地方提供一定的资金、政策支持。“谁污染，谁治理”是我国土壤修复投融资的主要模式之一，污染人成为土壤修复投融资相关政策的目标主体次数较多。当污染人丢失时，土地使用权人承担修复责任。对于社会资本，由于土壤修复的投资回报率低，投资周期长，对于社会资本政府多采用鼓励、吸引的手段。因此，社会资本作为目标主体的频次较少。

图3 目标主体编码次数

4.3 X－Y 交叉分析

中央政府与地方政府主要使用强制型与混合型政策工具，且政府使用工具内容主要为资金投入与公共事业。中央以及地方政府对于土壤修复高度重视，先后成立中央土壤污染防治基金、国家绿色发展基金以及省级土壤污染防治基金，为土壤修复投融资工作提供资金保障。同时，政府为了吸引社会资本参与土壤修复工作，也在运用混合型政策工具，建立和完善补偿机制、利用PPP 模式（Public-Private-Partnership，公共私营合作制）、减税免税、提供贷款等减轻社会资本的融资压力，营造良好的融资环境。污染人作为土壤修复的主要责任人，仅采用强制型工具，依照法律要求其应承担土壤修复的责任，责任主体灭失或责任主体不明确的，由土地使用权人承担相关责任。社会资本主要使用混合型与自愿型的政策工具。混合型工具主要依靠政府引导，在政府的激励措施下，以政府主导的方式来进行土壤修复投融资工作。自愿型政策工具多为社会资本因污染地块治理之后有一定的收益，采取受益者付费模式，同时按照法律法规的规定给予税收优惠。政府鼓励社会各界积极参与土壤修复工作。我国土壤修复投融资二维分析见图4。

图4 我国土壤修复投融资二维分析

5 结论和政策建议

5.1 结论

政策工具既是达成政策目标的手段，也是对政策信息的反馈。本文依据2013—2022 年我国土壤修复投融资相关政策，运用Howlett，Ramesh 政策分类工具思想，构建以政策工具为横轴、目标主体为竖轴的二维分析框架，揭示我国土壤修复投融资相关政策的政策工具使用情况以及政策作用目标主体情况，主要结论如下：第一，我国土壤修复投融资政策匮乏，政策中关于投融资的内容相对较少，投融资政策体系有待完善；第二，我国土壤修复投融资依靠政府主导，强制型工具使用过多，混合型与自愿型工具使用较少，政策工具内部结构不平衡；第三，政府为土壤修复投融资相关政策中作用最多的政策目标主体，社会资本严重参与不足。

5.2 政策建议

综合上述结论以及我国土壤修复投融资现状，提出以下政策建议：

（1）完善土壤修复投融资政策体系。目前中央及地方政府出台的相关法规文件初步形成了我国污染场地修复投融资政策体系，政策指导下的投融资机制有利于我国土壤修复市场的快速发展。为了保障土壤修复投融资工作的开展，深入打好污染防治攻坚战，政府应针对土壤修复出台专门的投融资政策，完善土壤修复投融资政策体系，保障投融资工作顺利进行，帮助企业以及投资机构合理开展土壤修复投融资活动。

（2）均衡使用政策工具。做好土壤修复工作离不开强制型、混合型与自愿型政策工具的合理协调应用。土壤修复前期，由于污染地块数目大，强制型工具效率高，约束性强，利于推动土壤修复工作的开展。但土壤修复中后期，需要依靠混合型与自愿型工具统筹资金，开拓土壤修复市场，利用市场机制吸引社会资本参与，以促进土壤修复行业的持续发展。为保障污染防治工作的顺利推进，在未来制定政策时应持续利用强制型工具提供资金投入，同时加大混合型与自愿型政策工具的使用力度，营造良好的融资环境。

（3）充分发挥社会资本的作用。土壤修复工作开展以来，中央以及地方采取设立专项资金等措施，为土壤修复提供了大量的资金。由于我国土壤修复资金缺口大，中央土壤污染防治专项资金的总体规模缩小，增长趋势较慢，无法保证将来持续且稳定的资金供给，从而难以满足土壤污染实际防治过程中的大量资金需求。因此要吸引社会资本参与土壤修复。在未来政策制定时应考虑社会资本的作用，加大对其进行政策倾斜。通过政策引导形成以政府为主导、社会资本协同合作的局面。