2024年宏观政策将加大扩张力度

连平 刘涛 马泓 罗奂劼

提 要： 2024年，中国经济将进一步恢复，走向常态化运行。积极的宏观政策将进一步落地，有效推动经济增长。但外部环境不确定性较高，内部需求不足和预期不稳等问题依然存在。

2023年召开的中央金融工作会议和中央经济工作会议提出积极财政政策要适度加力和提质增效，稳健货币政策要灵活适度和精准有效，强调宏观政策要加强协调配合，发出了宏观政策保持扩张的积极信号。2024年，积极的宏观政策将进一步落地，有效推动经济增长。

一、财政政策适当发力释放积极信号

2023年初，我国财政赤字率目标按3%安排。但由于当年我国多地遭遇暴雨、洪涝、台风等自然灾害，为支持地方灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力，中央决定在四季度增发1万亿元国债，作为特别国债管理，中央财政赤字从3.16万亿元增加到4.16万亿元，财政赤字率从3%提高至3.8%左右。在地方层面，2023年新增专项债券3.8万亿元，发行特殊再融资债券1.3万亿元，地方政府债券共计发行9.32万亿元，比2022年多出近2万亿元，在控风险、稳投资、补短板、惠民生等方面发挥了积极作用。

2024年是实现“十四五”规划目标任务的关键一年。面对复杂严峻的国内外经济形势，我国将进一步强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策，总体基调是“适度加力、提质增效”。预计2024年财政将保持必要的支出强度，释放积极信号。预算赤字率名义目标或保持在3%左右，但鉴于中央财政状况良好，财政部门还可从中央预算稳定调节基金、中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算等调入一部分资金，必要时财政赤字规模有能力进一步追加，最终实际赤字率很可能达到或超过3.8%。2023年第四季度和2024年一季度发行的1万亿国债将主要在2024年发挥作用，通过转移支付的方式安排给地方使用，资金投向将聚焦华北地区灾后恢复重建、防洪治理、自然灾害应急能力提升、灌区建设等八个方向。值得注意的是，国家在发行特别国债问题上历来较为谨慎，2023年末、2024年初处于疫后恢复阶段，此时增发1万亿国债，表明财政的态度比较积极，实事求是；同时也意味着，如果接下来经济依然乏力的话，财政仍有较为充足的加力空间。

2024年，为保障地方财政合理的支出强度，支持地方加大重点领域补短板，在保持政府总体杠杆率基本稳定原则下，将继续安排适当规模的地方政府专项债券，发挥好带动放大效应，2024年新增地方专项债额度预计为4万亿元左右，超过2023年的3.8万亿元；鉴于2024年地方债到期规模近3万亿元，低于2023年到期的3.7万亿元，用于续接到期债券本金的再融资债券发行量预计不低于2.5万亿元；考虑到中央经济工作会议和全国财政工作会议高度重视妥善化解地方债务问题，2024年用于偿还地方存量债务的特殊再融资债券预计将发行1.5万亿元左右，高于2023年的1.3万亿元。上述三部分需求叠加，再考虑一定量的其他新增地方债，预计地方政府债券将共计发行9万亿元左右，总量可能略低于2023年。

展望2024年，我国将统筹宏观调控、财政可持续和优化税制的需要，多措并举，保持财政政策合理的扩张程度，进一步增强财政与其他政策的协调。一是综合使用增发国债、发行长期建设国债、政策性开发性资金，以及财政补助、财政贴息、融资担保等多种政策工具，适度扩大财政支出规模。二是统筹用好专项债券资金、中央预算内投资、车购税补助地方资金、铁路建设基金、民航发展基金等，推动重点领域、重大项目建设。三是继续落实好结构性减税降费政策。完善专精特新中小企业财政支持政策，进一步减免中小微企业增值税、所得税等，落实好研发费用加计扣除等税收优惠；研究鼓励和引导消费的财税政策，着力提升消费能力，培育新型消费。四是增加民生领域的财政支出。对中小微企业与个体工商户、稳岗扩岗企业、就业培训机构等的税费，加大减免与财政补贴支持力度；增加医疗、养老、教育等相关支出。五是加大对产业转型升级的财政支持。增加对先进制造业、数字经济等产业的税费支持力度，聚焦现代化产业体系建设，推动能源、水利、交通等重大基础设施以及新型基础设施建设等。六是重点关注并缓解地方财政压力。进一步加快国债与地方债发行节奏，加大中央对地方的转移支付，不排除发行新的国债缓解地方财政压力的可能性。

二、货币政策更好发挥总量和结构双重功能

2023年，央行两次下调存款准备金率，保持了流动性合理充裕，确保了货币信贷总量适度、节奏平稳；两次下调政策利率，带动贷款市场报价利率等市场利率下行，引导商业银行有序降低存量首套房贷利率；引导资金更多流向民营小微、乡村振兴等薄弱环节，支持房地产市场平稳健康发展。

根据中央经济工作会议精神，2024年稳健的货币政策将“灵活适度、精准有效”，注重做好逆周期和跨周期调节，继续偏松操作，更好发挥货币政策工具的总量和结构双重功能，配合财政政策重点加大对科技创新、先进制造业、绿色转型、普惠小微、数字经济等方面的支持，着力扩大内需、提振信心，推动经济良性循环。央行货币政策委员会去年四季度例会更明确提出，“要加大已出台货币政策实施力度”。

当前和下一阶段，稳健货币政策保持適度偏松可发挥多方面的积极影响：一是有利于支持政府发债。无论是国债还是地方债券，发行后都需要金融机构等市场参与方的积极认购。继续营造合理充裕的市场流动性环境，有助于金融机构更好地支持相关债券发行。二是有利于支持实体经济。如贷款利率下行可降低企业的融资成本，减轻企业负担，提高企业的融资效率，从而更好地满足企业中长期发展需求。三是有利于刺激消费和投资。降息降准意味着会有更多资金流入投资和消费领域，以获取更高的投资回报和消费获得感。四是推动银行更有意愿和能力去投放信贷资金。存款利率下行可降低银行吸收社会资金的成本，而降准有助于银行业机构释放可贷资金规模，提高银行的放贷意愿。五是有效保障房企合理融资需求。房企可获得的融资规模增加，融资成本下降，有助于缓解“融资难、融资贵”现象。六是支持资本市场健康发展。从历史经验看，降息降准将为资本市场带来更多的低成本流动性支持，尤其是对银行、房地产、制造业和消费业等板块上市公司有积极促进作用，对提振资本市场投资者信心形成利好。

在总量工具方面，为促使社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配，保持流动性合理充裕，2024年货币当局仍可能出台适度的降准降息政策措施。预计全年降准至少两次，合计不低于0.5个百分点，以增强政策偏松操作信号，改善房地产市场流动性，加快恢复资本市场信心，提升商业银行扩大信贷投放的能力和积极性。随着2024年二季度美联储可能转向降息，我国政策利率下调的空间也将进一步打开。为促进消费和投资、稳定银行息差，预计2024年MLF有下降10-20bp的空间，LPR也会相应下调，存款利率下调幅度可能会略大于贷款利率下降幅度。在量的投放上，为与名义GDP增速相匹配，预计2024年广义货币供应量（M2）和社融同比增速可能落在9.5%-10.0%区间。

在结构性工具方面，围绕做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇文章，2024年央行将加强多种政策工具的综合运用，包括支农支小再贷款、再贴现、普惠小微贷款支持工具、抵押补充贷款（PSL）、碳减排支持工具、支持煤炭清洁高效利用专项再贷款、科技创新再贷款、设备更新改造转向再贷款、普惠养老专项再贷款等。其中，具备类财政及货币投放双属性的PSL工具3500亿元已于2023年末率先启动。以往PSL主要投入棚改等房地产相关领域市场，本次PSL可能用于支持规划建设保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设等“三大工程”。考虑到“三大工程”资金需求规模庞大，不排除年内还可能根据需要继续追加新的PSL工具。

总体而言，2024年财政政策与货币政策既要适度加大逆周期与跨周期调节力度，还要加强政策协同，其中又主要体现为货币政策对财政政策的支持。通常一个单位的财政资金投入会推动数个单位的社会资金跟进，其中金融是主力。因此，財政政策扩张了，货币政策往往也会扩张，否则财政政策的功效将大打折扣。央行可通过扩大和创新结构性工具的应用、调整相应政策推动银行表外业务恢复性增长、畅通企业直融渠道、持续推进金融开放等多种措施促进信用扩张，支持财政政策发力；财政政策则需要关注地方政府债务风险，界定隐性债务的政企边界，减少地方政府对金融市场的过度干预，维护债券市场乃至金融市场的平稳运行，防范和化解系统性金融风险。积极的财政政策与稳健的货币政策也要处理好中长期发展与短期稳增长之间的关系，避免出现短期过度用力而影响中长期发展目标的现象。

三、宏观政策更好发挥作用的政策建议

2024年，中国经济将延续复苏，实现稳中有进、稳中向好。但客观来看，恢复的基础尚不牢固，内生动力不强，需求驱动不足，特别是微观层面仍存在预期不稳、信心不足、需求偏弱等问题。为进一步推动经济稳健增长，加大宏观政策调节力度，特提出如下政策建议。

建议适当提高政府债务水平。增加政府可用资金，需要调整观念，合理看待债务水平问题。迄今为止，放眼全球，政府部门杠杆水平没有普遍可以接受的衡量标准。应从各国实际出发把握债务水平和杠杆水平，同时参考各国政府的相对杠杆率。目前，中国政府杠杆水平大幅低于西方发达国家，而国有资产实力又十分雄厚，中国政府部门具有加杠杆的较大实质性空间。适当增加地方专项债额度，或充分使用专项债结存限额，或增发特别国债，不会增加一般公共预算与狭义赤字；当然也可以考虑增加财政赤字、调整财政预算。中央政府需要时可以增加举债，加大转移支付力度，支持地方政府改善收支矛盾，减轻部分地方政府的债务压力，提升政策措施落地实施的积极效果。

建议丰富货币政策的工具和手段。一是增加政策性开发性金融工具额度，满足2024年地方政府专项债发行后项目落地的资本金需求，提前布局配合积极财政政策发力，加快推进基建项目落地步伐，更有力度、更快地推动投资扩张。二是配合证监会进一步加大对企业直融的资金支持，合理调整银行的资金监管要求，鼓励商业银行积极购债、参与二级市场投资，活跃资本市场。三是通过再贷款利率优惠、存准率优惠、现金补贴或资金奖励等方式支持和鼓励更多非国有商业银行下调存量房贷利率，取消贷款利率加点或进一步降低加点幅度，减轻更多居民的偿债压力。

建议加大对房企的金融扶持力度。一是扩大“保交楼”专项借款、并购贷款和再贷款规模，全年投放相关贷款1万亿元左右。二是保持对优质房企的合理融资，建议全年新增银行房企贷款2万亿元，推动开发贷增速向金融机构整体贷款增速靠拢。三是加大力度创造宽松的房企非银金融环境，建议未来12个月增加房企内地信用债发行规模至5000亿元。四是建议设立中国房企债务纾困基金1.2万亿元，应对房企中长期存量资产处置，中央财政出资2500亿元作为基金初始资本金，吸引万亿社会资金共同参与。

建议积极探索金融对科技创新和现代化产业体系的支持作用。第六次中央金融工作会议首次提出建设“金融强国”目标。“金融活，经济活”，中国要想加快科技创新、引领现代化产业体系建设，必须高度重视发挥金融体系的重要支持作用：一是发挥国有大型商业银行对科技创新融资的引领作用。鼓励国有大型银行成立科技金融事业部或独立的科技金融子公司，充分发挥国有大型银行抗风险能力强，综合化和集团化特色明显的优势，可能更符合当下中国的国情。二是探索设立政策性银行支持国家重大科技创新。建议可借鉴欧洲投资银行（EIB）的经验，设立重点支持攻关“卡脖子”项目、国家重大科技创新项目的政策性银行，或在国家开发银行内设立这一功能，以匹配相关项目投资期长、资金需求量大、回报相对较慢的融资特点。三是加快多层次资本市场体系发展。以注册制改革为契机，发挥好创业板、科创板、北交所及区域股权市场功能，进一步完善拨投结合、投贷担联动等业务模式，为科创企业提供更长生命周期的融资支持。四是激发民营经济的创新活力。鼓励各类股权投资主体，包括天使投资、PE/VC、私募股权基金、并购基金，以及民营企业设立的CVC等机构在科技金融领域各展所长、竞争发展。

（连平，广开首席产业研究院院长；刘涛，广开首席产业研究院副院长；马泓，广开首席产业研究院资深研究员；罗奂劼，广开首席产业研究院高级研究员）