乡村振兴背景下地方政府在特色产业发展中的主导作用探析

杨聆

摘要：产业振兴是乡村振兴的基础，特色产业是推动乡村产业兴旺、实现乡村内生式可持续成长的重要举措。基于优势治理理论和新结构经济学，地方政府在乡村振兴战略背景下具备动员优势、主体优势、资源优势和政策优势，在特色产业发展中发挥着主导作用。文章以湖南常德为例，分析地方政府在推动特色产业发展中发挥主导作用的情况，针对存在的偏好短期产业项目、资金供给不足等问题，提出了完善特色产业政策的顶层设计、健全资金投入多元合作机制、畅通政府资源整合渠道等对策建议。

关键词：乡村振兴；特色产业；地方政府；主导作用

产业振兴是乡村振兴的基础，而发展培育特色产业是产业振兴的关键。特色产业是指在一定地域范围内，依托当地独特的自然与人文环境、生产生活方式，生产具有鲜明特色的产品服务的生产经营集群。同时，《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》指出，要支持脱贫地区发展壮大乡村特色产业，2022年中央一号文件进一步提出要推进现代农业产业园和农业产业强镇建设，培育优势特色产业集群。因此，研究地方政府在推动特色产业发展中的作用，对于推动特色产业发展、实现乡村振兴有着重要意义。

一、理论依据

（一）优势治理理论

目前关于优势治理理论尚未有明确界定，但已有多位学者运用其分析社会工作、社会治理和乡村振兴等领域问题。该理论可追溯至二十世纪八十年代社会工作领域中的优势视角，优势治理词汇最早由芦恒（2016）提出。他指出，在我国治理研究中，常常以问题视角作为切入点，较少考虑内外优势，导致出现治标不治本，由此主张将问题视角转换为优势视角，重新挖掘优势资源，有效创新社会治理路径。党的十九届五中全会提出要把我国制度优势转换为治理效能，丰富了优势治理理论的内涵。萧子扬（2020）指出，优势治理是从优势视角进行社会治理，同时将制度优势转化为治理效能，充分发挥中国特色社会主义制度和国家治理体系的显著优势。

对于优势治理在乡村振兴中的应用，张大维（2018）指出，在乡村振兴中，优势治理有助于激活参与要素的潜能和特长，这是地方乡村振兴战略规划和实施过程中的一种新路径。方帅（2021）指出，我国农村地区的资源相对有限，更应充分利用既有的优势资源，相对问题视角而言，优势视角在精准扶贫工作中具有较强的实践性。因此，本文认为乡村振兴中的优势治理是从优势视角出发，根据各参与主体、治理对象的优势来发挥各自作用，实现制度优势向治理效能的转换，推动治理水平的提高和乡村振兴各项工作的顺利开展。

从“优势视角”看，地方政府在特色产业发展中具有以下优势：

主体優势。政府、农民、企业、社会组织共同构成了乡村振兴的主体，地方政府在其中具有独特的主体优势。首先，地方政府因地制宜进行政策和制度安排，尤其在重要制度上拥有主导地位。其次，在产业发展中提供一系列保障措施，包括人才支持、投入保障等方面，充分体现其在维护环境秩序、提供发展保障等方面。

动员优势。中国特色社会主义制度具有集中力量办大事的显著优势，社会主义制度决定广大人民群众的根本利益是高度一致的，从而使得我国能够集中力量，高效执行、有力推进各项事务，这也使得地方政府在推进产业振兴中具有较强的动员优势。

政策优势。乡村振兴战略背景下特色产业的蓬勃发展离不开地方特色与国家政策的有机衔接。农民问题是“三农”问题的核心，国家制定实施了一系列战略部署和优惠政策。地方政府具有出台地方政策的职能，在国家大政方针的引领下，地方政府将乡村振兴战略与地方实际相结合，探索出一系列具有创新性和地方特色的具体政策，吸纳整合资源、资金，为特色产业的可持续发展提供政策支持。

资源优势。资源禀赋是社会创新与发展的基础，地方政府在整合资源上具备重要优势。产业发展与当地特色农业或文化、信息、技术、人才、资金等资源紧密相关，农村天然地缺乏外来资源的吸引力，只依靠市场自发机制难以培养出有竞争力的产业，更需要地方政府在整合当地资源、吸引外来资源方面发挥作用。

（二）新结构经济学

对于政府在特色产业发展中的作用，归根到底是政府与市场关系的理论在特色产业发展中的体现。从西方自由放任时期“管得最少的政府就是最好的政府”到凯恩斯主义时期的国家干预主义，以及后来的新古典主义等，这一演变过程体现了政府在经济、产业发展中具有不可替代的作用。改革开放后我国实行社会主义市场经济制度，既体现了社会主义制度特性，又肯定了市场对资源配置的决定性作用。因此，在讨论我国特色产业发展中的政府作用时，要立足于政府与市场缺一不可这个前提。

关于政府与市场的关系已有许多讨论，林毅夫（2017）在其新结构经济学中指出，经济发展、“有效的市场”和“有为的政府”缺一不可，由此发展出“有效市场”和“有为政府”相结合的理论。其提倡既要重视市场的决定性作用，也要充分发挥政府的因势利导作用，从而实现有效市场以有为政府为前提，有为政府以有效市场为归依。刘儒（2021）也指出，新型“政市”组合模式突破并超越了传统的政府与市场“二元对立”思维，优化了政府和市场关系，提高了资源配置效率。十九届五中全会也提出，坚持和完善社会主义基本经济制度，要推动有效市场和有为政府更好结合。关于这一理论的具体内涵，王勇（2017）指出，在不同经济发展阶段，有为政府能因地制宜、因时制宜、因结构制宜地培育、监督、保护、补充市场，纠正市场失灵，促进公平，提高全社会各阶层长期福利水平。

在巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的过渡期间，基于优势治理理论的“优势视角”和新结构经济学的“有效的市场”和“有为的政府”合力机制的理论，地方政府在推动特色产业发展、推动乡村振兴中应发挥主导作用，即应当发挥引导事物向某方向发展的作用及对整个事物发展进程的控制和影响。目前，我国乡村振兴战略的实施处于起步阶段，农业产业市场发展不成熟不稳定，在此背景下，特色产业的发展也要充分发挥有为政府作用，可归纳为“引领、服务、整合”，其引领作用主要体现在政策支持，其服务作用主要体现在提供财政支持、完善基础设施、加强市场监管上，其整合作用体现在其对社会资源的整合。如图1所示。

二、实践解读

（一）常德市特色产业体系发展现状

常德地处湖南西北部，是湘西北的政治、经济、文化中心，是中国优秀旅游城市，有多个国家级和省重点文物保护单位、国家级自然保护区、省级风景区，同时是一个传统农业大市，农产品种类繁多，是全国重要的商品粮、油、猪、鱼生产基地，享有“洞庭鱼米之乡”的美誉。结合当地区域特色，该市形成了农业、文化旅游业相结合的特色产业体系。

常德市2020年全年粮食面积和产量继续位居全省第一，拥有市级以上粮食加工企业一百多家，粮油加工年产值近五百亿元。油茶、蔬菜、养殖等农业稳定发展，其中油菜种植面积和总产量居全省第一，在特色产品种植上，柑橘、优质茶叶、中药材等都有所发展，茶园总产值达16.4亿元，中药材种植产值达7亿元。在农产品加工方面，全市农产品加工业总产值为1725亿元，形成了多个区域地理标志，如常德红茶、甲鱼、常德米粉，多个产品获得中国中部农博会金奖。

在旅游业和文化产业方面，文旅产业不断发展，旅游人数不断增加，2020年全年实现旅游总收入521亿元，同比增长18.1%。在文旅特色方面，立足于当地交通区位、生态环境和农耕文化的优势，因地制宜，积极探索本地乡村文化旅游的新模式，积极发展休闲观光、文旅结合等特色产业。2020年常德市全市休闲农业经营主体达800个，全年接待游客2000万人次，经营收入39.47亿元，同比增长8.88%。

（二）政府在特色产业发展中发挥主导作用的体现

1. 为特色产业发展提供政策引领

产业政策是指中央或地方政府干预产业经济活动的经济政策，以实现国家对经济进行有效宏观调控。立足区域特征，地方政府颁布和执行产业政策的目标是促进经济发展和增加地方财政收入。在乡村振兴战略指引下，地方政府为促进产业发展出台了多项配套政策。

首先，出台了产业发展的相关政策，包括行业准入、激励、财政支持补贴政策等。如颁布了农业农村现代化规划方案，在农业供给侧结构性改革中聚焦发力，推动“6+N”优势特色产业集聚，引领特色农业产业持续快速健康发展。同时对各类配套设施也进行了相应规划，如在特色产业向电商特色产业转型发展的过程中，编制《石门县电子商务发展五年规划》，明确了发展定位、目标任务和重点建设项目，为电商发展奠定了政策基础。其次，大力宣传惠农政策，只有农民和其他利益关系者切实了解相关政策，政策才能够有效得到执行。最后，颁布人才政策，对返乡入乡创业人员、产业孵化基地给予补助。

2. 为特色产业发展提供资金帮扶

“钱从何处来、人往哪里去、地要怎么用”是乡村振兴戰略实施的重要问题。产业发展，离不开财政资金的大力扶持，为地方特色产业发展提供了坚实的物质基础。因此，按照湖南省政府部署，地方政府在资金上优先安排，其具体财政支持主要表现为：

一是加大财政资金专项投入。市政府通过财政资金专项投入为产业发展和品牌推广提供资金支持，突出打造区域公用品牌，重点支持打造四带八片、优质农副产品供应示范区建设，形成具有鲜明农业特色的优势产业园。二是引导金融资本向“三农”倾斜，通过给予优惠补贴、政策宣传等措施来引导金融资本的流动，促进农业农村发展，如农发行常德市分行加大粮油全产业链支持，投放资金支持龙头企业，促进特色农产品品牌建设。三是创新政府引导社会资金投入模式，建立前资助、后补助和绩效奖励相结合的补助模式，探索运用财政科技资金引导社会资金投入农业科技企业、科技项目。

3. 为特色产业发展提供基础设施

作为乡村振兴总体任务的强力支撑，农村基础设施和公共服务举足轻重，对特色产业发展的资源投入与特色文旅产业的市场潜力也有着重要影响。产业基础设施包括物流交通运输、通信网络系统等相关物质基础，关系到特色产业的产品物流运输、客运交通等；农村公共服务包括就业、教育、医疗、文化等，影响外出人员的返乡意愿和社会资本的投资意愿。

聚焦关键领域，常德市大力推进乡村基础设施建设、基本公共服务的均衡发展，有效夯实特色产业发展的基础。首先，完善农村通组道路建设和物流体系建设。截至2020年底，全市改造农村公路4105公里、危桥699座，自然村通硬化路实现“组组通”，加快县、乡、村三级物流体系建设，完善乡村末端配送网络；其次，完善农村电网建设。常德市地方政府积极完善通信基础设施，推动农村电网改造升级工程开展，网络覆盖率不断提高。

（三）政府在特色产业发展中发挥主导作用时存在的问题及成因

1. 偏好短期产业项目

产业发展规划对于特色产业的发展具有重要引领作用。在现有特色产业发展的过程中，产业发展存在部分产业项目短期化、同质化现象，不能满足乡村产业持续性、多元化发展的目标，这主要因为政策体系缺乏长期性。同时，乡村地区特色产业的发展依赖一定的政府财政补贴，而地方政府往往通过年度项目实现对产业的补贴发放，考核项目绩效时也多以数量指标为依据，考核项目绩效时也多以数量指标为依据，这就导致地方政府在选择产业、设计项目时往往忽略项目发展的长期性，致使地方政府追求短平快项目的短期效益。

乡村振兴是全面的、整体的、长期的，对短期产业项目的追求不符合乡村振兴战略要求。脱贫攻坚收官后，常德市政府在根据中央文件因地制宜发布常德市政府在乡村振兴战略规划中进度有些落后，仅部分区县制定并发布了“十四五”时期特色产业发展的规划文件。地方政府应制定特色产业发展的总体长期规划，推进产业扶贫与产业振兴在战略规划层面的有机衔接。

2. 多元投入机制不够健全

产业兴旺离不开财政资金的大力扶持。目前，乡村特色产业发展的资金主要来源于专项资金和民间资本投入，地方政府推动特色产业发展主要依靠国家财政拨款。在地方财政资金支持方面，乡村产业的投资回报率和吸引力度致使乡村特色产业难以依靠自身力量发展壮大，因此，地方政府既需要直接投入资金帮扶，又需要利用涉农资金完善配套基础设施，而其所用资金均来自乡村振兴专项财政拨款，在面临庞大的乡村振兴发展需求时，其财政资金支持能力往往有限。地方财政资金的缺乏，还会导致各区县在乡村振兴产业发展上存在投入差异。

总的来看，目前政府多元投入机制存在不健全现象，致使地方政府财政资金难以满足特色产业发展需要。以常德为例，公共财政能力和庞大的乡村振兴需求相比存在较大的不足，致使政府投入引导也会出现乏力情况，难以发挥政府公共财政在整合、撬动、开源等方面的主导作用。同时，当地特色产业对社会金融投资吸引力弱，农业生产效益低，企业市值小，资本吸引能力弱，如金健米业市值60亿元、大湖股份市值27亿元等，这些企业在资本市场的影响力不大，外部资本进入企业助推发展的热情不高，多元投入机制难以健全，难以满足产业内生发展的资金需求。

3. 资源整合乏力

产业振兴是乡村场域多元主体共同发挥作用的过程，各主体在地方政府的整合协调下充分发挥各自资源禀赋的集合作用，地方政府整合资源的能力影响着特色产业发展的效率，而其能力的缺乏会导致特色产业发展缺乏充足的配套资源、整合达不到预期效果。同时，随着现代化对乡村地区的冲击，大量人口向城乡持续流动，导致农民群体身份不断分化，村庄生产逐步瓦解，村庄生活共同体的概念逐步淡化，村民集体行动能力匮乏，也为地方政府有效动员资源推进乡村振兴战略的进程增加了难度。

产业振兴既关乎经济效益，也承担着带动当地农户增收的社会责任。在这种双重逻辑下的多元主体间合作机制实质上增加了部分利益群体的要素成本，容易导致利益冲突的发生，由此带来的利益群体间博弈会阻碍产业发展所需的资源整合，无法建立有效的利益联结机制，以至于特色产业的发展不能充分调动各方面资源有效推进。

在乡村振兴工作中，常德市全市各地乡村振兴局已经挂牌成立，但市、县乡村振兴局“三定”方案尚未出台，相关工作还处于过渡阶段，财政、发改、住建、环保、交通、商务、农业农村等部门推动乡村振兴的政策措施有待进一步协调落实，部门间政策措施的不配套和部门利益与职责差异所导致的冲突会削弱政府整合资源的能力。

三、对策建议

（一）完善特色产业政策的顶层设计

顶层设计采用系统论方法，站在全局的角度，自上而下地统筹规划某项任务的各个方面、层次和要素。优势在于能够有效统筹资源，高效实现任务目标。充分发挥地方政府在特色产业发展中的主导作用，需要完善特色产业政策的顶层设计。要制定特色产业发展的总体长期规划，推进产业扶贫与产业振兴在战略规划层面的有机衔接。地方政府必须客观评价特色产业发展潜力整合区域资源禀赋，制定出科学合理的产业发展规划，使特色产业群有思路、有计划、有特色地进行资源整合，推动区域协调发展，将不可持续、强依赖于外部援助的产业扶贫转向可持续发展、良性循环的产业振兴。如浙江安吉在发展当地特色旅游业与休闲农业时进行统一规划，编制了多项发展规范文件，通过政策引导充实其要素供给，为产业融合发展提供支撑。

（二）健全多元投入合作机制

乡村振兴工作强调乡村内生型发展，规范风险防范和利益共享相关机制，吸引多元利益主体参与，构建合理合作组织模式。要以协调推进乡村振兴和新型城镇化战略为抓手，建立多元投入机制，形成政府优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与、农民自主探索的多元投入格局。地方政府与农民、企业等群体之间的相互依存及社会事务的复杂性表明，特色产业发展需要利益相关者通过政策实施过程中的互动参与来实现。

因此，推动特色产业的健康可持续发展就必须构建利益整合机制。利益和风险是不同利益主体进行决策时的考量因素，地方政府应以推动产业间协调合作为本，创新利益联结模式，增强抵御风险的能力，延長产业链，推动政府、企业、合作社、农户、金融机构“五位一体”，充分发挥其各自作用。

（三）畅通政府资源整合渠道

特色产业的稳定发展依赖于对区域内外资源的吸纳整合能力及资源本身的可移动性。地方政府在整合当地社会资源、吸引外来资源、推动特色产业发展上具备一定优势，但其利益主体间的差异及冲突会影响政府资源整合的成效。克服政府资源整合的利益阻碍，要厘清乡村振兴及产业发展涉及职能部门的职责权限，把谁主导、谁负责、谁执行、谁配合的问题梳理清楚，如此各职能部门才能充分发挥自身优势和作用，助力产业振兴。

此外，还要加强多元主体间的利益联结机制建设，构建利益联结的长效机制。一方面，要在肯定多方主体博弈现实基础上尊重各方利益，搭建对话平台，及时高效解决其利益诉求；另一方面，完善利益保障机制，协调不同利益主体间的差异，为特色产业发展、乡村振兴提供合力。如陕西袁家村在发展特色文旅产业中组建了股份合作制集体经济组织，即以村集体领导为核心、村集体平台为载体，兼顾整体利益与个人利益，确保可持续发展。

参考文献：

[1]芦恒.后单位社会的“历史连续性”与基层社会的“优势治理”——基于东北棚户区改造后的思考[J].山东社会科学，2016（06）：51-56.

[2]萧子扬.“优势治理”：制度优势何以服务我国乡村文化振兴[J].图书馆，2020（04）：1-7+28.

[3]张大维.优势治理：政府主导、农民主体与乡村振兴路径[J].山东社会科学，2018（11）：66-72.

[4]方帅.基层党建引领精准扶贫：一个优势治理的视角[J].农林经济管理学报，2021，20（01）：131-137.

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[6]刘儒，郭荔.社会主义市场经济条件下政府和市场的互补关系及特征[J].东南学术，2021（01）：61-70.

[7]王勇.论有效市场与有为政府：新结构经济学视角下的产业政策[J].学习与探索，2017（04）：100-104+175+2.

（作者单位：湖南大学公共管理学院）