国家监察赔偿程序建构路径研究

2024-04-18王艺茗李生得

普洱学院学报 2024年1期

摘要：《监察法》第67条对监察赔偿的规定较为原则，《监察法实施条例》亦未规定监察赔偿的程序，且目前《国家赔偿法》也未纳入监察赔偿。制度供给的阙如使监察赔偿的运行出现困境，监察赔偿在权利救济等方面的功能未能得到有效发挥。基于监察机关的性质，监察赔偿不应直接适用行政赔偿或者刑事赔偿的程序，而是应该建构独立的监察赔偿程序，从而更好地发挥监察赔偿的功能。

关键词：监察赔偿；国家赔偿；监察法；程序建构

中图分类号：D922.1" " " 文献标识码：" A" " " 文章编号：2095-7734（2024）01-0050-05

" 《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第67条规定了监察机关的国家赔偿责任。《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）第280条和第281条则对监察赔偿作了进一步的规定。《监察法实施条例》第280条第一款和第二款分别进一步规定了申请监察国家赔偿的情形以及赔偿请求人的范围，《监察法实施条例》第281条则进一步对监察赔偿的义务机关和赔偿方式予以明确[1]。一个完整的国家赔偿制度在程序层面应当包括申请主体、赔偿义务机关、举证责任分配等方面。目前，《监察法》和《监察法实施条例》均未对监察赔偿的申请赔偿形式、救济渠道以及赔偿时限等程序性内容作出明确规定，《国家赔偿法》也未纳入监察赔偿。笔者通过输入“监察赔偿”等关键词检索中国裁判文书网发现，截止2023年7月1日，尚未出现一起国家监察赔偿的案例。制度供给仍显不足，可操作性不强，不利于当事人的权利救济。因此，本文选取国家监察赔偿的一个微观视角——监察赔偿程序作为研究对象，希望通过对监察赔偿的分析，结合国家赔偿制度的基本原理，构建独立的监察赔偿程序，以期实现监察赔偿与我国的国家赔偿制度的良好衔接，从而更好地保障公民、法人和其他组织的合法权益。

一、应建构独立的国家监察赔偿程序的法理逻辑

（一）基于我国监察权的性质和监察机关的定位

nbsp; 我国《宪法》第 123 条规定各级监察委员会是我国的监察机关，《宪法》第 127 条规定了我国监察机关依照法律规定独立行使监察权的原则。监察权入宪意味着一种新型宪法权力的诞生[2]。从法律规定来看，各级监察委员会独立于我国的行政机关和司法机关，监察权也是和行政权、检察权、审判权法律地位相平等的一项宪定权力，具有独立的宪法地位。监察权的地位和性质决定行政赔偿和刑事赔偿的程序也不宜直接适用于监察赔偿。

" （二）基于监察赔偿同行政赔偿、刑事赔偿的差异性

" 根据《监察法》第67条的规定，监察机关及其工作人员行使《监察法》所规定的职权，造成被侵权人损害是启动监察赔偿的前提，被侵权人是公民、法人和其他组织。根据监察机关行使职权的对象来看，被侵权人在实践当中大多为公职人员。根据《国家赔偿法》第3条的规定，行政赔偿的侵权主体为行政机关及其工作人员，而受害人为公民、法人和其他组织，既可以是公职人员也可以是非公职人员。笔者通过输入“行政赔偿”关键词检索中国裁判文书网发现，实践中行政赔偿案件中的被侵权人大多数为非公职人员。同理，刑事赔偿中的被侵权人既可以是公职人员，也可以是非公职人员。笔者通过输入“刑事赔偿”关键词检索中国裁判文书网发现，实践中行政赔偿案件中的被侵权人大多数为非公职人员。综上，监察赔偿同行政赔偿和刑事赔偿都有很大的差异性。因此，有必要建构独立的监察赔偿程序，以彰显国家监察体制改革的彻底性和周密性[3]。

二、监察赔偿程序的具体建构路径

" （一）监察赔偿的赔偿请求人

" 根据《监察法》和《监察法实施条例》的相关规定来看，监察赔偿的请求人为受害人以及其权利承继人，受害人即监察机关及其工作人员行使职权的过程中，导致合法权益造成损害的公民、法人和其他组织。需要注意的是，只要是被害人认为自身的合法权益受到侵害，即可提出监察赔偿的申请，不以客观存在的损害作为提出赔偿申请的要件，是否实际存在损害，由监察机关负责复审复核的部门认定。《监察法实施条例》第280条第2款规定，监察赔偿的请求人与行政赔偿和刑事赔偿的请求人一致，包括受害者以及其权利承继人两类[4]。

" （二）监察赔偿的赔偿义务机关

" 从《监察法》的规定来看，监察赔偿义务机关的认定有法可依，但是仍有一些特殊情形需要进一步考量，包括上下级监察机关之间侵权赔偿责任分配、监察机关和职务协助配合机关的侵权责任分配问题[5]。

" 1.上下级监察机关之间侵权赔偿责任问题

" 根据《监察法》规定，地方各级监察委员会接受同级党委和上一级监察委员会的双重领导，而在监督执法调查等具体业务上的工作以上级监察委员会的领导为主。而上下级监察委员会之间侵权赔偿责任问题主要体现在重要事项的审批和决定的情形当中。一是在监察机关决定采取留置措施的情形，《监察法》规定设区的市级以下监察机关采取留置措施应当报上一级监察机关批准。二是监察机关采取通缉和限制出境两种监察措施的情形。根据《监察法》第29条和第30条的规定，通缉超出本行政区域的应当报请有权决定的上级监察机关决定，采取限制出境措施应当经省级以上监察机关批准。对于上下级监委之间侵权责任分配问题，当前学界主要有两种观点：王学辉教授认为要看批准、备案、决定机关是否对监察决定具有实际控制权，如果仅作形式审查则由下级监察机关作为赔偿义务机关，反之则应将批准、备案机关作为赔偿义务机关[6]。王小光副研究员认为，错误通缉和错误限制出境的赔偿责任应由具有决定权的监察机关承担，而错误留置的上级机关的内部审批行为并未实现外部化，赔偿责任应当由下级监察机关承担[5]。笔者赞同第二种观点。具体展开来说，对于错误通缉和错误限制出境的赔偿责任，根据《监察法》的规定，通缉超出本行政区域的，报请具有决定权的上级监察机关决定；而限制出境则需省级以上监察机关批准，这两种情形的决定和批准都需要经过上级监察机关的实质审查，并且上级监察机关具有最终决定权，所以这两种情形的赔偿责任应当由具有决定权的上级监察机关承担。对于错误留置，设区的市级以下监察机关采取留置措施报上一级监察机关批准，这仅是上下级监察机关系统内部的审批行为，并不直接对被调查人发生法律效力，也不一定为被调查人所知晓，从保障被调查人权利的角度看，理应由下级监察机关承担赔偿责任。由于备案并非实质性的审查或决定行为，作出留置决定的仍是省级监察机关，也应当由省级监察机关承担赔偿责任。

" 2.监察机关和职务协助、配合机关侵权赔偿责任问题

《监察法》第4条的规定事实上确立了监察机关与审判机关、检察机关和执法部门的协助机制。实践中，部分调查措施的执行程序，有赖于司法执法机关，尤其是执法部门的配合与协助[7]。

" 《监察法》第23条、24条、28条、29条、30条、43条分别就有关机关配合监察机关查询、冻结有关财产、公安机关协助监察机关搜查、公安机关协助监察机关执行技术调查、公安机关协助监察机关执行发布通缉令、公安机关协助监察机关执行限制出境措施、公安机关协助监察机关采取留置措施作出明确的规定。当前，学界对配合协助事项根据不同的分类标准进行了分类。江国华教授根据协助的内容不同，将监察过程中公安机关协助配合的事项范围分为案件移送类事项、协助取证类事项、协助限制人身自由类事项[8]；王小光副研究员根据请求协助的原因不同，将监察工作中的职务协助分为基于法律原因的协助、因缺乏必要的设施、设备和人员而请求职务协助、监察调查中调取信息、材料的职务协助、监察调查效率需要的职务协助[5]。

" 对于监察机关和协助、配合机关的侵权赔偿责任分配问题，首先需要指出的是监察机关向有关机关申请协助时，应当向有关机关发出相应的申请协助的法律文书，文书上应当写明申请协助的事项和要求，有关机关应当按照监察机关的要求予以配合或协助。如果有关机关按照文书要求依法予以配合或协助，造成损害的国家赔偿责任应当归于监察机关；如果有关机关超出监察机关要求采取措施或者自行采用违法的方式予以协助，造成损害的赔偿责任应当归于配合、协助机关。以有关金融机构配合监察机关执行冻结财产为例，如果有关金融机构严格根据监察机关出具的《协助冻结财产通知书》的内容和要求执行限冻结涉案单位和个人的财产，错误冻结财产造成有关个人或单位损失的赔偿责任，应当由监察机关承担；如果因执行冻结财产的金融机构管理不当，或未按照监察机关出具的《协助冻结财产通知书》规定的冻结数额、冻结期限冻结的，或者应当按照监察机关出具的《解除冻结财产通知书》及时解除冻结而未及时解除的，此时造成有关个人或单位损失的赔偿责任，应当由协助执行冻结财产的有关金融机构承担。

" （三）赔偿请求人的申请程序

赔偿请求人申请国家监察赔偿应当是要式法律行为，即赔偿请求人应当通过递交赔偿申请书申请，赔偿申请书应当写明受害人的基本信息、赔偿要求、赔偿形式、损害的类别和数量、侵权事实、申请赔偿理由、法律依据等事项。赔偿请求人书写赔偿申请书确有困难的，可以委托他人代为书写，但需要赔偿请求人签名并按手印，委托他人代为书写的监察机关应当记录并归档。申请人在提交赔偿申请书的同时，应当向赔偿义务机关递交自己的身份证明，包括身份证复印件等材料，受害人为法人和其他组织的，应当提交营业执照复印件以及法人代表或主要负责人的身份证明材料。赔偿请求人非受害人本人的，需要提交与受害人之间关系的证明材料，以确保申请监察赔偿时申请主体的适格。赔偿请求人同时应当提交自己人身或者财产受损失的类别、程度、数量等信息[6]。赔偿请求人如有受损害的证据的，也应当提供相应的证据，并附相应的证据清单以及受损害类别和数量的清单。

" （四）赔偿义务机关的受理和决定程序

" 根据《监察法实施条例》第281条第一款的规定，申请赔偿应当向赔偿义务机关提出，由监察机关负责复审复核工作的部门受理。负责复审复核工作的部门受理后应当对赔偿请求人的申请材料作实质审查，重点审查赔偿请求人的申请材料是否齐全。若申请材料齐全，具有赔偿义务的监察机关应当向赔偿请求人出具书面受理决定并附收到申请材料的清单回执；若申请材料不齐全，监察机关应当一次性告知赔偿请求人需要补足的全部材料，并在一定期限内作出决定，赔偿决定应当由负责复审复核工作的部门集体研究决定并由大多数人的意见作出。之所以作出这样的内部决定程序设计，一方面，因为根据《监察法实施条例》第281条第一款的规定，由赔偿义务机关负责复审复核工作的部门受理赔偿申请，负责复审复核的工作部门对案件基本信息和申请材料更为熟悉，由该部门作出赔偿决定能够最大限度地保证决定的客观性和公正性。另一方面，由负责复审复核工作的部门作出赔偿决定，不让直接的办案部门作赔偿决定，可以避免“自己成为自己案件的法官”，符合程序回避的要求[6]。监察机关决定赔偿的，应当出具赔偿决定书，赔偿决定书应当写明赔偿的方式、数额、期限等内容，并在一定期限内送达赔偿请求人；决定不予赔偿的，也应当及时通知赔偿请求人，并书面说明不予赔偿的原因。

（五）赔偿请求权的救济程序

" 有权利必有救济。监察赔偿请求权也应当具有相应的救济路径。目前，从《国家赔偿法》的规定来看，国家赔偿请求权存在以下的两种救济模式：一是“复议+申诉”模式，二是直接诉讼模式。根据《国家赔偿法》的规定，其中“复议+申诉“模式适用于刑事赔偿，而直接诉讼模式适用于行政赔偿。

" 对于监察赔偿请求权的救济模式，笔者认为应参考刑事赔偿请求权的救济模式，采用“复议+申诉”的救济模式，不宜采用诉讼模式。具体展开来说，包括：向上级监察机关申请复议——人民法院赔偿委员会决定——提出申诉。赔偿请求人若对赔偿决定有异议的，可以向上一级监察委员会复议，申请复议应当是要式法律行为，即申请人应当书写复议申请书，以书面形式申请。复议机关应当在两个月内作出决定。若对复议机关的决定有异议，可以向复议机关所在地的同级人民法院的赔偿委员会申请赔偿决定。若申请人对赔偿委员会的决定有异议的，也可以向上一级人民法院的赔偿委员会提出申诉。之所以作出这样的程序设计，一方面，是基于《监察法》的规定，监察机关依法独立行使监察权。如果将监察赔偿纳入诉讼范围，可能会影响监察机关行使职权的独立性，从而影响监察效能的发挥。而通过申请人民法院赔偿委员会作出赔偿决定，以及向上一级人民法院申诉，同样可以达到保障赔偿请求人合法权益的目标；另一方面，是基于对赔偿请求人合法权益的保障，如果仅仅规定向上一级监察机关复议的救济程序，可能会导致“自己成为自己案件的法官”，由审判机关作最终决定有利于赔偿请求人合法权益的保障。

（六）举证责任分配

根据《监察法》和《监察法实施条例》的规定，监察赔偿由赔偿义务机关负责复审复核的工作部门受理，监察赔偿的证据审核工作也应当由赔偿义务机关负责复审复核的工作部门进行，举证责任双方应当为赔偿请求人和原办案部门。如果到了申请复议或者申请决定阶段，举证责任双方为赔偿请求人和具有赔偿义务的监察机关。

" 对于监察赔偿的举证责任分配，应当建构以赔偿义务机关举证为主的举证责任分配模式，即以赔偿义务机关举证为主，赔偿请求人承担一定限度范围内的举证责任。具体而言，赔偿请求人只需提供身份证明以及损害事实实际发生的证明。赔偿义务机关的举证责任包括：证明损害结果和具体监察行为之间无因果关系、存在法定免责事由、监察行为的合法性与正当性等。之所以建构以赔偿义务机关举证为主的举证责任分配模式，一是因为监察机关作为行使国家监察权的专责机关，具有优势地位；二是因为监察机关及其工作人员在行使职权的过程中更有利于收集、固定证据。

" 如果赔偿请求人和赔偿义务机关对双方提供证据存在异议，或者对损害事实以及损害结果与具体监察行为之间的因果关系存在争议的，可以组织双方进行质证。人民法院赔偿委员会组织监察赔偿案件质证应当一律以不公开的方式进行，因为监察机关办理的案件较多涉及国家秘密和工作秘密[6]。

（七）监察机关赔偿义务免责情形

" 《国家赔偿法》对行政赔偿和刑事赔偿均规定了国家赔偿义务的免责情形。目前，《监察法》和《监察法实施条例》均未对免责情形作出明确规定。一个完整的监察赔偿程序，应当明确监察机关国家赔偿义务的免责情形，从而为监察机关作出合理的赔偿决定提供法律依据。确定监察机关国家赔偿义务的豁免情形，应当坚持客观归责原则，并立足于监察赔偿的实际。具体展开来说，免责情形至少应当包括以下几个方面：第一，对于因公民自残、自杀等自陷风险的行为导致损害发生的，监察机关不应当承担赔偿责任，但因监察机关采取刑讯逼供等暴力措施，被侵权人不堪忍受进而导致实施自残、自杀等行为的除外。第二，要严格区分监察机关工作人员的职务行为以及非职务行为，如果因监察机关工作人员非职务行为而导致损害结果发生的，监察机关不承担国家赔偿责任，该侵权责任应当由实施个人行为的监察机关工作人员个人承担。第三，如果因不可抗力、正当防卫、紧急避险等原因导致损害结果发生的，监察机关也不承担国家赔偿责任。需要说明的是，以上免责情形的证明责任应当由监察机关承担。如果不能充分举证证明的，举证不利后果应当由监察机关承担。

" （八）监察机关的追偿程序

《国家赔偿法》第16条和第31条分别规定了行政赔偿和刑事赔偿的国家追偿。从条款规定的内容来看，我国国家赔偿的追偿模式为赔偿义务机关负责向有关工作人员追偿。对于监察赔偿，笔者认为应当设立相应的追偿程序。一方面，是同《国家赔偿法》的立法相衔接的需要；另一方面，是基于法律责任的特点。法律责任是违反第一性义务而产生的第二性义务[9]，国家赔偿责任从本质上来说也是一种法律责任，具体到监察赔偿，是监察机关及其工作人员代表国家行使监察权的过程中造成有关人员损害而产生的法律责任。由于国家是一个抽象的政治实体[10]，国家无法直接承担赔偿责任，所以只能由特定监察机关代国家履行赔偿责任。如果是因为监察机关工作人员故意或者重大过失造成损害，再由国家承担赔偿责任，则不符合法律责任归结的公正原则，也不利于法律责任制裁功能和预防功能的发挥[10]，所以要设立相应的追偿程序。对于监察赔偿的追偿程序的设计，要明确追偿的情形以及把握适当的追偿标准，一方面，要让损害得到及时填补，发挥监察赔偿追偿程序的损害填补功能和预防功能；另一方面，要坚持适当性原则。监察机关对有关工作人员进行追偿应当符合以下要件：一是因特定监察机关工作人员履行职权的行为导致被侵权人损害结果实际发生；二是作为赔偿义务机关的监察机关已经履行了赔偿职责；三是特定监察机关工作人员主观上具有过错，即具有故意或重大的过失。从以上三个要件来看，追偿程序的启动首先在于监察机关工作人员主观过错的认定。笔者认为，监察机关工作人员主观上如果只有一般的过失也不应当启动追偿程序。因为，如果追偿标准过低极有可能让监察机关工作人员在履行职责过程中增加过重的思想负担，从而损害其履行职责的积极性。因此，只有在具有故意或重大过失的过错时才能启动追偿程序。同时，对于主观过错的认定也应当从客观事实出发，坚持主客观相统一原则。其次，对于追偿的金额以及标准，也应当充分考虑特定监察机关工作人员自身的经济条件，保证其基本生活需要。最后，对于需要追偿的监察机关工作人员，应当充分保障其申诉权，对于证明其过错的证据应当做到证据确实、充分，必要时可以组织需要追偿的监察机关工作人员进行质证。

三、监察赔偿程序的立法模式

" 独立监察赔偿程序的构建需要选择具体的立法模式。笔者通过对目前学界观点的总结，可能的模式主要有三种：一是由国家监察委员会制定专门的监察法规来规定监察赔偿的程序；二是通过修改《监察法》来规定监察赔偿的程序；三是通过修改《国家赔偿法》增加设立单独的章节来规定监察赔偿的程序。笔者认为，应当对《国家赔偿法》进行修订，以增设监察赔偿专章形式来规定监察赔偿程序。

" 一是不应当由监察法规来规定监察赔偿的程序。根据《立法法》的规定，只有最高国家权力机关和它的常设机关制定的法律，才能称作狭义法律[11]。监察法规在法律位阶上低于作为（狭义）法律的《国家赔偿法》，如果由国家监察委员会制定专门监察法规来规定监察赔偿的程序，则会造成与规定行政赔偿和刑事赔偿的法律的位阶不一致，无法与行政赔偿和刑事赔偿的程序相平行。所以，不应当由国家监察委员会制定专门的监察法规来规定监察赔偿程序。

" 二是不应当通过修改《监察法》来规定监察赔偿的程序。《监察法》作为我国的基本法律，其中的条款大多为原则性和概括性条款，受限于立法篇幅，无法对具体的制度内容作出更为详细的具体规定，而需由《监察法实施条例》对《监察法》中的原则性和概括性条款作进一步的细化规定。具体到监察赔偿，《监察法》第67条确立了监察机关的国家赔偿责任。如果修改《监察法》对监察赔偿的程序进行详细规定，那么对于监察赔偿的归责原则、赔偿方式、赔偿范围等内容是否也应当一起作出规定？所以，基于《监察法》基本法律的法律位阶以及《监察法》的立法篇幅，不宜通过修改《监察法》来规定监察赔偿的程序。《监察法实施条例》属于国家监察委员会制定的监察法规。根据前文所述，基于监察法规的法律位阶，也不宜通过修改《监察法实施条例》来规定监察赔偿的程序。

三是应当修订《国家赔偿法》规定监察赔偿程序。这种模式的合理性在于：一是与监察赔偿的性质相适应，即监察机关履行国家赔偿责任，属于国家赔偿的一种[12]；二是使监察赔偿程序的立法位阶与行政赔偿程序和刑事赔偿程序相一致，有利于国家赔偿制度的统一和权利救济。

四、结语

" 只有建构完整、独立的监察赔偿程序，让赔偿请求人申请监察机关履行国家赔偿责任有了规范的程序，才能更好地实现和发挥《监察法》第67条这一条款的法律实效。只有具有了完备的监察赔偿程序，合法权益受到损害的公民、法人或其他组织申请监察机关履行国家赔偿责任，才有了明确的程序规范，监察机关才能更好地履行《监察法》规定的国家赔偿责任，保障公民合法权益。同时，这也有利于促进监察机关依法行使监察权，从而促进程序正义和实体正义的实现。

参考文献：

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[4]" 龚昌明，吴国礼，冯志伟.监察赔偿与国家赔偿衔接路径

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