国内外大城市外围生态空间建设案例探析

陈宇 赵筱旭 邵珊珊

随着城市建设和社会经济的高速发展，人口规模膨胀、大气污染、水资源短缺、热岛效应等各类“城市病”层出不穷，环境问题已成为制约城市可持续发展的瓶颈。而城市外围的生态空间往往是城市重要的生态屏障，承担着保障城市生态安全、培育乡村内生活力、推动城乡统筹发展、绿色发展的重要作用。

一、英国伦敦环城绿带——大都市地区环城绿带最早的实践

英国是世界上最早完成城市化的国家，也是环城绿带建设的先行者。伦敦“环城绿带”规划是世界公认在大都市地区最早的实践案例，受到广泛关注与研究。

（一）建设历程

早在1927年，大伦敦规划委员会首席设计师温恩提出，在伦敦周边建立“绿色环带”，保护不断被侵蚀的绿地，为伦敦市民提供户外游憩的开敞空间，这标志着伦敦的绿带规划进入探索阶段。1935年，伦敦郡议会宣布“绿地贷款计划”，允许地方政府购买私人土地或官地，避免土地所有者在公共土地上进行开发建设；同年，《限制带状发展法》颁布，为绿带实施做出了充分准备。1938年，《绿带法案》和《大伦敦绿带规划法案》通过，对绿地做出永久性保护，绿带建设正式启动。1944年，著名的《大伦敦规划》以分散伦敦城区过密人口和产业为目的，在伦敦行政区周围划分了四个宽度为11米—16米的环形绿带，明确划定外围限制区域的边界。

伦敦绿带规划示意图

1947年，伦敦绿带进入国家开发的阶段。《城乡规划法》提出了土地所有权国有化，绿带面积逐渐增加，宽度也在不断增长。1955年，住房部正式对绿带进行了划定，法定绿带范围至此产生，绿带政策开始正式进入有法令基础的城市实施阶段。随后，1988年的《绿带规划政策指引》再次明确规定绿带的作用、边界界定和开发控制要素、土地用途等内容。

（二）实施成效

伦敦环城绿带的实施达到了遏制伦敦城市蔓延的目标。自1944年大伦敦规划后，伦敦绿带面积并未发生巨大变化，伦敦内城依然保持圆形的空间形态，城市蔓延基本得到控制。伦敦《绿带法案》至今都在执行，绿带政策在很大程度上已经达到预期目的。

（三）借鉴意义

英国在环城绿带的建设中颁布了一系列的政策、法规，详细明确了绿带的边界、作用、开发要素和土地权属，为绿带的实施与建设提供了法律依据。“绿带政策”将绿带规划赋予法律的权威，“绿带规划政策指引”不断地对绿带政策进行调整和补充，通过法律的强制力保证在绿带边界确定之后不被地方政府或个人轻易地更改，保证了绿带用地的永久性与完整性，是绿带实施与管理的强力保障。

二、韩国首尔环城绿带——城市发展破坏生态建设成果的教训

韩国在20世纪 60 年代开始经历了一段经济迅速发展的时期，30 余年的时间里城市化率由28%提升到了89%，而韩国的环城绿带正是在这个迅速城市化的时期产生并完善的。相对于伦敦环城绿带，首尔的绿带并没有那么成功，在其建设期间以及建成后出现了一些不尽如人意的地方，具有借鉴和警示意义。

（一）建设历程

首尔的环城绿带建设始于1971 年，韩国政府修订城市规划法，发布了控制发展区域“城市绿带法案”并予以实施。其主要目的是降低中心区人口和工业的聚集程度，避免中心城区无序蔓延，阻止中心城区和卫星城的连片发展。在该法案制定之后，韩国即开始实施环城绿带的建设。在此后的 12年里，各大城市的环城绿带建设初具规模，至20世纪80年代初，首尔绿带规模居韩国首位，绿带平均宽度10公里，总面积达1566.8平方公里，约占首尔都市区总面积的13.3% 。从首尔绿带建设规模和速度来看，首尔的环城绿带建设具有相当成效，但由于首尔与西侧的仁川在1960 年代已基本连片发展，绿带在西侧出现断裂，并不呈现完整的环状。

1999年，韩国中央政府宣布对绿带的边界进行调整，即宣布上一轮的绿带控制规划与政策失效。由于当时韩国正处于高速城市化时期，城市扩张是一种刚性需求，需要为“进城农民”提供新的就业岗位与城市形态的生活条件，绿带政策无法阻止这种城市扩张。到2006 年，首尔绿带中被释放的土地达到136 平方公里，约占绿带总面积的9%。

（二）实施成效

从建设规模和建设速度上来看，1999年以前，首尔的环城绿带建设规模可观、卓有成效，且其绿带政策也一直被严格地执行着。而1999年以后，迫于城市增长压力，部分土地被释放为可开发用地。

（三）借鉴意义

从首尔绿带的发展历程中不难看出，城市化发展进程是影响绿带建设的关键要素，应结合城市发展需求合理预留发展空间，避免出现蚕食绿带或跨越绿带进行城市建设的现象。

三、上海环城绿带——我国环城绿带建设的先行者

上海是全国首次正式提出环城绿带思想的城市。《大上海都市计划初稿》提出，在市中心区以外（中山环路以外）设2公里—5公里宽的绿带，既可作公园、运动场，也可作农业生产用地。20世纪80年代，上海经济快速发展，城市化进程随之加剧。为抑制整个城市无序扩张，同时加快当时较为薄弱的生态环境基础建设，1993年6月，时任市长黄菊在市规划工作会议上提出，要抓紧在外环线外侧规划建设一条宽度至少500米，环绕整个上海市区的大型绿化带（即“环城绿带”），从根本上改善上海生态环境。

（一）建设历程

环城绿带自1994年2月开始规划，1995年12月正式启动建设，先后经历4次规划，确定了环城绿带规划建设全长98公里、总面积6208公顷。环城绿带布局为“长藤结瓜”式，绿带蜿蜒环绕整个上海市区一圈，规划环状绿带为“长藤”，布置10个大型主题公园，即为“瓜”。

上海市环城绿带规划示意图

环城绿带浦东段

环城绿带金海湿地

整个环城绿带从结构上分为三类，第一类是林带，沿路外侧100米宽的区域，建设以乔木为主的开放性林带。第二类是绿带，在林带以外的400米区域，建设苗圃、花圃、休闲农业、纪念林地、陵园、休疗养院、青少年野营基地、低密度花园别墅等以绿为主的项目。第三类是主题公园，主要布置市级及地区级的植物园、森林公园、友好城市公园、大型绿色娱乐园等大型主题公园以及世界赛车场、赛马场、高尔夫球场、滑草场等体育设施。

环城绿带的建设先后经历了100米林带工程、400米绿带一期工程、生态专项建设工程三项工程阶段。1995年—2002年，建设完成了100米林带工程926公顷。2002年—2003年，为配合上海创建国家园林城市，完成400米绿带一期工程建设1576公顷。2006年—2017年，由市政府和各区政府签订建设目标责任书，各区责任部门实施建设，推进生态专项工程建设1285公顷。

（二）实施成效

1995年至今，环城绿带累计建设4038公顷，占中心城区公园绿地面积的18%，成为环抱上海的翡翠项链。以100米林带和400米绿带为主体的生态防护绿地有效地控制了城市蔓延，提升了区域生态质量；沿线大型生态休憩绿地为市民提供了绝佳的日常运动休闲、文化娱乐、亲近自然的场所，在生态效益、经济效益、社会效益等方面持续发挥显著价值。

（三）借鉴意义

上海绿带建设虽然起步较晚，但绿带规划和法规政策的制定较为完善，使得绿带建设有章可循；上海市环城绿带建立起了一套从总体规划到详细规划的完整规划体系，有力指导了环城绿带各个环节建设。

四、上海郊野单元——城乡协同、乡村产业振兴的探索者

上海自2012年开始以郊野公园、不同城镇化阶段的新市镇为试点，以建制镇（乡）/街道的城市开发边界外区域为规划范围，探索郊野单元规划的编制与实施管理。郊野单元规划是镇（乡）城市开发边界外推进镇（乡）级“多规合一”空间规划的实施性、策略性规划，是指导镇（乡）域乡村地区近期建设的城乡规划和土地利用规划，是城市开发边界外各类项目选址和土地供应的规划依据。郊野单元一般以镇域为规划编制单元，主要任务是落实总体规划要求，整合相关专业规划，依托土地综合整治平台，聚集相关政策资源，推进农村地区现状低效建设用地减量化，促进建设用地布局优化和利用效益提升、生态环境改善以及农村经济发展。上海郊野单元规划是统筹了集建区外乡村郊野地区发展的综合性规划，强化了政府对城市开发边界以外地区的空间管控能力。

（一）发展历程

上海郊野单元规划历经了3次改版。1.0版规划以土地整治为综合平台、以增减挂钩为政策工具，研究集中建设区外围农用地整治、建设用地整治和专项规划整合思路和方法，提出全覆盖、网格化单元管理思路。为保障规划全覆盖的有效推进和实施操作，考虑行政主体事权，确定郊野单元是在城市开发边界外乡村地区实施规划和土地管理的基本地域单位，是乡村地区统筹各专项规划的基本网格。2.0版规划落实“上海2035”的规划要求，明确成果形式，在1.0版规划建设用地用途管制的基础上发展成全域空间用地管制，形成单元图则的样式，落实建设空间、农业空间和生态空间的管控要求，加强减量与新增空间、近期建设项目的落地性。3.0版规划在延续前两版规划核心作用的基础上，响应乡村振兴的要求，注重乡村空间布局优化和农民居住环境改善，探索乡村振兴实施路径；细化郊野单元规划内容，将郊野单元规划和村庄规划合并编制，进一步认识乡村产权制度，下放规划审批程序，完善全域空间管理机制，分区分类实施用途管制。

（二）借鉴意义

上海郊野单元规划始终坚持问题导向、需求导向和实施导向，明确了城市开发边界外围空间的管理边界、管控要求、实施机制等方面内容，探索乡村环境治理和乡村产业振兴的具体路径，对镇村区域的国土空间管控、人地权益保障和项目实施落地进行有意义的创新探索，为城区外围生态空间协同发展提供思路。

五、启示

（一）面对城市发展的需求与冲击，外围大型生态空间的建设迫在眉睫

国内外各大城市均在其外围规划建设以绿色空间为主、少量建设用地为辅的较为连续的大型生态管控空间。伴随着时代进程，城市发展与市民需求持续变化，城市外围大型生态空间的建设理念与功能从最初以控制城市无序蔓延为核心任务，到逐步成为为居民提供休闲游憩空间，带动城市外围乡村地区多元、可持续发展的有效手段，在城市生态环境改善与社会和谐发展等方面发挥着越来越重要的作用。

崇明区首个郊野单元村庄规划批复—三星镇郊野单元（村庄）

（二）城市外围大型生态空间建设是加大城市外围区域管控力度，推动区域格局优化的有力手段

目前，我国正处于国土空间规划全面实施，规划两线三区范围逐步明晰的阶段，城市开发边界趋于稳定，各项管控要求亟待落实。应把握关键时期开展城市外围大型生态空间的规划与建设工作，确立有形的管控范围，守护城市外围宝贵的生态空间，推动城市格局的落实与完善。

（三）城市外围大型生态空间建设是聚焦矛盾突出区域，寻求协同发展路径的创新方式

在城乡协同发展的背景之下，城市外围区域以往的增量发展思路和对粗放发展路径的依赖亟待扭转。传统的资源消耗型产业仅依靠财政单纯“输血”的方式，无法带动区域可持续发展。通过城市外围大型生态空间的建设，聚焦重点区域，寻求协同发展路径的创新方式，为整合生态资源、储备优质项目提供思路，形成可复制推广的有益经验。