绿色财政促进经济发展和环境保护双赢的路径探析

范宇辰

我国经济长期处于高速发展阶段，工业化和城镇化以资源消耗、环境破坏为代价，不可持续的发展模式割裂了生态环境和经济发展的关系，给生态环境带来较大破坏。绿色财政是政府推进绿色转型的重要抓手，本文基于成本效益分析的逻辑框架对绿色财政的作用机理进行简要分析，提出应从绿色财政制度体系建设、绿色财政收入、绿色财政支出三方面共同努力，以促进经济发展和环境保护双赢。

习近平总书记在2023年7月召开的全国生态环境保护大会上强调，“要正确处理好高质量发展和高水平保护的关系，二者相辅相成，共融互动”。具体而言，经济发展创造的剩余价值为环境保护和绿色低碳转型提供物质支持，而绿色低碳转型和可持续发展模式亦可以为经济发展提供源源不断的助力，这就是“绿水青山就是金山银山的”深刻内涵。正确认识并妥善处理经济发展和环境保护的辩证统一关系是考验政府治理能力和治理水平的重要标准，统筹推进经济发展和环境保护，要求各级政府必须积极寻求协调二者的手段和方法。

绿色财政的发展背景和重要意义

财政是国家治理的基础和重要支柱，随着绿色发展理念不断融入财政制度，“绿色财政”的概念应运而生。绿色财政通过出台一系列财政措施，将“奖优罚劣”机制融入到以税收为主的财政收入和财政补贴、财政转移支付、政府采购等财政支出中，促使资本更多地流向节能减排、污染治理、生态修复等绿色领域。绿色财政利用国家公权力实现了国民收入的再分配和资源的有效配置，进而带动产业技术创新和转型升级，营造全民低碳、绿色发展的新局面。绿色财政体现了“财政+”模式，其致力于兼顾公平和效率，最终实现经济效益和环保效益的同步增长。

绿色财政是传统财政理论和可持续发展理论的结合，同时体现了马克思主义生态文明观的深刻内涵。公共产品理论和外部性理论是传统财政理论的基础，萨缪尔森将公共产品定义为“每个人消费某物品或劳务不会导致该物品或劳务的减少”，并提出公共产品应具有不可分割性、非排他性和非竞争性三个特征。即公共产品无法分割为可买卖的单位，任何人消费该公共产品不会排除他人的消费，并且新增的消费者不需要付出代价。外部性理论将外部性分为正外部性和负外部性，正外部性指个体在生产或消费中受益却不需要付出代价，负外部性指个体在生产和消费中受损却没有获得补偿。自然资源无法明晰产权所有，是典型的公共产品。若没有政府的约束，市场主体在利用自然资源获取经济效益的同时无须为此付出代价，而受到生态环境恶化危害的主体也没有得到相应补偿，因此市场在配置自然资源这一公共产品发生了“失灵”，难以实现全体社会成员公共利益均最大化的“帕累托最优”，此时必须发挥政府“看得见的手”作用。可见，绿色财政在绿色资源配置方面起着不可或缺的作用。

然而，一味地追求绿色财政的环保效益最大化，将会不断扩大绿色财政收入和支出总量，使财政制度体系的建设偏离一般公共财政存在的初衷。财政不仅有协调绿色资源、支持生态文明建设的职能，其更广泛的职能体现在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的方方面面，因此绿色财政应承担公共财政的广泛职能，着眼于绿色，造福于全面。当前，我国区域间发展不平衡问题突出，中西部的经济社会发展水平与东部有较大差距，自然资源分布的不均衡导致长期以来中西部和东部地区的产业结构完全不同，东部地区第三产业获利能力和对经济增长的贡献水平远高于中西部地区，而中西部地区对自然资源的索取和生态环境的破坏远超东部地区，中西部地区政府同时面临经济发展和环境保护的双重困境。若短期内将财政资金大幅投向环保领域，地方政府面临巨大财政压力的同时难以维持经济持续增长，生态环境保护工程势必无疾而终。因此，让绿色财政走出一条既能促进经济增长又能实现环境保护的双赢之路至关重要。

绿色财政协调经济增长和环境保护的逻辑框架

基于成本效益分析的逻辑框架，一项投资具备可行性的必要条件是投资所获得的收益大于投入的净成本。绿色财政支出的净成本表现为绿色财政收入—绿色财政支出，具体而言，绿色财政收入主要包括资源税、环境保护税和消费税等绿色税收，绿色财政支出主要包括绿色投资、绿色转移支付等绿色直接支出和绿色政府采购、生态文化教育支出等绿色间接支出。绿色财政产生的收益表现为经济收益和环保收益之和，下表列示了绿色经济收益和绿色环保收益的具体表现。

基于上述分析，绿色财政实现经济增长和环境保护双赢的必要条件是绿色财政支出净成本大于0，且小于其产生的经济收益和环保收益之和，即：

0＜绿色财政收入-绿色财政支出＜经济收益+環保收益

首先，若无法实现绿色财政收入完全覆盖绿色财政支出，绿色财政支出将挤占部分其他财政收入，长期以政府补助为代价实现环境保护和绿色转型会加大政府财政支出压力，缩减其他公共事业支出额度，无法实现可持续发展，因此限制绿色财政净支出大于0是必要的。其次，绿色财政产生的经济收益和环保收益必须能完全覆盖其付出的公共支出成本，因此绿色财政净支出应小于其带来的经济和环保收益。

发展绿色财政的对策建议

上述分析表明，绿色财政最大程度协调经济增长和环境保护需在绿色财政收入和支出两方面齐发力，扩大绿色财政收入来源的同时提高支出效率和质量，以最小的投入成本获取最大的收益。

1、构建完善的绿色财政制度体系

绿色财政的制度体系是绿色财政收支行为的依据，完善其制度体系有利于厘清各方责任、规范收支行为、提供监督指导等。第一，要建立全流程化的绿色财政资金管理制度。在部门预算中增加绿色科目，将绿色支出纳入部门预算编制和执行中，同时构建指标评价体系，对预算执行中的绿色支出进行支出绩效评价，考核责任主体对绿色资金的使用效率。设立专门的绿色财政监督管理机构，协同财政部门对绿色财政收入和支出进行全过程、全领域的跟踪和评价，确保绿色资金流入流出合理合规。构建与本土绿色发展相适应的绿色审计体系，聘请环保专业人员、政府审计部门和民间审计人员组成专项审计团队，对绿色财政资金的管理模式、收入来源、使用效率等进行专项审计。第二，要建立全国统一的绿色核算和评价体系。将环保收益和环保成本统一量化，纳入政府会计核算体系和现有GDP计算体系中，准确核算绿色收支，破除长期以来只关注GDP增速的恶性竞争机制，为评价地方政府绿色政绩提供量化依据。第三，要借助科技和人才力量实现绿色转型。依托大数据、云计算等技术建立政府绿色数据库，提供绿色项目扶持名单、绿色金融产品、环保服务提供商等信息，公示企业ESG信息、环保违规违法处罚信息、对企业环保进行评级等，同时建立信息共享机制，降低各政府部门的协调管理成本，提高政府监管的精准度。完善人才激励机制，鼓励高学历人才投身于高科技绿色技术、绿色金融、绿色物流等新兴领域的研发和实践。

2、增强绿色财政资金来源的持续性

绿色财政收入是政府进行环保治理、生态修复、绿色转型的重要资金来源，是绿色发展的前提和保障。第一，要扩大绿色财政收入的来源渠道。通过财政直接补贴、财政贴息、税收优惠等政策加快产业转型升级和技术创新的进程，促使绿色环保企业尽快占据市场主流地位，提高如可再生能源发电、新能源汽车、加氢站、充电桩等清洁产业创造社会财富的能力。要扩大绿色非税收入的来源，如激励国有企业投资运营绿色项目，扩大国有资本经营收入中的绿色收入规模；提高市场主体使用国有资源的获取收益的成本；加大对恶性排污等环保违规行为的行政处罚力度等。第二，要调整绿色税收的结构。当前征收的环境保护税沿袭了排污费的基本框架，税目包括大气污染物、水污染物、固体废物和工业噪声，从量计征且没有固定税率，由各省自行确定征收标准，调节力度较弱。应结合实践继续扩大税目，将温室气体纳入环保税税目，同时完善税率制定标准。要细化消费税征税范围，结合经济社会发展阶段动态调整消费税税目，如将塑料制品、化肥农药等纳入消费税征税范围等。要厘清各税种征税逻辑，减少重复计征，避免绿色税收不断增加纳税主体的负担，如车辆购置税和消费税均对小汽车征税且功能类似，可择一征收。第三，要构建政府和社会资本合作的新模式。如采用PPP模式（公私合作制）、BOT模式（建设-经营-转让）等，让财政资金和民营企业合作，引入社会资本参与城市公园、广场等绿色基础设施等的投资建设，提升绿色财政资金的引流能力。

3、提高绿色财政支出的效能

绿色财政支出是政府实现绿色资金再分配手段，好钢用在“刀刃”上，才能让绿色资金发挥最大的效益。第一，要调整绿色财政支出的结构。当前，政府绿色财政支出主要以绿色投资、绿色转移支付为代表的直接支出为主。随着支出规模的不断扩大，边际效用逐渐减少，滋养了部分企业倚靠财政补贴生存，甚至出现恶意骗取财政补贴的行为，造成巨大的财政损失。要逐步减少直接支出在绿色财政支出中的比重，发挥绿色政府采购的市场拉动效应。健全绿色产品和绿色企业的评价体系，在政府采购网设立绿色政府采购模块，专门提供绿色产品清单，结合评级对政府采购清单进行动态调整，利用竞争机制倒逼企业绿色转型。同时要加大部门预算中绿色政府采购的比例要求，将绿色政府采购纳入部门预算绩效评价，并和单位绩效评价相挂钩。第二，要创新绿色财政支出的方式。逐步减少直接拨付的补贴方式，充分调动社会资本参与的积极性。如将财政资金以入股的方式參与绿色项目的经营，让财政资金享有分红权。要差异化、细致化制定财政补贴倾斜政策，如给予非国有企业和中小微企业更多的绿色财政资金倾斜，纾解其绿色转型的融资困境；对依靠资源禀赋的企业支持其价值链延伸，培育新的利润增长点。第三，要拓展绿色财政支出的领域。消费会激发新的生产需要，要加大对消费端的补贴力度，利用发放政府消费券、抵扣个人所得税等直接或间接方式引导公众购买节能家电、环保建材、新能源汽车等清洁节能类生产生活用品，形成崇尚绿色的社会风尚。加大生态文明宣传教育支出的力度，在义务教育阶段增加相应的理论和实践课程，将环保意识通过教育内化为习惯。将生态文明教育和主题党日活动、“三会一课”相结合，发挥党员干部的先锋模范作用，带动全社会形成绿色环保的生活方式。

结 语

最大程度发挥绿色财政的经济效应和环保效应，需要在“降本”和“增效”两方面共同发力，即以最小的绿色财政净投入获取最大程度的经济收益和环保收益。构建一个良好的绿色财政制度体系是前提和保障，提高绿色财政收入的持续性是源头活水，增强绿色财政支出的效能是落脚点。合理规划并严格把关绿色财政资金收入和支出的各环节，让绿色财政政策落在实处，绿色资金用在实处，为实现可持续发展目标提供更强大的财政保障。

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