陕南新型城镇化高质量发展路径探析

余兴福

2011年起，陕西省启动陕南地区避灾移民搬迁工程，之后又启动陕南地区易地扶贫搬迁，加上同期避灾生态搬迁，10年时间陕南三市28个县（区）累计完成搬迁62.84万户、214.85万人。随着成千上万群众进城入镇，该区域城镇化率迅速上升，但相当一部分人口尚未达到完全城镇化，城镇化质量普遍不高。当前，陕南城镇化处在由“上半场”转向“下半场”的关键节点，总体上已进入快速扩张向速度稳定与质量提升并重的关键时期，重点任务由解决“快不快”的问题，转向质量“高不高”、群众“满意不满意”的问题。本文以陕南典型山区县紫阳县为例，分析了陕南新型城镇化建设的现状，找准当前存在的问题及产生原因，进而提出解决问题的对策建议。

党的二十大报告指出：“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托構建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。”作为陕南典型山区县，自然资源禀赋及国家政策决定了紫阳新型城镇化建设道路不能走传统的城镇化道路，而是应该遵循工业化城镇化发展规律，立足相当数量农业转移人口亦工亦农、城乡两栖的客观实际，必须坚持县域内国土空间一体规划、产业发展一体布局、基础设施一体建管、公共服务一体提升、进城下乡一体推进，持续缩小城乡差距，推动城乡融合发展。

2023年1月，国家发改委联合财政部、住房和城乡建设部、国家乡村振兴局等18个部门印发《关于推动大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化实现高质量发展的指导意见》，明确今后一个时期推动大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化、实现高质量发展的总体要求、主攻方向、主要任务和支持政策。有分析认为，这相当于国家层面出台的新型棚改政策。紫阳必须抢抓政策机遇，做好移民搬迁“后半篇文章”，实现新型城镇化高质量发展。

发展现状分析

紫阳县辖属于陕西省安康市，位于陕西省南部，汉江上游，大巴山北麓，下辖17个镇，总面积2204平方千米，曾是秦巴集中连片特困地区，也是国家主体功能区限制开发区、南水北调中线工程重要水源涵养区、川陕革命老区。2022年，全县常住人口25.73万人，经济总量、工业总产值稳在百亿元大关。

“十二五”开局之初，该县便提出“城乡一体全域紫阳”的发展理念，打破城乡界限统筹安排，按照10万人进县城、10万人到集镇、10万人住新村的“三个十万人”方案进行布局，逐步形成以县城为中心、重点镇为支撑、中心村为依托的城乡一体化发展格局。抢抓移民搬迁政策机遇，累计搬迁3.53万户，11.91万人，共建设安置点273个，搬迁规模和人口位居全省前列。

2019年，陕西省启动县域经济发展和县城建设三年行动计划，紫阳被列入全省县域经济发展和城镇化建设试点县，省上给予专项资金1.5亿元支持相关项目建设。2018年紫阳县被评为“国家卫生县城”，同年被授予“全省县城建设先进县”称号，2020年被评为“省级生态园林县城”。

该县坚持用先进的理念规划城乡、引领发展，城乡规划的科学性、合理性和可操作性逐步增强。县城总规、蒿坪重点镇总（控）规修编、乡村规划编制工作全面完成，村庄规划实现全覆盖，县城老城特色旅游文化街区、西门河新区、任河嘴新区、曹家坝片区等重点区域修建性详细规划通过评审，历史文化名镇名村和传统村落保护规划编制完成。

县城形象和品位不断提高，聚集能力全面提升。蒿坪、向阳副中心和重点集镇、美丽乡村建设快速推进。蒿坪镇2019年被列入省上跟踪指导考核市级重点镇，焕古镇入选全省旅游特色名镇文化名镇，省级卫生镇实现全覆盖。城关镇青中村、高滩镇蓼坝村、向阳镇贾坪村被认定为国家森林乡村。焕古村入选全国“一村一品”示范村，营梁村入选中国乡村旅游模范村、全省乡村旅游示范村、历史文化名村，蒿坪村、权河村、青中村相继入选省级美丽宜居示范村。

根据诺瑟姆的“S”曲线城镇化发展轨迹，城镇化率在30-70%之间时发展处于加速状态，在50%水平时加速度达到最高点。2022年紫阳县城镇化率为46.07%，证明该县城镇化仍处于加速期，农村推力和城镇拉力相互作用，城乡融合发展的合力仍然强大。

存在困难与问题

1、城镇化率仍然偏低

近年来，紫阳伴随着脱贫攻坚和移民搬迁政策的大好机遇，城镇化建设取得了显著成效。全县城镇化率由2011年的28.03%提高到2022年的46.07%，年均增长1.64个百分点。但截至2022年底，全县常住人口城镇化率仍低于全市6.2个百分点、全省23.56个百分点、全国19.15个百分点，在安康市十县（区、市）中仅高于镇平县0.89个百分点。

2、城镇化质量不高

在脱贫攻坚期间，相当一部分农民因享受政策优惠进城入镇购房，快速城镇化必然导致城镇化质量下降，“半城镇化”现象尤为为突出。不少家庭面临“收入不高，支出不低”的窘境，不得不采取“半工半耕半陪”的家计模式、“城县乡三栖”的居住格局。为了维持家庭支出，大部分家庭普遍采取老人在村务农、妻子在县陪读兼业和丈夫在外务工，或者公公在村务农、婆婆在县陪读兼业和年轻夫妻在外务工的模式。另一组数据也值得关注，全县常住人口由2011年的28.25万人下降到2022年的25.73万人，十一年间常住人口净流出2.52万人，年均流出0.23万人。人口外流仍有加剧趋势，其原因是多方面的，追逐县外优质教育、医疗等公共服务资源是主因。

3、全域规划编制滞后

由于思想认识不足、发展阶段所限等原因，县乡村一体规划衔接互补明显滞后。新型城镇化的总体规划和各项专项规划不完善，规划审批、许可随意性大，规划审批后期管理不到位，行政执法力度不够，乱建乱占滥开发的情况时有发生，影响城镇整体建设水平及规划落实。

4、产业支撑明显不足

受县域经济发展所限，城镇功能分区不明显，产业发展较慢，作为城镇化主要动力来源的非农产业特别是工业基础薄弱。招商引资效果不理想，实力雄厚且辐射带动力强的骨干企业少，中小企业发展缓慢，具有较强竞争力的产业集群尚未形成，对区域工业化和城镇化的产业带动和就业牵引能力不强。

5、基础设施和公共服务短板凸出

基础设施建设存在核心短板，城镇供排水管道密度、路网密度、绿化覆盖率指标等方面差距较大。教育、医疗等公共资源供给配套不均衡不充分问题严重，镇村部分教育、医疗资源闲置浪费，呈现“城挤乡闲”局面。

对策建议措施

1、坚持规划引领，构建城乡融合发展新格局。

准确把握西部欠发达山区县发展定位，以国土空间一体规划为引领，强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心，着力提升村级基础设施和公共服务水平。梯度建设“县城+副中心+重点镇+中心村”的多层级县域城乡融合发展节点，健全县乡村一体化发展体制机制，逐步实现县域内城乡基础设施功能大体相当、公共服务水平大体均等、居民生活质量大体等值。

实施城市更新行动，推动县城品质提升，提升集镇发展水平，建设特色精品集镇，完善互联互通要素，增强综合承载能力，加快以县城为重要载体的新型城镇化建设。积极构建“一核两带多点”的城乡发展格局，“一核”即城关及蒿坪、向阳副中心一体联动发展核，“两带”即打造沿包茂高速重点城镇发展带（麻柳、毛坝、高滩、高桥镇）和沿汉江（G541）重点城镇发展带（汉王、双安、焕古、洞河、洄水镇），“多点”即双桥、界岭、东木、红椿、瓦庙镇。到2025年，常住人口城镇化率达到50%以上。

合理规划县域内交通布局，建设县城至向阳快速干道、县城至蒿坪隧道，提升县镇道路等级，实现5分钟到向阳、10分钟到蒿坪，1小时内到重点镇；在镇区规划设置商业服务与休闲娱乐设施，打造中心村至最近镇区30分钟商业圈；合理设置学校、卫生院、邮政快递等市政服务网点，支持有条件的镇打造15分钟便民服务圈。充分运用数字信息技术，构筑县域内实时信息链接、数据处理及跨域协同能力，提高县域内远距离协同办公、网上购物、在线娱乐、远程教育和医疗水平，缩小城乡之间数字鸿沟，提升生活圈层内联外延紧密程度。

2、坚持以人为本，让农民在城乡间可进可退。

持续深化搬迁后扶工作，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，保障进城入镇群众在户籍转留、地林经营、权益保障、产业发展等方面自愿选择，使其在城乡之间可进可退、自由流动，不断缩小城乡发展差距，携手奔向共同富裕。

按照群众自愿、积极稳妥的原则，鼓励引导搬迁群众向安置区转移户籍，实行“自由迁移”无“门槛”落户政策，对暂未迁移户口的群众实行过渡性政策，实行居住证制度管理，发放“居住簿”，确保搬迁群众享有与当地居民同等的基本公共权益权利。对自愿放弃土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权将户籍迁入安置地的群众， 实施一次性奖补政策。

按照“原籍管理地和林，安置地负责房和人”的原则，迁出地负责确保搬迁群众原有承包地依法享有的承包权益不变，集体收益分配权和其他惠农益贫政策权益不变，继续按规定享受迁出地承包地山林地补贴补偿政策。对整体搬迁区域，鼓励和支持龙头企业、产业合作社统一流转开发。对零星搬迁户的耕地、林地，鼓励通过转让、互换、转包等方式自行流转，或由村集体经济组织和合作社等统筹流转开发，促进群众多渠道增收。保障搬迁群众选举、被选举和参与监督管理、协商议事等民主权益。盘活重点镇和交通要道教育医疗资源，解决“上学难”“就医难”问题。

3、坚持产业支撑，增强县域经济高质量发展动力。

聚焦富硒食品、秦巴医药、文旅康养、修脚足浴四条产业链，通过引进劳动密集型企业、开展劳动力全员培训、加快安置点产业培育和发展、引导和鼓励搬迁群众自主创业、盘活闲置资源等措施，积极推动群众增收致富。推动产业链建链补链延链，加快构建企业集聚、项目集合、产业集群、要素集约、创新集成的现代产业体系。

在富硒食品产业链方面，打造以富硒茶为主的“硒+X”产业体系，强化与省市级富硒食品产业链对接，持续锻长板、补短板、扩面板。坚持茶叶首位产业不动摇，抓好优势核心茶区巩固和低产茶园改造，建立良种选育基地。持续开展茶叶经营主体提等升级、梯次培育、递进发展。构建“产学研用”合作机制，建立发布“绿、红、白”产品标准体系，组建茶业产业联盟，做大做强“链主企业+产品标准+加工企业+统一营销”模式。加强紫阳富硒茶品牌整合推广，不断增强竞争力、影响力和辨识度。

在秦巴医药产业链方面，围绕“固上游、培中游、育下游”，以“链主”企业连基地、带农户、接市场、提效益，着力构建全链条发展格局，加快建设中药材规范化种植示范县。建设中药种植加工生产基地，培育壮大“链主”企业，推动中京岭行产业园项目尽快建成投产，做强“秦巴医药”品牌。深化与高等院校、科研院所合作，推进本土中药材标准认证，支持企业加大道地药材加工、销售，打造双桥、高桥、瓦庙中药材优势强镇，培育中医疗养、特色康养新业态。

在修脚足浴产业链方面，锚定“全国修脚足浴产业聚集县”目标定位，坚持“以园带链”，推动紫阳修脚足浴产业园区尽快开工，加快修脚足浴配套产品开发生产。加强与秦巴医药产业链深度融合，依托远元集团等“链主”企业，推动大健康产业发展。力争全国修脚师职业技能大赛永久落户紫阳，召开全国修脚足浴用品交易博览会，打响“全国修脚师之乡”品牌。

在生态旅游产业链方面，立足“山水硒、茶歌道”资源禀赋，以打造“汉江宿集”高端民宿集群为关键突破和龙头引领，推动各要素协同发展，加快实施“差异性景区”提升、“精准化配套”强基等“十大工程”，全力打造“六精六有”精品县城，加快康养基地、高端民宿、核心景区、精品游线、服务体系建设。办好四季文旅主题活动，进一步擦亮“汉江画廊·茶歌紫阳”旅游品牌，加快创建全域旅游示范县。

4、堅持改革创新，持续提升基层治理能力和水平。

主动适应城市社会群体结构和社会组织架构的变化，推进县域城镇化进程中的社会治理创新，推动形成共建共治共享的社会治理新格局。推行组织同建、阵地同管、要事同办、环境同治、效果同评“五同”工作机制，实现党建引领基层治理效能全方位提升。

加强党建引领，充分发挥基层党组织在“多元共治”中的领导核心作用。完善民主决策机制，形成呼应群众诉求的治理导向，推动利益相关的多元主体通过民主协商的方式对公共事务进行有效治理，有效提升社会治理民主化科学化水平。增强党建和业务工作耦合力，推动党的建设和基层社会治理同频共振。深入实施“党建+基层治理”“党建+两新组织”“党建+阵地建设”，确保党的全面领导落实到基层工作中，促使社会治理各项工作在政策取向上相互配合、在推进过程中相互促进、在实际成效上相得益彰。

切实加强各类自治平台建設，鼓励居民群众积极参与公共事务。继续探索完善和推广应用毛坝镇“老支书调解团”、向阳镇“老哈调解室”、红椿镇“知心姐姐工作室”等成熟治理经验，以问题为导向探索“信用积分+志愿服务”“互联网+村小微权力监督”等“微创新”，打造更多可复制可推广的基层治理典型。持续深化新民风建设，充分发挥“一约四会”作用，不断推进移风易俗，繁荣公共文化阵地。鼓励党代表、人大代表、政协委员和在职机关干部、教师、医生参与所在社区的自治组织。

鼓励社区引进和培育发展政府需要、群众需求的社会组织，通过政府购买社会服务的方式，支持社会组织有偿参与社区治理和群众服务。坚持培育发展与规范管理并举的方针，引进家政服务、居家养老、托幼中心等民间组织和社区培训、社区法律服务等社会中介组织，促进公平竞争，确保优质服务。继续加大老旧住宅小区引进物业管理工作力度，实现物业管理全覆盖。

综合而言，推进以县城为重要载体的城镇化建设是流动人口向县城聚集、工农业在县城互动、乡村居民需求升级的实际需要。在陕南推进新型城镇化过程中，应当汲取其他地区城镇化建设过程中的经验教训，回归到以人为中心的城镇化，真正做到以人为本，持续完善新型城镇化战略，全面提升城镇化发展质量，使广大群众更多地享受新型城镇化带来的系列成果。

参考文献

[1]叶连松、靳新彬、叶秀庭：《再论新型城镇化——着力提高城镇化质量》，北京：中国经济出版社，2014。

[2]唐余宽：《欠发达地区新型城镇化发展：障碍与出路》，北京：经济科学出版社，2017。

[3]李锦顺：《新型城镇化道路》，北京：北京时代华文书局，2020年。

[4]陕西省住房和城乡建设厅：《陕西省新型城镇化发展研究与实践》，北京：中国建筑工业出版社，2014。

[5]陕西省新型城镇化和人居环境研究院：《陕西省新型城镇化发展报告（2021）》 ，西安：陕西新华出版集团、陕西人民出版社，2022。