中国碳排放权交易市场发展现状与展望

徐东，周新媛，张庆辰

（中国石油规划总院）

《联合国应对气候变化框架公约》第28届缔约方大会（COP28）提出，当前全球气候形势非常严峻，各国应努力将气温上升限制在1.5℃以内[1]。随着全球对气候变化的关注不断增加，碳排放市场成为全球各国控制温室气体排放的重要手段。《京都议定书》中提出，碳排放权交易机制是实现各国减排目标、减少温室气体排放的重要途径之一，《巴黎协定》[2]第6条关于碳信用方法和国际贸易的关键文本，也在COP28会议上得到了广泛的讨论，碳排放权交易机制的发展依然是各国关注的焦点之一。碳市场由于其良好的政策兼容性和金融衍生性，在欧盟、北美、英国、韩国等区域和国家发展势头强劲，中国自2011年启动区域性碳市场以来也取得较大进展。

1 中国碳市场发展概况

1.1 政策机制不断健全和完善，碳市场建设更加规范

中国积极稳妥地推进碳达峰碳中和，在国际碳约束不断加强的背景下，低碳发展规划不断提速。2021年国家层面出台了“双碳”“1+N”政策体系，“1”是指《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》，“N”是指《关于完善能源绿色低碳转型体制机制》《能源碳达峰碳中和标准化提升行动计划》等系列政策，低碳转型顶层设计不断完善。

2023年相关政策出台更加密集，仅2023年就发布了10余条与碳市场相关的重点政策（见表1）。在碳配额方面，生态环境部发布《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》及《关于全国碳排放权交易市场2021、2022年度碳排放配额清缴相关工作的通知》，规定了全国性碳市场发电行业2021、2022年度配额核算与分配方法及配额清缴相关内容；在碳信用资产方面，生态环境部、国家气候战略中心、北京绿色交易所等部门印发了《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》、4个项目的方法学等政策文件，对自愿减排项目登记、结算等规则进行了规定，《关于全国温室气体自愿减排交易市场有关工作事项安排的通告》对注册登记机构、交易机构、自愿减排量抵销规则等进行了规定。随着系列政策的发布，全国性碳市场的制度框架不断完善，制度的合理性、可操作性显著提升，碳市场建设更加规范。

1.2 全国性碳市场交易量呈潮汐现象，碳交易价格显著提升

总体来看，截至2023年底，全国性碳市场累计成交量4.42亿吨，累计成交额249.19亿元。交易方式以大宗协议交易为主，累计交易量3.7亿吨，占比达83.7%。2023年全国性碳市场共运行242个交易日，交易量2.12亿吨，占全国性碳市场成立以来累计交易量的50%。《关于全国碳排放权交易市场2021、2022年度碳排放配额清缴相关工作的通知》中明确规定，控排企业须在2023年12月31日前完成2021、2022年度（第二履约周期）配额清缴，因此2023年交易量较2022年0.51亿吨大幅上涨315%。

从年度交易量变化规律来看，以2023年为例，1—4季度配额成交量分别占全年总成交量的2%、2%、25%、71%，交易主要集中在第4季度（见图1）。主要原因在于，12月是全国性碳市场履约截止日期，全国性碳市场市场化程度不高，各控排企业配额交易的目的以履约为主，投资和管理碳资产的意愿不强，因此在履约截止日附近，市场交易意愿最强，市场成交量大幅攀升。此外，配额发放滞后也是交易量呈潮汐现象的重要原因。当配额发放时可能会引发市场对配额需求的集中释放，形成类似潮汐般的需求波动，导致交易量短期内激增。从交易价格来看，碳价稳步提升。2023年每日收盘价在50.52～81.67元/吨，12月底收盘价为79.42元/吨，较2022年最后一个交易日上涨44%。2023年市场成交均价约为68元/吨，较2022年上涨23%。由于碳市场建立时间、经济发展水平、政策机制、市场覆盖范围、交易品种等存在差异性，中国碳市场价格与欧盟相比仍有10倍左右的差距。世界银行预测，要实现联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）提出的1.5℃的温控目标，2050年碳价必须达到50～250美元/吨，中国的碳价离目标值相差甚远。

图1 2023年全国性碳市场交易行情

1.3 大部分区域性碳市场成交量降低，但整体碳价呈上涨态势

总体来看，由于各区域性碳市场所在地区经济发展水平、产业结构、能源消费结构、碳市场制度设计存在较大差异，其交易量、成交金额、成交均价也呈现较大差异。综合来看，2017—2022年广东碳市场由于率先进行配额有偿发放竞价、分配方案呈“稳中偏紧”特性、配额机制不断完善、参与主体多样等原因，市场活跃度最高，年交易量占比最大，占全部区域性碳市场成交量的近一半。北京碳市场由于经济发展水平较高、控排门槛要求更高、纳入企业数量最多、采用历史强度法中较大幅度的年度下降系数以及对新增产能实行高标准的行业先进值等方法分配的原因，形成配额供给相对其他碳市场紧缺的局面，导致成交均价最高，成交均价最高约为78元/吨，2023年甚至达到113元/吨。

2023年从交易量来看，除上海、天津、福建外，其余碳市场成交量都出现不同程度的下降（见图2），平均下降幅度为38%。值得注意的是，福建碳市场2023年成交量实现了翻倍增长，较2022年增长2.5倍，达2620万吨，几乎等于其余碳市场2023年成交量之和。主要原因：一是福建碳市场碳价最低，投机交易量大，加上福建出台了碳资产回购交易规则，通过约定回购交易将持有的碳配额盘活，导致福建碳市场交易量增幅很大；二是相关机制更加完善，如下调交易手续费等，降低了市场参与者的负担，增加了企业参与碳市场的积极性。重庆碳市场交易量下降幅度最大，且年成交量也是所有区域性碳市场中最低的，主要原因在于重庆碳市场的交易主体较为单一、纳入门槛较高，纳入企业相对较少，并且随着去产能政策实施，许多传统工业企业陆续关闭，使符合交易条件的企业越来越少，导致市场交易不活跃。

图2 2017—2023年全国区域性碳市场成交量

从碳价走势来看，2023年全国区域性碳市场碳价整体呈现上涨趋势（见图3）。2023年北京碳市场碳价最高，平均成交价格约为113元/吨，同比增长17%。其次是广东碳市场76元/吨（接近全国性碳市场成交均价），基本与2022年碳价持平。上海碳市场63元/吨，同比增长13%。从碳价同比增幅来看，深圳碳市场2023年碳价为59元/吨，较2022年同比增长62%。福建碳市场为31元/吨，同比增长34%。值得注意的是，北京碳市场碳价已经超过全国其他地区，广东碳市场接近全国均价，但湖北、重庆、福建、天津等碳市场与全国碳价有较大差距，最根本的原因还是配额供需及交易活跃度差异较大。具体来看，可能存在以下原因：一是全国性碳市场较为联通，交易更为活跃，但是区域碳市场相对隔离，流通量较小；二是全国性碳市场仅接受碳配额交易和CCER的抵消来履约，而区域碳市场相较于全国性碳市场配套机制更加多样，市场供给端增加，如湖北碳市场增加了绿证、绿电等产品供应；三是全国性碳市场和区域性碳市场都存在惜售现象，但惜售主体不同，全国性碳市场是碳排放企业，而区域性碳市场是交易机构，二者对碳价上涨的影响幅度不同，碳排放主体影响会更大。

图3 2017—2023年全国区域性碳市场碳价走势

1.4 中国核证减排量市场正式重启，交易活跃度不断提高

中国核证减排量市场于2012年启动试点，由于项目审批及执行不够规范、交易量较小不活跃等原因，2017年暂停新的核证自愿减排项目备案[3]。截至2017年3月，全国处于审定公示的核证自愿减排项目共2871个，已获批备案项目1315个，已签发项目391个[4]，签发核证自愿减排量约7700万吨，目前市场上存量约为1000万吨左右。从核证自愿减排存量项目来看，以风电、光电为主，风电项目占比33%，光伏项目占比29%。

从交易量来看，截至2023年，上海碳市场成交量最多，累计成交量为1.76亿吨，占比38%；广东碳市场累计成交0.73亿吨，占比16%；天津碳市场累计成交0.68亿吨，占比15%；北京碳市场累计成交0.49亿吨，占比11%（见图4）。从交易价格来看，此前由于核证自愿减排存量较少，履约需求旺盛，核证自愿减排受到供求的影响，价格频繁上涨。《关于全国温室气体自愿减排交易市场有关工作事项安排的通告》规定，“2017年3月14日前已获得国家应对气候变化主管部门备案的核证自愿减排量，可于2024年12月31日前用于全国碳排放权交易市场抵销碳排放配额的清缴，但从2025年1月1日起将不再用于全国碳排放权交易市场抵销碳排放配额的清缴”。新政策的出台打击了核证自愿减排市场上的投机行为，大部分持币观望的核证自愿减排量持有者必须将存量注入市场进行交易，核证自愿减排交易市场活跃度大幅提高，2023年12月全国性碳市场买入核证自愿减排量的价格超过60元/吨，北京的成交价格达到72元/吨，核证自愿减排量的价格已逐步接近碳价。

图4 全国区域碳市场核证自愿减排量成交占比

2023年10月，生态环境部和市场监管总局联合发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，标志着国家核证自愿减排量市场正式重启。伴随着4项方法学陆续发布及核证自愿减排量市场的注册、交易规则及支撑平台同步建立，碳市场在纳入更多行业和交易主体后，核证自愿减排量市场的交易量及交易价格会继续提高[5]。

2 中国碳市场展望

根据中国碳市场发展现状，结合欧盟、北美、韩国、新西兰等成熟国际碳市场发展经验，从覆盖范围、配额总量及拍卖比例、碳价、绿电及碳税协同发展等方面对中国碳市场进行展望。

2.1 中国碳市场扩容是必然趋势，电解铝、水泥和钢铁将依次纳入碳市场

第一，全球碳市场加深合作将对中国碳减排管控行业衔接性提出新要求。目前各国及国际组织均在积极推进全球碳市场的衔接，如《巴黎协定》提出，将减排量的流通从发展中国家扩展到发达国家，再扩展到所有国家互相交易减排量；欧盟碳边境调节机制（CBAM，又称碳关税）将钢铁、水泥、铝、化肥、电力、氢纳入征税范围[6]，受此影响，美国、英国也拟出台相关碳关税政策，在碳强度和碳价差等方面的相关规定在推动着国际碳市场的衔接。目前，国内外成熟的碳市场均纳入不同类别的行业主体且有扩容趋势[5]，只有中国等少部分碳市场仅纳入了发电行业，中国若想如期实现高质量碳达峰目标，也需对其他行业提出排放约束。因此，中国碳减排管控在行业主体类别和规模方面需加强与全球各市场衔接，以适应全球碳市场融合的发展趋势。2021年《“十四五”节能减排综合工作方案》提出，将电力、建材、钢铁等8大行业全部纳入碳市场。2023年5月“扩大全国碳市场行业覆盖范围专项研究”工作会议提出，当前碳市场扩容条件已基本成熟。随后，2023年6月，钢铁等行业纳入全国性碳市场的专项研究会议已相继召开。

第二，预计电解铝、水泥、钢铁三大行业或将先期纳入中国碳市场。主要有三方面原因：一是三大行业温室气体排放体量较大。据统计，电力、钢铁、建筑（水泥）是目前全国碳排放的主要行业，二氧化碳排放量分别约为 45亿吨、18亿吨、13亿吨，电解铝行业排放约4亿吨，四大行业二氧化碳排放量合计占全国总排放量的60%以上。在电解铝、水泥、钢铁三大行业纳入后，中国碳市场预计包含约4000家重点排放单位，覆盖全国约80亿吨的碳排放量。三大行业纳入后对实现中国减排目标具有较大影响。二是行业数据基础较好，排放核算机制不断完善。2023年10月18日，生态环境部发布《关于做好2023—2025年部分重点行业企业温室气体排放报告与核查工作的通知》，对水泥、电解铝和钢铁行业企业碳排放报告核查工作提出的报告要求和提交时间要求明显高于其他行业，开展三大行业核查工作将为纳入碳市场提供较好的数据基础。三是应对欧盟碳关税对水泥、钢铁、电解铝行业的冲击。2026年欧盟碳关税正式开征，征收范围主要是钢铁、水泥、铝、化肥、电力和氢6个行业。中国与欧盟之间没有电力贸易，对欧盟出口的化肥、水泥、氢气规模非常小，主要受影响的是钢铁及铝行业的产品。据华盛绿色产业发展研究院测算，欧盟碳关税将导致向欧盟出口的中国相关企业增加6%～8%的成本。近期来看，欧盟碳关税政策正式实施后，将对中国钢铁、水泥、电解铝行业出口带来一定程度的冲击，由此提高管理要求，将其优先纳入碳市场，在本地碳市场先进行成本抵扣是可能的原因。

第三，目前全国性碳市场采用基准线法核定配额总量，对数据质量要求较高。电解铝和水泥行业工艺流程相对钢铁行业较简单，基础数据更为成熟，基准线划定难度相对较小，尤其是电解铝行业和水泥行业曾在2017年出台过配额分配方案，具有一定的工作基础，预计会先期纳入碳市场。2024年3月15日，生态环境部正式对外就铝冶炼行业《企业温室气体排放核算与报告指南》和《企业温室气体排放核查技术指南》公开征求意见。这是继生态环境部2022年12月正式印发发电设施《企业温室气体排放核算与报告指南》和《企业温室气体排放核查技术指南》之后，首次对外公开征求意见的行业温室气体排放核算和核查指南，预计电解铝行业将先被纳入全国碳市场管控范围。

2.2 碳配额总量将不断下降，拍卖比例预计将达到5%

为实现各国宏观减排目标，碳配额总量下降是必然趋势。国际大部分碳市场配额总量都呈现明显下降趋势（见图5），如欧盟碳市场为实现“Fit for 55”提出的减排目标，通过调整“配额年度折减因子”来确保配额总量与宏观减排目标相匹配，提出第四阶段（2021—2030年）的目标是比1990年减排40%，配额年度折减因子由第三阶段1.7%[7]提高至2.2%，甚至2024—2027年折减因子由2.2%提高至4.3%，2028—2030年进一步提高至4.4%。此外，美国加州碳市场、新西兰碳市场等通过直接限制配额总量上限的方法来实现减排目标，美国加州碳市场将2023年配额上限下调至2.941亿吨二氧化碳当量，新西兰碳市场将2023年的配额上限设定为0.323亿吨二氧化碳当量，韩国碳市场在2023年设定了5.893亿吨二氧化碳当量的配额上限，这些限制都比以往更加严格。根据国际碳市场配额总量发展态势及中国实现减排目标的紧迫性，中国碳市场配额总量必然呈下降趋势。

图5 国际主要碳市场配额总量及年下降率

配额发放主要包括免费与拍卖两种方式。为鼓励各行业、企业积极参与碳市场，各碳市场初期主要以免费分配方式为主[8]。随着减排需求的不断提高、市场化交易趋势和发展方向的变化，后期拍卖配额方式的比例将会逐渐提高，且不同行业拍卖与免费的比例也有不同，会充分考虑每个行业的发展阶段和特点。例如，欧盟碳市场近60%的配额采用拍卖方式发放，发电行业已实现100%拍卖；新西兰碳市场也采取有偿拍卖加免费配额的分配形式，排放密集型和贸易密集型的工业活动可以获得约20%的免费配额；韩国碳市场超过90%的配额是免费发放（见图6）。

图6 国际主要碳市场配额拍卖比例

目前，中国全国性碳市场配额全部是免费发放，区域性碳市场除福建外都开展了各具特色的有偿分配实践。广东碳市场最早开展有偿分配的探索，不定期开展竞价发放；北京碳市场预留年度配额总量的5%用于定期拍卖和临时拍卖；深圳碳市场将配额总量的3%以上用于拍卖；上海碳市场自2016年起免费发放比例从100%调整为93%～99%。区域性碳市场是全国性碳市场的先头兵，由于区域性碳市场体量较小且试错成本低，通过其开展政策实践是较好的选择。根据区域性碳市场的经验，若未来全国性碳市场开展“免费发放+有偿分配”结合的模式，则拍卖比例为配额总量的5%左右。

2.3 预计碳价“十四五”升至80～100元/吨，“十五五”升至130～200元/吨

从碳排放权交易价格的影响因素来看，碳价主要还是由配额供需情况决定的。供给层面的影响因素包括市场配额总量、纳入行业数量、未履约惩罚机制、碳配额分配制度等，需求层面的影响因素包括各地经济发展水平、产业结构、城市化水平及人口、能源结构及能源价格等。目前很多机构采用计量经济学、机器学习算法、组合预测模型三种预测方法，在分析碳价影响因素后一致认为未来碳价必然呈上涨趋势。根据历史碳价回溯，ICF国际咨询公司、路透社、碳阻迹公司的预测结果相较于当年实际年均碳价误差率控制在10%之内，具备一定的参考价值（见表2）。2023年，全国性碳市场最高价已达到82.79元/吨，成交均价约为68元/吨，与ICF咨询公司的预测结果最为接近。

ICF国际咨询公司采用问卷调查法，对来自受到或即将受到碳价影响的中国碳密集型行业的465名利益相关方进行了广泛调查，其中49%的受访者来自已经被纳入区域或全国性碳市场的企业，一定程度上代表了市场利益相关方对中国未来碳价的预期。该机构预测，2025年中国碳价将提升至87元/吨，2030年之前将达到130元/吨，2050年将达到239元/吨，仍远低于2023年1月欧盟的平均碳价约83欧元/吨（折合人民币约600元/吨）。路透社搭建了“中国碳市场碳排放和价格预测模型”，从配额供需的角度来进行碳价预测。供给侧考虑气候目标、配额分配基准线、允许使用减排量抵销履约比例等，需求侧考虑企业历史产量、宏观经济、行业景气程度、能源和原料价格，其他方面考虑市场参与者预期、减排措施的成本（气代煤等）。2023年8月，对模型进行了优化，引入《中国能源转型展望2022》中各行业碳强度趋势预测及详细边际减排成本曲线等，预测2025年中国碳价约为76元/吨，2030年约为172元/吨。碳阻迹公司通过对碳排放配额价格影响因素进行分析量化，包括碳市场配额总量、碳市场行业纳入、未来履约惩罚机制、有偿分配碳配额、碳税、宏观经济发展水平等因素，从供需角度对碳价进行预测，预测2025年中国碳价将达到82元/吨，2030年为87元/吨。北京理工大学基于对不同行业的温室气体排放体量、数据质量、配额分配方法及各行业边际减排成本进行综合分析，预测“十四五”中国碳价有望突破100元/吨，“十五五”碳价有望达到200元/吨。

2.4 电力市场与碳市场协同统筹发展是必然选择

绿电市场与碳排放市场的协同发展机制已被提上日程。2023年8月，《关于做好可再生能源绿色电力证书全覆盖工作促进可再生能源电力消费的通知》中明确提出，将对推进绿证与全国碳排放权交易机制和自愿碳减排交易的衔接进行协调，建立互认机制来促进两类市场之间的深度融合；11月，国家能源局发布对十四届全国人大一次会议的答复，提出要加强绿证绿电市场与碳市场衔接，持续推动完善绿电绿证有关政策机制。

电力市场与碳市场之间存在极强的关联性，主要体现在参与主体的共同性、价格的传导性、减排量的互认性，其中减排量的互认性是碳电市场联动的支撑点。目前，北京、天津、上海等区域性碳市场已明确，通过市场化手段购入使用的绿电不计入碳排放，代表这些地区的控排单位可将富余的碳配额出售并获得额外的经济收益，这将会增加碳市场的参与主体数量并扩大交易规模。同时，结合碳市场的强制性要求属性，绿证绿电的需求也会大幅提高，这将进一步推动可再生能源发展和“双碳”目标的实现。在2023年10月发布的《关于做好2023—2025年部分重点行业企业温室气体排放报告与核查工作的通知》中提出，直供重点行业使用且未并入市政电网、企业自发自用的非化石能源电量对应的排放量按0计算，但通过市场化交易购入使用的不能认证为减排量。综合来看，目前碳市场与绿电市场仍存在分歧，未来，随着碳市场和绿电市场的发展成熟及配套机制的完善，其协调统筹发展是必然趋势。

2.5 碳市场和碳税联合使用将是未来政府控排管理的主要方式

碳税和碳交易的政策设计出发点不同，作为减排机制也各有优缺点[9]。碳税制度下缺乏碳排放总量控制目标，在总量控制约束力缺失的情况下，对企业形成强有力的减排驱动效果不明确。高生产力企业对碳税敏感度不高，碳税的征收税率由政府确定，北欧四国作为碳税较高的国家，其生产力也普遍处于较高水平，当碳税征收额度大幅低于企业生产获得的收益，将影响企业对于碳税促进碳减排效应的响应，进而影响整体碳排放量降幅。因此，碳交易的总量控制目标、价格调控机制、交易成本相对较高等特性从一定程度上弥补了碳税机制下的不足，通过两个机制的互补互促，形成了碳定价机制对碳减排的最优策略组合。

目前，越来越多的国家推行“碳税+碳市场”联合管理模式，主要有覆盖范围互补、覆盖同一部门、价格机制互补、互相抵免机制4种模式（见表3）。未来，随着中国碳交易市场的成熟完善，需适时引入碳税政策以提高减排主体覆盖范围，并缓解中国碳价较低的问题，结合中国碳市场实际特点，最可能采取第一种模式，即覆盖范围互补。

表3 碳交易与碳税配合使用的4种模式

3 对中国碳市场发展的建议

针对中国碳市场未来的发展，从宏观和微观两个层面提出建议。

在宏观层面，一是适时稳步扩大碳市场覆盖范围，包括扩大碳市场覆盖行业、覆盖主体、参与主体三方面，在扩大范围的同时不断完善相关政策和机制，以提高在不同行业的适用性；二是借鉴国际碳市场与区域性碳市场经验，在配额分配时采用“免费配额+拍卖”相结合的方式，并不断提高拍卖的比例，结合中国“双碳”目标进程逐步降低碳配额总量，逐步提高碳市场的市场化程度；三是充分发挥碳金融产品的价格发现功能，不断丰富金融衍生产品种类，包括期权、期货、远期、碳借贷等，为碳市场参与者提供更多的投资机会和风险管理的选择，提高碳市场的活跃度和流动性；四是加强与碳税、绿电市场的协同，提高市场参与者的积极性，为企业提供长期可持续的碳减排机制和市场环境，激励企业更加积极地参与碳交易，推动碳减排目标的实现。

在微观层面，一是系统构建企业内部碳核查与信息披露机制，加大技术和设备的投入及与专业公司的合作，保证数据的准确性和可靠性，深入了解自身的碳排放情况，及时跟踪国家的相关要求，制定相应的减排方案；二是通过建立内部碳定价机制，将碳排放纳入企业的经营决策中，实现碳排放成本内部化，同时鼓励企业在技术研发、设备升级等方面投入更多资源，以降低碳排放并提高能效，将碳减排与企业长期发展相结合；三是合理配置和管理碳资产，梳理企业内部可开发的碳资产，积极参与碳交易市场，灵活运用碳资产来实现碳减排目标，在完成减排目标的同时，企业还可获取更多的碳资产信息和碳交易策略，实现碳资产的保值和增值；四是提高碳资产管理意识，将碳资产管理纳入企业可持续发展战略体系中，积极培养具备碳资产管理能力的团队成员，形成规范化、体系化的碳资产管理运营团队。