国有企业对区域创新引领作用的逻辑机理及优化路径*

王玲杰 任广乾 景曼

一、引言

在世界百年未有之大变局加速演进、新一轮科技革命和产业变革加速兴起的背景下，创新已经成为我国社会经济高质量发展的核心驱动力，深入贯彻落实创新驱动发展战略对我国形成国际竞争优势、增强长期发展动力具有战略意义。区域创新作为创新驱动发展的重要载体（柳卸林等，2021），增强区域创新能力是促进区域经济高质量发展、提升国家创新能力、建设创新型国家的重要基石（刘琼等，2021）。近年来，我国区域创新发展取得显著成绩，不仅整体创新水平得到普遍提升，而且京津冀、长三角和珠三角等创新集聚区创新成果显著，长江经济带和黄河流域沿线地区的创新表现也十分突出。但与此同时，挑战依然严峻，例如区域协调发展受阻、创新要素流动不足、创新资源分配不均等问题制约着区域创新的发展。

党的二十大报告指出，要“强化企业科技创新主体地位，发挥科技型骨干企业引领支撑作用”。国有企业作为我国国民经济的“顶梁柱”和“压舱石”，是提升我国综合国力、促进社会经济发展的重要力量（曾嶒等，2023）。国有企业还是实施创新驱动发展战略的排头兵，依托其在基础创新领域的持续投入和对经济产生的创新溢出正外部性（赖烽辉等，2023），引领不同所有制企业、各区域间协同创新发展，不仅有助于促进我国经济增长，更是对产业链供应链的安全与稳定起到重要保障作用。

改革开放以来，我国经历了40 多年的高速增长，国有企业取得了较好的成绩，形成了一批在全球具有影响力的优质企业，在我国经济遭受重大负面冲击时发挥经济稳定器作用，尤其是在由跟跑变为并跑、领跑中发挥了关键作用。同时，国有企业作为实施创新驱动发展战略的中坚力量，能够通过自身整合集聚创新要素、创新溢出效应显著和资源优势对其他创新主体产生影响，进而引领整个区域创新发展。国家在部署国企改革深化提升行动方案中，明确提出要优化国有经济布局，健全国有企业打造原创技术策源地的政策体系，加快实现在科技创新领域高水平的自立自强。因此，如何最大化释放国有企业的创新引领作用、消除区域创新发展过程中面临的障碍、提升区域创新水平是学术界和实务界广泛关注的焦点问题。

目前，学界已从不同角度对国有企业与区域创新之间的关系进行了深入研究。程强等（2015）从区域外部性传导视角出发，发现国有企业主要靠承担更多的社会责任和预算软约束进行外部性更大的创新活动，进而正向促进区域创新水平的提升。赵庆（2017）从企业产权性质视角出发，对比分析了不同所有制企业的创新效率，发现国有企业是技术扩散的中心，并具有显著的区域创新溢出效应，从而带动区域创新。林瑶鹏等（2022）从企业家精神角度出发，发现国有企业的企业家精神能够发挥知识溢出和资源有效配置的双重效应，进而对区域创新产生积极影响。以上研究虽然得出了国有企业引领区域创新的不同机制与路径，但总体来说，学者们一致认为国有企业对区域创新起正向引领作用，既可通过直接作用机制对区域创新能力产生影响，也可通过影响区域内非公有制企业的创新活动间接作用于区域创新。基于此，本文从剖析国有企业引领区域创新的逻辑机理出发，梳理区域创新在国有企业引领下的实践探索中面临的问题挑战，并提出优化路径和对策，以期为今后更好地贯彻落实创新驱动发展战略，充分发挥国有企业在区域创新中的引领作用提供思路和借鉴。

二、国有企业引领区域创新的逻辑机理

国有企业有其自身的特殊优势，从逻辑机理上讲，国有企业主要从以下三个方面引领区域的创新活动。

1.整合集聚创新要素

区域创新活动是一个涉及创新主体多、过程周期长的系统性工程，对产业发展水平、研发投入和产业配套等多环节的协同要求较高，如果创新要素分散且又相互割裂，则不能形成集聚效应，从而制约区域创新发展。国有企业引领区域创新的逻辑机理之一就在于通过整合集聚创新要素提升区域创新体系的整体效能。一方面，国有企业通过实施“瘦身健体”改革，推进企业间进行战略性重组、专业化整合以及破产清退等行动，整合集聚市场资源以降低同质化竞争，从而提升产能利用率和资源配置效率。另一方面，国有企业作为国家科技创新的中坚力量，尤其是数字技术的重要支撑，能够依托“数字红利”打破创新各环节的界限，通过“数字桥梁”，在加强各类创新主体间信息流动的同时，促进创新资源的跨区域流动，创新要素的流动是提升区域创新水平的关键。此外还会对邻近区域呈现一定的空间溢出效应（姚晨等，2023），通过辐射带动其他区域的创新发展，最终为整个区域创新带来更多的优质资源，创造更高的经济价值。

2.创新溢出效应显著

区域创新的发展更多依赖于区域特定的因素，尤其是产业集群和外部技术溢出（魏守华等，2010）。国有企业作为我国经济发展建设的排头兵，是实施创新驱动发展战略的关键力量，引领区域创新的逻辑机理之一就在于创新溢出效应显著。一方面，国有企业位于产业链上的重要环节，能够通过建立、延伸、完善产业链，以及提供技术人员和服务等方式，引导创新资源在创新主体间的高效流动（高德步，2018），并通过创新链带动产业链上下游企业共同发展。同时，国有企业拥有整合创新的优势。不同于民营企业的单体创新，国有企业通过混合所有制改革引入非国有股东和非国有资本，实现了在资金、技术、人才等方面的优势互补，有利于促进国有企业与民营企业协同创新，带动民营企业的发展。另一方面，国有企业凭借自身在产业、技术、资源、人才等方面的优势，建立产学研协同创新机制，以创新资源共享、优势互补为基础打造创新创业平台，推动创新链在科研机构、企业和地区间的有效流动，激发中小企业创新活力，从而引领区域创新。

3.资源优势突出

我国是社会主义国家，国有企业相较于民营企业在资金、技术、人才等创新要素方面具有引领创新的绝对优势，国有企业引领区域创新的逻辑机理之一就在于能够为区域创新提供丰富的创新资源。一方面，国有企业资本雄厚、资金充足、人才储备较多，且掌握具有核心竞争力的关键技术。在当前中美贸易摩擦、科技制裁以及技术封闭的国际竞争背景下，国有企业凭借自己的资源优势以及创新主体地位，有胆量、有能力、有实力开展研发创新活动，从而与发达国家展开竞争，巩固自身国际地位。另一方面，国有企业由于承担着建设重大工程项目、推动国家技术创新等职责，往往与政府的关系较为密切，政府会出台相应的政策给予财政补贴，同时还会为企业提供隐形担保，使企业能更容易地获得银行贷款，这种预算软约束极大程度地缓解了企业发展过程中面临的资金问题。同时，国有企业凭借工作稳定性、福利等优势吸引大量专业人才的加入，人才集聚带来的“马太效应”提升了该区域对人才的吸引力，从而增加区域内的人力资本积累，最终提升区域创新能力（陈琦等，2023）。

三、国有企业引领区域创新的问题挑战

经过多年的实践探索和改革深化，国有企业已经成为引领区域创新发展的关键力量，为区域创新发展带来机遇并取得了显著成效。然而同时，国有企业依然面临内外部多层次的现实挑战和严峻问题，制约着引领作用的发挥。深入探讨并厘清国有企业引领区域创新发展存在的问题障碍，有助于更好地发挥国有企业顶梁柱和排头兵的作用，更好地引领带动区域创新效能的整体提升，不断增强区域创新实力和竞争力。

1.宏观层面：国际形势错综复杂

全球经济不确定性增加。在过去的三年，全球遭受了疫情反复、俄乌冲突、能源危机等多重冲击，使得全球经济不确定性上升。尽管我国不断优化防疫政策，有效地将国家从疫情带来的负面冲击中剥离出来，经济复苏趋于好转，但整体来看，外部冲击仍不能在短时间内消除，全球经济仍处于动态波动期。外部环境的复杂性、不确定性深刻影响着国有企业的战略决策，进而对引领区域创新产生障碍。一方面，经济不确定性恶化了区域营商环境，扭曲了市场中的信号传递机制，降低了企业家对未来投资的预期收益，从而弱化企业家利用现有资源开展研发创新活动的意愿与热情（冉茂盛等，2021），制约着区域创新发展。另一方面，经济不确定性加大了企业外部融资难度，使企业面临高额借贷成本和融资难等问题，企业往往为了稳定现金持有而尽可能地减少在高科技研发方面的投入，不利于创新水平的提升，从而弱化了创新溢出效应。

“卡脖子”问题有待突破。当前，世界正处于百年未有之大变局，以美国为首的西方发达国家对我国实施技术封闭与科技制裁，对我们产业链供应链的安全性和稳定性造成了严重冲击。自提出建设创新型国家以来，虽然国有企业的创新意识及创新投入明显提升（金晓燕等，2022），但与发达国家相比，仍存在着难以逾越的技术鸿沟，尤其是在自主创新方面的短板，一些关键零部件的技术对外依赖程度较高，关键核心技术仍受制于人，这些严重制约着国有企业的发展，进而对引领区域创新产生障碍。这是因为国有企业作为创新链产业链上的领军企业，是实施创新驱动发展战略、引领链上其他企业发展的关键力量，“卡脖子”技术降低了国有企业的创新辐射效应，弱化了下游企业的创新能力，不利于链上企业间的协同创新发展，从而制约区域创新水平的提升。

2.中观层面：区域协同发展受阻

区域创新发展不均衡。区域发展不均衡不仅制约着地区发展潜力的释放和发展合力的提升，还增加了区域协同发展难度，进而对引领区域创新产生障碍。一方面，我国虽已形成了京津冀、长三角和珠三角等创新集聚区，但产生了高端创新和产业要素向核心城市过度集中的现象（张晓兰等，2023），造成了中西部地区和东北地区城市集聚力不足，区域创新水平低下。另一方面，区域内外不均衡问题突出。在外部不均衡问题上，从我国东西发展来看，东、中、西与西北四大板块的创新发展水平依次下降，而从我国南北发展方向来看，北方地区创新进程缓慢，而南方地区创新进程迅速，差距逐渐由“东西差异”变为“南北差异”。在内部不均衡问题上，区块内的省份创新水平不一，例如在中部地区，湖北、湖南等省份的发展势头较好，而江西与山西等省份的发展次之，导致地区基尼系数逐年上升。这种不均衡的发展方式制约了创新要素在区域内和区域间的流动，最后会出现强者愈强而弱者愈弱的局面，不利于区域协同发展。

产业链创新链融合有待深化。创新链作为原始驱动力，嵌在产业链的各个环节，“双链融合”不仅能够增强产业链对创新链的支撑带动作用，同时还能够提升创新链对产业链的创新引领作用，但目前仍存在一些问题制约着二者的融合发展。一方面，基础创新研发投入薄弱导致我国原始创新能力不强（高洪玮，2022），创新链引领产业链的发展动力不足，同时受制于“卡脖子”技术，我国在关键核心技术上对发达国家依赖程度较高，创新链产业链面临着断链风险，安全性与稳定性有待提升。另一方面，创新链和产业链具有各自的区域特征，二者在衔接时要考虑特征差异，现有的融合方式大多是区域内融合，而区域间的相互融合还有待加强，融合发展机制有待进一步优化。此外，科技成果转化作为创新链的末端，是通过创新链上的科技资源带动经济和产业发展的重要一环，而目前我国的专利申请数与专利发明数虽在逐年攀升，但专利科技成果转化率却明显低于发达国家，不利于产业链与创新链的融合发展。

3.微观层面：内部制度设计有待优化

内部治理结构有待优化。改革开放以来，我国积极借鉴德国的二元制治理模式以及引入英国的独立董事制度，党的十一届三中全会后国有企业积极实施混合所有制改革，通过引入非国有股东和非国有资本对国有企业的内部股权结构进行优化，但仍存在股权结构不合理、内部人控制等问题，制约着国有企业的发展，内部治理结构有待进一步优化。一方面，国有企业通过混合所有制改革，虽然引入非国有股东和非国有资本，但股权结构仍以国有股为主，非国有股较为分散，缺乏有实力的机构投资者，企业在制定决策时往往会出现超级股东控制的局面，小股东难以对超级股东形成约束，不利于大股东制定科学决策。另一方面，国有企业由于所有者虚位引发的内部人控制现象严重，内部人在拥有控制权的同时缺乏有效的内外部监督与制衡，在制定决策时往往为了维护自己的利益而损害其他所有者的利益。不仅如此，董事会与监事会也未能实施有效监督，董事会引入的独立董事与内部董事关系密切，勤勉履职效率不高，监事会更是无法与董事会抗衡，对董事、经理的监督有限，从而滋生了经理人员的自利行为。优化国有企业内部治理结构有利于加强不同所有制股东间的相互制衡，保证企业的决策科学合理，同时抑制经理人员的自利行为，引导企业积极开展创新活动，并引领企业外的创新主体协同创新。

激励约束机制有待完善。受经济转轨和制度惯性的影响，国有企业高管的激励约束机制还不够健全（金晓燕等，2021），高管薪酬指数自2017 年起连续3 年持续下降。企业发展的关键在于人，高管作为国有企业的决策执行主体，其创新意愿影响着企业开展创新活动。由于创新活动复杂且存在一定的失败率，高管往往为了维护自己的利益而放弃创新，这种非理性的创新决策不仅损害股东利益，更不利于企业的长远发展，进而弱化国有企业的创新外部作用，这种欠完善的高管激励约束机制未能充分激发高管创新热情，进而对引领区域创新产生障碍。一方面，目前部分国有企业对高管激励方式较为单一，缺乏长期有效的激励机制，使高管的部分决策并不是从企业长远发展出发，而仅仅是为了当下的“升官”和“业绩”，不利于企业核心竞争力的提升。另一方面，不同企业间的高管业绩考核制度未能做出明显区分，高管业绩考核制度有待优化。由于不同类别的国有企业承担的任务和目标不尽相同，这种未加区分的考核方式容易使高管决策目标化，不利于企业的长远发展。此外，企业内部创新容错机制不够健全，高管仍存在创新失败后不敢担当的顾虑。

四、国有企业引领区域创新的优化路径

国有企业是我国实施创新驱动发展战略的重要主体，充分发挥国有企业的创新引领作用有助于提升区域创新水平，促进区域高质量发展，从而提升我国综合实力和竞争力。然而，目前国有企业在引领区域创新中还存在着不同层面的障碍，制约着国有企业创新引领作用的发挥，急需从国际国内现实背景出发，打破微观、中观和宏观层面的多元障碍，深入探究其中的优化路径，为区域创新发展提供良好的内部和外部条件以及引领效应，为全面落实创新驱动发展战略、建设创新型国家提供理论和实践支撑。

1.积极参与国际竞争，提升国企自身实力

以开放促创新，积极应对经济不确定性。推动经济复苏，积极应对全球经济不确定性是当下面临的严峻挑战之一。在国家层面，一方面，坚持开展“一带一路”建设，构建人类命运共同体。通过“一带一路”营造良好的营商环境，加强我国与沿线合作伙伴间的联系，从而建设紧密、互利互惠的区域贸易关系，促进区域经济发展，构建人类命运共同体。另一方面，优化外商投资环境。进一步放宽外资准入门槛，减少外资准入负面清单，吸引更多的跨国企业加入，增强经济增长拉动力。同时，自贸试验区应立足当地的产业基础和发展方向，探索差异化发展路径，在全国形成更多可复制推广的先行先试经验，增强辐射带动作用。在企业层面，一方面，国有企业应大力弘扬企业家精神。企业家是与社会经济运行最紧密的群体之一，应不断提升企业家的管理能力和资源整合能力，加快创新要素的跨区域流动，以充分应对经济不确定性造成的负面冲击。另一方面，国有企业应在与银行建立良好银企关系的同时，打破对银行借贷的过度依赖，通过寻找更多的金融机构、财务投资者等方式来拓宽企业融资渠道，高度重视合理控制企业的杠杆率，避免过度负债，确保企业开展创新活动的有效资金供给。

聚焦主业，实现核心技术的自主可控。在急需突破“卡脖子”技术的关键时期，推动国有企业聚焦主业、做强实业与做精专业是落实高质量发展以及保障我国产业链供应链安全性与稳定性的内在要求。一方面，国有企业应根据国家经济战略和未来产业发展方向来明确自身发展定位，尽快确定主业方向，推动资源向主业集中，从而提高资源配置效率。同时，国有企业应按照“主业归核、资产归集、产业归位”的思路，对企业现有的经营业务进行整合优化，以降低无序经营和同质化竞争。具体来说，对发展过程中能力弱、规模小和业务相似的企业进行战略重组；对不具备竞争力、长期负债的企业进行破产清算；对依据产业发展方向保留下来的主业，通过与央企混改、产业链拓展等方式提升市场竞争力。另一方面，建立健全国有企业内部主业动态管理制度。国资委应按照依法监管、分类监管的要求，通过划分企业经营业务范围以及投资负面清单来规避管理层的投资行为，并对主业经营范围进行全方位监管，企业定期将主业经营情况上报省市国资委进行评估审查，根据实际经营情况对主业目录进行动态优化调整。同时定期开展风险大排查，防控企业偏离主业的风险。此外，国有企业还可将企业主业发展情况和企业负债率分别纳入管理层的正负绩效考核中，以规避管理层的盲目扩张行为，从绩效考评上引导企业进一步聚焦主责主业。

2.建立健全区域协同发展新机制

依托数字技术促进区域协同发展。当前，作为数字产业的承载主体，数字基础设施建设已成为充分发挥数字要素生产力、推动数字技术与实体经济结合、加快区域产业融合的必要条件（任广乾等，2023）。数字基础设施建设通过搭建数字桥梁，打破了地区间的地理边界，促进各类生产要素和创新要素的跨地区流动，从而构建区域协调互补发展的新格局。一方面，加快数字基础设施建设，降低区域数字基础设施建设的不均衡程度。近年来，我国数字基础设施建设发展迅速并取得了一定的成绩，但中西部地区仍与东部地区存在明显差距。国家应重点扶持中西部地区数字基础设施建设，利用中西部地区的低土地成本优势以及资源禀赋建立超大数据中心，不仅可以降低东部地区的数据处理成本，还能够通过合作带动中西部地区数字基础建设的发展，以缩小差距。同时利用产业政策引导当地特色产业与数字经济融合发展，利用西部区位优势带动数字经济的发展。另一方面，大力发挥中心城市的辐射带动作用。目前我国已形成了京津冀、长三角、珠三角等创新集聚区，建设城市网络群能够增强中心城市数字技术的辐射范围，从而带动邻近地区的发展。此外，东部地区要依托自身技术、地理位置和政策等优势，积极促进该地区企业与高校、科研院所等机构加强合作，以攻破技术难题，成为我国数字技术应用转化的领头羊，并依托政策引导东部地区通过技术培训、信息共享等方式帮扶中西部地区发展。

促进产业链与创新链的深度融合。产业链创新链的融合是提高产业链安全和稳定性的重要方式。产业链和创新链如同DNA的双螺旋结构（张晓兰等，2023），产业链为创新链提供资源集聚和驱动优势，创新链凭借创新主体融入产业链并提升产业链价值，二者相互依存，融合发展。产业链与创新链的深度融合有利于促进经济高质量发展，进而引领区域创新。第一，国家层面设立国有企业科技创新基金，对企业开展创新活动予以资金支持，推动解决产业链上下游企业的技术难题，最大限度地发挥国有龙头企业的带动作用。同时根据产业链特点，分类开展“链主”企业的遴选和培育工作，提高产业链的整体运行效率，降低创新链支撑产业链不同环节的难度。第二，完善相关配套政策，强化政策引导作用，在考虑区域特征差异的前提下挖掘产业链和创新链之间的关联性，打破二者在不同环节的融合障碍，加快区域间产业链和创新链的融合。第三，完善科技成果转化机制。通过企业与高校、科研机构建立协同创新机制，构建科技成果转化平台，促进“创新+创业+产业”联通发展，在加快原始创新进程的同时提升科技成果转化率。第四，充分利用数字技术在双链融合中的作用。数字技术通过打破各创新主体间的信息障碍，减少了产业链创新链衔接中的阻隔。国有企业应在数字化转型升级中率先探索，发挥示范引领作用，通过数字桥梁促进双链融合发展。

3.优化国有企业内部制度设计，充分释放国有企业创新活力

推进国有企业整合重组，不断完善国有企业内部治理结构。党的十八届三中全会以来，国有企业通过引入非国有股东和非国有资本实施混合所有制改革，优化内部股权结构，使国有股和非国有股相互制衡，形成了国有企业和民营企业协同发展的新格局，但混合所有制改革在取得显著成效的同时仍存在一些问题有待破解。一方面，国有企业应积极探索多种股权结构。目前部分国有企业混改后的国有股比例依然较高，参股的股东由于持股比例较少，无法与国有股东相互制衡，在重大决策前未能充分行使表决权，不利于企业制定科学决策，因此优化股权结构成了混改的关键。对于国有股比例未超过50%的企业，混改的关键是取消对非国有股份的持股人数、股东持股比例限制，通过引进更多的非国有股东加入董事会，充分行使对国有股东的监督权。对于国有股比例超过50%的企业，要尽可能地通过股权转让等方式将国有股比例降到50%以下，使国有股由绝对控股变为相对控股，在保证国有资本控制力的同时实现不同所有制股权间的相互制衡。另一方面，积极寻找与企业相符的战略投资者加入本企业。国有企业的所有者缺位不仅产生了委托代理问题，同时衍生出中国式的内部人控制问题，积极寻找并引进盈利目标明确、敢于承担责任、同时扮演监督和制衡作用的战略投资者能够对内部人形成约束，较好地改善这一现象。具体来说，对于商业一类国有企业，应选择与本企业匹配度和互补性高的战略投资者，以发挥协同效应和聚合效应。对于商业二类国有企业，可引入有资金资本、发展平台等灵活机制的企业，并通过提升战略投资者在董事会中的比例，从而在董事会层面相互制衡。对于公益类国有企业，在数量上可以引入多个战略投资者，在功能上选择能够发挥社会效益的战略投资者。此外，国有企业还应根据证监会出台的独立董事制度，不断优化独立董事的选聘制度，不仅提高独立董事任职门槛，同时明确规定独立董事履职职责，将其履职情况纳入绩效考评中，做到奖惩分明，还可适当地为独立董事购买董事高管责任保险，免除履职后顾之忧，以最大限度地释放独立董事在企业重大决策中的外部客观作用。

推进薪酬激励机制改革，释放企业创新活力。高管作为企业创新的决策主体，合理有效的薪酬激励机制有助于充分释放创新活力。第一，实施差异化薪酬激励方案。一方面，对于商业类国有企业，要加大对高管的显性激励，在年薪制的基础上与股权期权、职位晋升等长期激励结合，严格将高管薪酬与绩效挂钩，尤其对于那些创新成果显著的高管，要给予优厚报酬和优先提拔，从而使高管以追求企业利益最大化为目标做出更加科学合理的决策。另一方面，对于公益类国有企业，参考公务员薪酬模式，主要以级别晋升为主，不需要设置中长期的薪酬激励。第二，构建多元化的薪酬激励方式。一方面，在现有显性薪酬激励的基础上，通过提高在职消费信息的透明度，将在职消费等隐形激励和年薪等显性激励相结合，增加高管的工作热情。另一方面，为了规避高管的机会主义行为，利用股票期权等长期激励与固定薪酬等短期激励形成互补，建立起高管与企业收益共享、风险共担的激励约束机制，使高管的行为决策更加有利于公司长远发展，从而提升企业核心竞争力。此外，还可以将与创新相关的各项指标纳入高管绩效考评中，对取得突破式创新的团队进行奖赏，从而激发高管开展创新活动的动力。第三，建立健全创新容错纠错机制。由于创新活动复杂且具有极高的风险，培育鼓励创新、容忍失败的创新环境对激发企业创新活力至关重要。国有企业要明确界定创新容错边界和范围，容错并不意味着避责，企业应制定创新容错的正面和负面清单，在免除高管和研发人员后顾之忧的同时提高企业创新效率。