国民政府主计处的运作及其困境(1931—1949)

冯国林

(集美大学 马克思主义学院, 福建 厦门 361021)

财计组织是管理国家财政经济的重要部门。财计机构与财政、税收、会计、出纳等部门在组织上紧密相连,“在对国家经济的控制中显示出系统的组织形式,协同的管理工作效应,以及由其所形成的勾连环节的牵制关系而产生的经济牵制作用”[1]368。因此,“财计是国家政权稳定的一大支柱”[1]373。历代统治者都极为重视财计组织的建设,国民政府亦不例外。国民政府定都南京后,在百废待兴之际,决定设立主计处以加强财政监督。

对主计处的现有研究,主要集中于制度层面,对其运作实态及运作中的困境缺少详细的梳理。(1)关于超然主计制度的研究,参见宋丽智:《国民政府时期超然主计思想变迁研究》,《财经研究》2007年第8期;庞俊峰、庞俊丽:《南京国民政府时期主计制度探析》,《河北学刊》2013年第3期;冯国林:《“四行两局”会计处之筹设过程探析(1942—1944)》,《河北师范大学学报》(哲学社会科学版)2019年第2期;冯国林:《1931—1937国民政府主计处统计局研究》,《产业与科技史研究》,科学出版社2019年版;冯国林:《论抗战时期的军事计政》,《历史教学》(下半月刊)2019年第11期;冯国林:《理想与现实之间:国民政府主计处人事管理制度及其实践(1931—1949)》,《中国经济史评论》2020年第1期。本文拟结合档案及报刊史料,分析主计处的运作实际及制约因素。

一、国民政府主计处之设立

晚清时期,国家财政长期处于紊乱状态,至民国初期,仍未有明显改善。北洋政府时期,军阀割据,军权、政权、财权集于各地军阀之手。1916年后,各省督军不但拒绝解款于中央,还截留中央税款,截留盐款、关余者时有所闻,“结果北京政府财政亏空,号令不出国门”[2]182。不仅如此,军阀还在各自的地盘横征暴敛,压榨民众,以致国家财政极其混乱,贪污之风盛行,“几乎是无官不贪,无吏不污”。人民生活极为痛苦[3]31。“北京政府财政紊乱,年甚一年”[2]189。时人甚至断言:“财政紊乱为中国今日存亡关系之一问题。”[4]正在此时,国民革命军以“打倒军阀,铲除贪官污吏”相号召,获得广大民众的支持。可扭转财政紊乱之局面绝非一朝一夕之事。杨汝梅认为,“民国财政大多苟且补苴,到现在更紊乱不可言”[5]。国民政府定都南京后,有识之士认识到必须完善相关的法规制度,才能彻底杜绝贪污腐败之风。健全国家财政制度,成为迫切之事[3]31。

中国传统的公务机关,一向采用混一组织,监督机关往往有名无实,“各机关的财务,从估计预算起,而出纳,而购买,而会计,而报销,而决算,均由一系人员包办到底,舞弊十二分的容易”[6]102。混一组织容易滋生两大弊端,“其一为直接引诱,足以使贪污为不可免;其二为间接逼迫,足以使廉洁为不可能”[3]32。混一组织中,机关长官集大权于一身,一手遮天,财务人员基本成为其附庸,很难对其形成真正意义上的制约。上级政府想要监督各机关财务,有时鞭长莫及。自晚清虽然就已开始出现对财政的监督,但收效甚微。有研究者指出:“晚清时期,财政监督呈现出明显行政内监督特征,公众无法参与预算编制与施行,监督过程不仅随意性较大,且容易出现权力寻租,财政的公共性价值无法凸显,效率低下。”[7]为加强财政监督,国民政府中的有识之士决定从制度层面改弦更张。超然主计制度的设计者卫挺生认为:“政治的良否本来一半在人员,而亦有一半在制度。治人与治法,两样是缺一不可。现今贪官污吏有如此之多,不全是人的关系,而制度方面亦要负不少的责任。”[6]100

主计处设立前,还经历了会计独立时期。1927年,财政部试办会计独立,意在使各机关会计主任利用超然独立地位,减少各机关财务弊端。由财政部会计司负责国家预决算编制、岁出入统计和各政府机关的会计监督等工作。财政部会计司之设,源于会计独立的观念。财政部会计司主办全国会计、岁计、统计事务。会计司成立后,未能达到监督财政的预期目标,原因有三:其一,隶属行政部,无独立资格;其二,地位太低,不能指挥全国各机关之会计、统计,保障其人员;其三,范围太小,不能充分用人,尤其是高级人才,以致徒有形式。[8]卫挺生也认为,会计独立制度未能起到监督财政的作用,“考其成绩,很少能按照原来计画实现者,其能按照格式记账(2)此处引文中原文为“帐”,改为“账”。以下同,不一一标示。的已算不错,有的机关居然备好两种账簿,一为官样文章交给会计主任填记,另有一套账簿完全秘密不令会计主任过问”。更有甚者,“干脆不让会计主任记账,但使得他领干薪做闲员,每次账目做完之后,由会计主任签字盖章而已”[9]258-259。在这种情形下,会计主任成为只会签字盖章的橡皮图章,并无任何实权。此外,当会计主任与其长官发生冲突时,因为长官与政府要员关系密切,最终往往牺牲会计主任。[9]259会计独立下的会计主任,并无实权,一切仍需仰机关长官之鼻息。因此,“会计独立虽为美意,然照此办法,又安望其有成效哉”[10]。显然,会计独立难收实效。因此,有必要对会计独立制度作进一步调整。“军阀割据,是培育贪官污吏的温床,行政机关之混一组织,是贪官污吏得心应手之最佳工具,全民对于廉能政治之渴望,是促使政府必须改弦更张,另建新制之重大压力。会计共管的尝试,是会计独立的酵母,而会计独立的失败,则是建立超然主计制度的催生剂。”[3]33超然主计制度应运而生。

超然主计制度被寄予整顿财政的厚望。南京国民政府建立后,开始积极整顿财政,“本庶政公诸舆论之旨,常努力以求财政之统一公开,欲达统一之目的,乃将以前纷歧之财政制度加以整理,以觅统一之途径。欲达公开之目的,遂确立预算制度”[11]。一些经济学者也纷纷建言献策,提出要建立“主计制度”,以加强财政监督。这批学者认为,原先各机关长官一人包办财务,弊端极大,建议财务管理应采用一种互相牵制的组织,主计机关是其中重要一环。[12]11国民党高层还关注到主计处与现代国家建设的密切关系。在蒋介石看来,“预算和会计制度如没有,就不成其为现代的国家”[13]109。国民党内的其他高层人士也对主计处寄予厚望。国民党中央委员戴季陶指出,主计处成立后,“今后的财政收支,行政状况,以及社会诸般现象,均得有详确的记录,以作参考。当知国家无统计,犹如学校无图书馆,因而统计于国家建设,是很重要的”[13]109。

主计制度具有超然性、联综性、连环性三大特质。超然性是主计制度一个很重要的特征。主计制度的超然性,体现为主计机关组织超然、主计人员地位超然、主计人员职务超然。[14]主计处直接隶属国民政府,地位上具有独立性。主计人员也具有地位和职务的超然性,与以往一条鞭下的制度迥然有异。“过去县地方办理会计,多系县长私人,凭其亲信关系,相互为奸,一旦新旧交代,无法清算,累月经年悬案不结。自超然会计制度推行后,会计人员,非复县长私人,平时不易共同作弊,交代亦可截然清楚,且会计员不与县长同进退,会计、岁计业务之进行,得以循序不断,长期中建立财政清明之基础。”[15]

1931年4月1日,主计处正式设立,它是国民政府推行计政工作的重要机关,财政部会计司的各项工作移交主计处办理。[16]主计处创立之初,下设岁计局、会计局、统计局三局。岁计局下设正、副局长一人,共有五科,每科13—18人不等。(3)参见国民政府主计处编:《国民政府主计处岁计局职员录》,国民政府主计处1936年印行。岁计局的五个科室分管事项各有侧重。第一科的职掌为:筹划国家普通机关预算所需事实的调查;国家普通机关概算、预算、决算所需表册等格式的制定颁行;国家普通机关概算书、决算书之核算,国家普通机关计算书的汇编及报告;预算内国家普通机关款项依法流用的登记事项。第二科主要负责军事机关的概算、预算、决算等事宜。第三科负责办理国家营业机关之预算、概算、决算等。第四科负责筹划地方预算、概算、决算等相关事宜。第五科负责办理岁计人员任免、迁调等事宜。(4)参见国民政府主计处岁计局编:《岁计法令汇编》,国民政府主计处岁计局1935年印行,第49—51页。岁计局办理预算的具体流程为:各机关按照规定日期编造年度预算,由主管部门汇总送交主计处审核,主计处签注意见后汇编成总概算书和审查意见书,然后上交国民政府送达国民党中央政治会议审査。其后,主计处根据国民党中央政治会议核定的总概算书编成总预算案,交送国民政府转送行政院提交立法院核议。立法院审査后,由国民政府公布。[17]

会计局的职掌范围包含:各机关会计人员之任免迁调训练及考绩事项;各机关会计表册书据等格式之制定颁行事项;各机关会计事务之指导监督事项;各机关会计报告之综核记载及总报告之汇编事项;其他有关会计事项。

统计局办理如下事务:各机关统计人员之任免迁调训练及考绩事项;各机关统计图表格式之制定颁行及一切编制统计办法之统一事项;各机关编制统计范围之划定及统计工作之分配事项;各机关统计事务之指导监督事项;调查编制不能属于任何机关范围之统计及各机关未及编制之统计事项;全国统计总报告之编纂事项;其他有关统计事项。[18]

主计处设有主计会议,由主计长与主计官组成,以主计长为主席,职掌各机关主办岁计、会计、统计人员的任免,岁计、会计、统计制度的拟订与修正,主计处与各机关岁计、会计、统计办事规则的制定和修正,两局以上的关联事项,各局长或主计官提议及主计长交议事项。按照时人的观察,主计会议处于推动计政工作的核心地位,有任免主计人员的权力,可以开除各机关工作不力及阻碍新制度推行的人员,有拟订及修正制度的权力,可以根据社会的需要制定更为合理的新制度。此外,中央各机关均可派员参加主计会议,如此可收集思广益之效。[19]随着超然主计制度的推行,主计处的规模逐渐扩大,组织也变得更为完善。1948年改为主计部后,有法定职员416人,约相当于成立初的4倍。[13]112

主计处的隶属也迭有变更。1948年5月,主计处改组为主计部,由隶属于国民政府转变为隶属于行政院。据主计处内部官员分析,主计处变更隶属有两个原因。“所谓内因,是这个名为总揽全国政权的国民政府,实际上并没有负起这个责任。它是有名无实,有地位而无实权的中枢。主计处隶属于不负行政责任的国民改府,权力太小,推行制度,困难重重。”所谓“外因”,则是国民政府在1948年第三次财政会议后,将中央、省、县三级财政制度改为两级制,省财政一向由行政院审定,主计处隶属行政院后办理预算更为方便。[12]201949年3月,国民政府简化行政机构案通过,决定将主计部改为处,隶属财政部。[20]1949年3月21日,正式宣布将主计部改为主计处,隶属于行政院。[21]主计部改组为行政院主计处后,其内部组织与职掌并没有明显变化。按照主计处组织法规定,全国各机关主办岁计、会计、统计人员及佐理人员由主计处负责,依法受所在机关长官之指挥,主计人员由主计处任免,主计长可以随时调遣。[22]

二、主计处与财政监督

主计制度最先在中央各机关推行,其后在地方机关亦逐次实施。抗战爆发前数月,国民政府制定《设置各地方机关会计人员办法》《各省市政府会计处组织及办事通则》,并于1937年3月核准施行。其后国民政府又制定《各省市政府所属机关会计室组织及办事通则》《各县市政府会计室组织及办事通则》,先后在广西、江苏、浙江、广东、福建等省成立会计处。国民政府迁渝后,又于江西、湖南、湖北、四川、陕西、甘肃、安徽、重庆等省市成立会计处,在山东省政府、西康省政府及云南省政府财政厅设会计主任,而江苏省因沦为战区,经费支绌,会计长遂被改为会计主任,“同时并于已设置会计人员之省市政府,分别缓急,先后设置其所属机关及县市政府之会计人员,或其他会计机构,使地方会计组织,逐渐健全”[23]。在制度建设层面,主计处采取多种措施健全组织机构,充实主计人员。在健全主计机构方面,主计处自成立伊始即致力于建设主计机关,经不懈努力,主计网络由中央延伸至地方,由普通公务机关扩充至公有营业机关。组织的充实,为推进主计工作奠定了良好的基础。

主计处还推进了计政工作的制度化建设。主计处成立后,积极研究各种会计制度的设计。当时国内的公私会计制度极为紊乱,“学理与事实,每不相沟通,于是财务情形,隐蔽不明,整个组织,日趋凌乱,实有维新之必要。无论从事何种机关,何种事业,均应建立维新之制度”[24]。杨汝梅也认为:“现在中央政府及各省政府各市政府,均尚未见其制有完善之会计制度,公布施行,今欲改进会计制度,须从整个政府会计入手,应如何参照各国先例,斟酌国情,拟订一种政府会计制度之具体方案,以备参考。”[25]为统一中央直属各机关会计制度,主计处于1931年5月7日召集最高会计会议,作出决议:“(一)规定划一报告表格式样由各机关遵照印制以统一会计制度;(二)通过统一中央直属各机关会计及实施办法。”[26]1931年主计处鉴于中央各机关会计制度极不一致,遂于1932年设计《中央各机关及其所属统计会计制度》并于同年正式施行。又因该制度推行伊始,各机关不无窒碍难行之处,遂又编订实例五种,延缓至1933年7月起实施。1931年5月,中央总会计制度设计完成,“所有中央各机关会计报告之综合记载及总报告之汇编事项,悉照此种制度办理”[27]。其后主计处又制定《统一会计制度》,1935年在主计处的推动下颁布《会计法》,政府会计体系至此正式确立。[28]

主计处的设立完善了财政管理制度。民国时期,财政紊乱常被时人所诟病,有论者认为财政紊乱之局,与财源、支出无关,主要原因是会计制度不统一。“曩者我国财政之紊乱,不在于财源之枯竭,亦不在于费用之浩繁。盖收入辄有巨额,而多归侵蚀,政府之倚恃,虽丰实吝;支出名为撙节,犹不免浮滥,政府之供应,虽多恨少;而收支实况之难于稽考,无从制裁,实缘于会计制度之未能改革也。”[29]主计处设立后,整顿、完善了国民政府的会计制度,在改良会计制度方面成绩斐然。具体而言,体现在统一会计制度、完善会计账簿及组织、培育专业的会计人员等方面。卫挺生对主计处取得的成绩颇为满意:“以前各机关之会计人员均由其长官滥派私人充数。近来会计人员皆需先有学术经验之资格,且需经主计处承认者始能充任。上下串通舞弊及滥造糊涂之报销之风少杀。”“以前官厅账簿最为凌乱,且有无账簿之官厅”,现在这种情形有所改观,“一切官厅机关与事业机关,均须有详备之账簿,其设计均须经主计处为之整齐划一”。此外,过去那种施政结束后绝无会计报告可查的现象也大为减少。[30]205

超然主计制度的实施,需要制定各项法令以为准绳,主计处为此还协调颁布了诸多主计法令。以岁计法令为例,主计处曾先后制定普通岁计法令、营业预算法令等,为各级机关办理岁计事务提供了法令依据。此后岁计法令因与实际情形不相适应又迭有修正。[31]上述会计制度及会计法令的出台,推动了国民政府财政监督的制度化建设。

主计处在统计方面的贡献不容忽视。这一时期主计处统计局的统计工作,约可分为设计、研究、实施三项,尤以前两项居多。举其要者,如参加草拟统计法、制定统计法细则、修订地方统计工作法规等。[32]除了进行各种调查统计外,统计局还出版《统计月刊》,受到学界的重视。竺可桢称赞《统计月报》“审核精详”[33]。卫挺生感叹国民政府统计工作之进步:“以前除海关贸易客卿代为造册以外,全国一切大小事项均无统计,一切估计,均出于东西外国人之手。迩年除统计月报各种统计小册外,尚有一度之全国统计报告编纂成册。”[30]205

除了上述工作外,主计处还积极推动中央及地方成立概算、预算。主计处成立之初,预算送达时逾期现象严重。据《申报》称:“主计处以二十年度全国预算中央部份送达限期已逾,而各机关预算尚有须发还修改之处,地方部份未经送达之省分甚多。”[34]各省、市最初所编之概算,“大多收支不敷,或以虚收虚支,粉饰一时”[35]。在主计处的推动下,成立预算的省份逐渐增多。“主计处于成立之初,仅有各省市送到之概算,地方预算成立者,共五省市,然而中国之有地方预算,实始于此,自此以后地方概算之内容渐趋充备,而逐年成立预算者亦递增至十三省市左右。”[36]卫挺生对主计处预算管理的成绩极为称赞,认为主计处成立以来,“中央每年皆成立预算,浪费因而逐渐减少。此其成就之一。以前官厅施政事业从未闻有计划之说,而自民国二十年以来,政事确皆有其预定之计划。无目的无意义之政事逐渐除去。此其成就之二。以前地方官署从来无所谓预算,迩年以来则省市县政府乃至区乡联保均有预算,收支逐渐趋于合理途径,此其成绩之三”[30]205。

主计处之设立,对加强地方财政监督有着重要意义。有学者认为:“我国过去计政,很少人去研究,所以现行官厅的会计并没有一定的组织,和一定的程序,大都因陋就简,所以他的流弊很多。”[37]主计处曾派员分赴各机关调查现行官厅会计制度,发现“其内容多不一致,组织亦欠完备,至表报种类尤属简单,编制方法亦多未能以账册为根据,亟应从事改进以求统一,而期完备”。鉴此,特制定“中央各机关及所属统一会计制度”,以改善上述会计制度不统一的现象。[38]主计处设立后,简陋残缺的计政管理有所改观,财政管理制度也得到完善。“关于会计制度,向来各机关都是由会计人员自己随便去记的。所以各个机关的账簿,只有各个机关的会计人员自己晓得,而审查账目也就无从着手。”从这个意义上看,主计处会计局编制统一的会计制度,并在各普通公务机关实施,推动了官厅会计的改革。[39]此外,统计会计制度从技术层面对防止会计人员的营私舞弊起到了一定作用。时任陕西省财政厅厅长的王德溥对此深有体会:陕西省会计处成立之前,省属各机关之节余经费,大都未能完全解缴省库,“影响财政统筹整理,至为严重”。虽有限制私留经费之严格规定,“但各机关经费实际盈绌情形及有无或若干应解未解之款,财政厅根本无从获悉”。“迨会计处成立,各机关会计主任设置后,此类资料随时可以取得,对于财政整理,极为便利。当时有两厅长擅将巨额公款,放利饱入私囊,情节较重,径被中央免职查办,风气为之丕变。”[40]“经过整理,南京政府时期的财政有了明显的进步,中央的财政权力得到了进一步的加强,地方的财政权力受到了规范。”[41]

主计处还促进了国家治理的科学化、精确化。前现代社会向现代社会转型的一个重要标志,是国家的“理性化”。传统中国虽然注重人口及土地统计,但总体而言对数目管理并不重视。现代国家政府更注重科学化管理。在现代国家的统治者看来,科学管理及精细化管理有助于提高汲取资源的能力。事实上,国民政府的高层对科学管理也极为认可。蒋介石认为中国过去轻视科学管理,以致“一切不能确实,一切不能严密,一切不能作合理支配和运用,所以一切无谓的浪费消耗,不知国家一年要花费了多少的财物与土地等等”[42]。科学管理之道,在于“凡事总要从调查统计入手,必须确知区内土地、户口、人力、物产、事业种种方面之确数与实况,加以全盘的整理与运用”,如此才能达到“人尽其才,地尽其利,物尽其用,货畅其流”[43]。主计处的设立,在某种意义上正是传统王朝向现代国家转型的产物,适应了国民政府科学管理的需要,提高了治理国家的科学化水准。主计处在统计、岁计、会计方面成绩颇多。岁计、会计、统计相互配合,使国家治理更为科学化、精确化。此外,与以往注重经验或口耳相传的职业不同,主计人员受过专业训练,具有专门技术,推动了财政管理组织的专业化建设。

三、主计处运行中的派系因素

与主计处相关的人事纠葛伴随着派系之争。有学者认为国民党政府最终在大陆垮台与其派系斗争关系至为密切。(5)参见卢毅:《试论国民党派系斗争的嬗变及其历史作用》,《青海社会科学》2000年第3期;李正治:《国民党的腐败与南京政权的覆灭》,《鞍山师范学院学报》1997年第1期;等等。主计处直接隶属于国民政府,围绕其发生的派系缠斗至今仍鲜为人知。此处将以档案、回忆录等为基础,力图还原派系斗争的历史图景。

傅光培抗战时期曾担任重庆市会计长,其后又任湖北省会计长。由于职位重要,傅氏掌握主计处内部权力斗争的诸多内幕。事实上,主计处筹设时便已夹杂着复杂的派系斗争。按照国民政府的制度设计,主计处属于新型财务管理组织,这一组织从上至下属于垂直领导,由各系统的上级领导决定人事与经费,所在机关领导不得过问。这些组织涉及全国财政管理大权,严重影响各机关长官安插私人等权力,引发国民政府高层的激烈争夺。争论的焦点在于主计系统是否应独立行使职权。“有的主张独立成立机构,有的主张机构设立在行政院,有的主张设立在立法院,有的主张设立在监察院,还有的主张设立在国民政府。”各方围绕主计处的隶属问题,争夺异常激烈,其中在立法院发生的争论最为激烈。[44]126“在谋求权力的斗争中,国民党各派系的主要人物抓住各种政府要职。”[45]361主计处掌握财政监督大权,牵涉财政资源的分配,其隶属问题与国民政府各部门利益息息相关,遂引发各部门激烈争夺。

除隶属问题引发各方争夺外,对人事和职权的追逐也异常激烈。主计处筹备之初,孔祥熙、宋子文、陈立夫、胡汉民四股势力都企图染指该机构的人事安排。据傅光培回忆:“孔、宋为了讨好美国,同时也为伸张自己的势力于主计处,主张完全用曾到美国留学的所谓财政经济界‘名流’、‘专家’担任主计处上层领导职务。”[44]126从派系背景看,秦汾与宋子文关系较为密切,陈长蘅、卫挺生则属于胡汉民一派,陈其采、吴大钧、赵德馨、范宗成属于陈立夫一派。在各方相持不下之际,最终蒋介石亲自拍板,委任陈其采为筹备主任,秦汾、刘大钧、杨汝梅、吴大钧、赵德馨等六人为筹备员。主计处正式设立后,由陈其采担任主计长,杨汝梅、赵德馨为主计官兼岁计局正副局长,秦汾、潘序伦为主计官兼会计局正副局长,刘大钧、吴大钧为主计官兼统计局正副局长。主任秘书为吴锡永,吴氏为陈其采的亲信。至此,孔、宋、陈派各占四席,平分秋色[44]127。这一人事安排体现蒋介石平衡各派势力的意图。

蒋介石的一番苦心未能消弭主计处运作过程中的派系争斗。为夺取主计处的领导权,CC系(中央俱乐部)积极运作,排挤掉一批不属于本阵营的专家学者。如统计局局长刘大钧因非CC系人马,遭到身属CC系的副局长吴大钧排挤。会计局副局长潘序伦因与孔、宋关系不深,也遭排挤出局。通过一番精心运作,CC系借机安插嫡系人马,牢牢掌握主计处的领导权。[44]132-133孔、宋集团并不甘心主计处为CC系所控制。CC系排挤孔、宋人马,掌握主计处的领导权,遭到孔、宋集团的抵制,开始想方设法为难主计处。“开始表现在审查预算上,凡是主计处审定的预算,如果超过了财政部原来核定的数字,就采用不拨款的办法留难。就是未超过核定数,也必须经过行政院批准和财政部同意,才能拨款。这样一来主计处就成为有职无权的空架子了。”此外,行政院会计处和财政部会计处还联合一致,共同对付主计处。如在办理预算收入和预算支出工作时,行政院会计处与财政部会计处绕过主计处,彼此商量办理,此举有架空主计处的意图。[44]135

潘序伦曾任主计处会计局的副局长,这段不愉快的从政经历多年后仍令耿耿于怀:“由于秦汾和宋子文的关系好,所以把我屈居副职,而把不懂会计业务的秦汾任命为正职,会计局的权力全操在秦汾手中,这种官场人事的丑恶内幕,实在使我不愿久留。”[46]在潘氏看来,自己因非宋子文一派,而遭排挤。

主计处地方上的派系之争也较为激烈。主计处采用垂直的管理架构,各省都设有会计处,而县则设有会计室。据一名曾在湖北应城县任职过的财会人员回忆:县长袁浩然“原是省会计处的人,来应莅任时,在随带的班底中,就有财会人员,是一些省会计处所办短训班培训过的学生,掌印、管库、人事、总务、警察局、保管队、卫生院等要害部门的财会工作,全由袁的亲信掌管。而我们高商毕业的同学,同时或先后在县政府工作过的有周冕、孟以平、张国槐、陈仙轩和我;搞岁计(即预算)的辛国华是立信会计专校的。我们自视为正统财会人员,却没有一个人掌管一个单位或要害部门的财经大权。”双方虽未明争,却有暗斗。袁浩然虽试图调和两者的矛盾,但收效甚微,双方仍“貌合神离”。[47]不能排除回忆中有夸张成分,但超然主计制度下财会人员存在派系之争则是事实。地方层面的派系之争与财会人员的教育背景有很大的关联。地方干训团采用分期分班训练的办法,学员间容易形成派系。湖北省干训团会计班便是一个很典型的事例。湖北省会计处会计长阚静远有私立门户之意,挂着“会计超然”的牌子,对省县各级会计人员强调学历,且须经会计处加委,否则不予承认。学员接受训练后,各单位的会计常有“你几期我几期”之类的对话,会计人员互相抱团,极易形成派系。[48]

主计处的运作并非风平浪静,其中夹杂不少派系因素。正如张皓所言:“国民党政府的运转都深深地留下了派系权力斗争的痕迹。”[45]364主计处运作过程中CC系与孔、宋集团发生派系之争,地方层面也存在派系争斗,这些都影响着主计处的运行效果。可见,号称“超然”的主计处并非完全超然,难以摆脱派系之争。有研究者指出,国民政府前期财政民主分权制与政治一党专制及个人专权体制互相冲突,中央多集中财权,事权则由地方承担。派系政治使财政管理深受其害,政治权力干预损害财政独立性与专业性及联综体制效力,最终影响国民政府的国家治理效果。[49]派系政治妨碍了主计处的超然性。

结语

主计处依据超然主计制度而设,设立的目标是加强国民政府的财政监督。主计处设立后,在改良会计制度方面成绩斐然,为完善会计制度做了大量工作,整顿了混乱的会计制度。具体而言,则体现在统一会计制度、完善会计账簿及组织、培育专业的会计人员等。主计处的设计还加强了对地方财政的监督,提高了国民政府的科学管理水平。主计处还在一定程度上扭转了以往财政紊乱的局面。总之,主计处致力于完善财政管理制度,为财政监督制度的现代化作出了贡献。曾在主计处任职的朱君毅将“联综组织”和“超然主计制度”贬低为“纸上空谈,脱离实际的谬论”[12]21,恐非持平之论。

超然主计制度是一种先进的制度,但受限于客观环境,在运行中存在诸多问题。此外,受制于派系政治,超然主计的理念也未得到完全贯彻。