珠三角地区生态文明建设成效评估研究

张修玉，滕飞达，庄长伟，孔玲玲，郑子琪，韩瑜，关晓彤，曹君，谢紫霞，马秀玲，胡习邦，田岱雯，侯青青，代雪娇，陈星宇，姚一博

（广东省环境科学研究院，广东 广州 510650）

珠三角地区生态文明建设是贯彻落实习近平生态文明思想，深入践行党的二十大精神的重要举措。党的二十大报告[1]明确提出一系列生态文明建设方针政策：坚持精准治污、科学治污、依法治污，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战。加强污染物协同控制，基本消除重污染天气。统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理，基本消除城市黑臭水体。加强土壤污染源头防控，开展新污染物治理。提升环境基础设施建设水平，推进城乡人居环境整治。随着我国步入“十四五”发展新时期，根据生态文明建设体制的改革、生态文明建设理念的更新和环境治理体系建设的最新要求[2]，珠三角地区生态文明建设工作内容需要开展进一步战略研究和部署，为努力实现天更蓝、山更绿、水更清、环境更优的美好目标保驾护航。

珠三角地区生态文明建设是我国深入打好污染防治攻坚战的客观要求。2021 年11 月2 日中共中央、国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，明确指出要深入贯彻习近平生态文明思想，坚持以人民为中心的发展思想，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，以实现减污降碳协同增效为总抓手，以改善生态环境质量为核心，以精准治污、科学治污、依法治污为工作方针，2035 年广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，统筹污染治理、生态保护、应对气候变化，保持力度、延伸深度、拓宽广度[3]。珠三角地区作为我国高质量发展地区[4]，必须深入打好污染防治攻坚战，切实维护生态环境安全，提高生态环境治理现代化水平，加强组织实施为重要举措，以更高标准打好蓝天、碧水、净土保卫战，以高水平保护推动高质量发展、创造高品质生活，成为我国深入打好污染防治攻坚战的领跑者。

珠三角地区生态文明建设是推进美丽中国实践，建成国际一流美丽湾区的必然选择。2021 年4 月16 日，生态环境部与广东省人民政府在广州签署共建国际一流美丽湾区合作框架协议，双方将以实施《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《粤港澳大湾区生态环境保护规划》为引领[5]，充分发挥粤港澳大湾区和深圳中国特色社会主义先行示范区的带动作用，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，全面深化生态环境领域改革创新，探索建立与国际接轨的生态环境管理和评价体系，从打造大气污染防治先行区、水生态环境治理修复样板区、一流美丽海湾、共建粤港澳生态环境科学中心等9 个方面开展具体合作[6]。珠三角地区作为粤港澳大湾区的重要组成部分，肩负着新时代生态文明建设及打造国际一流美丽湾区的光荣使命[7]。世界级湾区的发展经验表明，优美的生态环境及以此为依托形成的高质量经济圈和高品质生活圈，是保持持续竞争力和对人才、资本、文化等各种生产和创新要素持续吸引力的重要保障[8]。

为实现2025 年前珠三角地区9 市要分阶段完成“国家生态文明建设示范区”创建工作的美好愿景，本研究围绕国家生态文明建设的总体要求、目标和任务，以珠三角地区主管部门公开发布的权威数据为依据，以国家生态文明示范建设为基础，结合国内外生态文明建设、绿色发展相关研究进展，围绕生态制度、生态安全、生态空间、生态经济、生态生活、生态文化六大领域，综合评估珠三角地区生态文明建设成效，深入剖析珠三角各地区生态文明建设成果与短板，为珠三角地区提升生态文明建设水平提供科学支撑。

1 研究数据与方法

1.1 研究区范围

研究区域为珠三角地区，共包含广州、深圳、佛山、东莞、惠州、珠海、江门、中山、肇庆9 个市，总面积为5.49 万平方千米。

1.2 研究数据

以珠三角地区主管部门公开发布的权威数据（各市创建国家生态文明建设示范市规划、创建生态文明建设示范市信息公开、生态环境质量状况公报、生态环境保护“十四五”规划、国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要等）为依据，以2015 年为基准年、2020 年为目标年，对2020 年珠三角地区生态文明状况进行评价。

1.3 研究方法

1.3.1 指标体系构建原则

珠三角地区生态文明建设评价体系的构建需遵循以下原则：①导向性原则。评价工作充分依据各市大力推进生态文明建设的相关政策及总体要求，体现生态文明建设的政策导向。②全面性原则。生态文明建设应深刻融入中国特色社会主义经济、政治、文化和社会建设的各方面和全过程。评价体系要尽可能反映上述几大要素的建设和发展。③科学性原则。所选取的指标既要考虑其数据的可得性与可靠性，又要考虑指标的先进性和代表性，能够在一定的时空、从一定视角尽可能反映生态文明建设的基本特征，以相关领域的专家学者为支撑，用科学方法指导评价工作。④突出性原则。珠三角地区生态文明建设评估要重点突出各地区制度建设和环境质量状况。其中，生态文明制度是生态文明整体建设的指引和纲领，环境质量状况是生态文明建设的基石。⑤协调性原则。评估体系以辖区内的制度建设、环境改善、资源利用、经济增长、生活质量提高、文化提升为关注重点，促进生态文明建设过程的协调发展，防止可能出现的短板。⑥公平性原则。尽量选择人均、比重、百分比等指标类型，并采用权威机构统计数据，保证不同辖区间指数的可比性。⑦动态性原则。随着政策的更新以及数据可得性的变化等，适时完善指标体系，以更好地体现生态文明建设成效。⑧阶段性原则。主要体现为评价基准年与目标年的变动，满分值及合格值的设定相应发生改变。

此外，在珠三角地区生态文明建设指标体系的构建过程中，各指标值的获取需严格遵循以下原则：①客观性原则。珠三角地区生态文明建设评估所有指标数据均由客观统计得到。②公开性原则。珠三角地区生态文明建设评估所有指标数据要以珠三角地区主管部门公开发布的权威数据为依据。

1.3.2 指标体系构建方法

珠三角地区生态文明建设评价指标体系以生态环境部《国家生态文明建设示范市县管理规程》《国家生态文明建设示范市县建设指标》《国家级生态县、生态市、生态省建设指标（试行）》，《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》《广东省生态环境保护“十四五”规划》《广东省生态文明建设“十四五”规划》，各市国民经济和社会发展第十四个五年规划、“十四五”生态环境保护规划等为依据，借鉴相关、相似评价体系研究成果，结合指标数据的可获取性分析，力求指标体系的科学性、完整性和可操作性。

通过收集和分析广东省及珠三角地区近五年生态文明建设情况，评价指标体系以生态制度、生态安全、生态空间、生态经济、生态生活、生态文化六个领域为重点，选取25 项指标综合评估珠三角地区生态文明建设取得的成效。评价指标体系、各项指标的权重以及满分值和合格值的确定如表1 所示。

表1 评价指标体系

1.3.3 指标体系评价方法

珠江三角洲城市群生态文明建设评估采用ECSI（eco-civilization status indices）体系，即生态文明状况总指数体系，这个体系得出的分数简称ECI（eco-civilization index），即生态文明指数。ECSI 采用百分制和权重法计算总指数，并考虑领域之间的协调发展，重补短板。

本研究采用综合加权指数法评估各市生态文明状况指数，利用各市生态文明指数平均值计算珠三角地区生态文明总体状况。在等级划分上，得分85 分以上为优秀；70～85 分为良好；60～70 分为一般；小于60 分为较差。

（1）某项指标得分计算方法。某项指标得分（yi）采用分段计算法：当指标值（Xi）大于等于满分值（Bi）时，该项指标得100 分；当指标值（Xi）小于满分值（Bi）时，采用自然指数法计算，得分小于100。指标越接近满分值，指标得分增长速率越快，最高得100 分，最低得0 分。其数学表达式为：

（2）生态文明状况分领域指数计算方法。生态文明状况分领域指数（Yi）计算同样采用百分制和权重法，并考虑各指标之间的协调发展，其计算方法为所在领域各项指标权重（ai）与指标得分（yi）的乘积之和除以指标得分方差（s1）与1 之和，数学表达式为：

式中：该领域所有指标权重ai之和等于1 分；某项指标得分yi界于0 和100 之间；指标得分方差s1越大表示指标发展越不协调；n为某分领域指标数量。

指标得分方差s1的计算方法：各项指标得分yi与所有指标得分的算术平均数y之差的平方再取平均。数学表达式为：

（3）生态文明状况总指数的计算。生态文明状况总指数（ECSI）的计算方法为：各领域权重（Ai）与相应领域指数（Yi）的乘积之和除以所有分领域指数方差（s2）与1之和，其数学表达式如下：

式中：领域权重（Ai）之和等于1；某领域指数（Yi）界于0和100 之间；领域得分方差（s2）越大表示领域间发展越不协调；m为领域数量。

领域指数方差（s2）的计算方法为：各领域指数（Yi）与所有领域指数算术平均数（Y）之差的平方，再取平均，其数学表达式为：

2 研究结果与分析

2.1 珠三角9市生态文明建设总体状况

2020 年珠三角9 市生态文明状况总指数得分如图1所示：9 市得分多集中在良好及以上，达到优秀水平的城市有3 个，处于良好水平的城市有6 个，对比9 市生态文明状况指数得分情况可知，深圳、珠海、惠州处于上游水平；肇庆、东莞、江门、佛山、中山、广州处于城市群生态文明建设的中游水平，说明我国珠三角地区生态文明发展状况整体较好。

图1 珠三角9市生态文明建设状况总指数得分

2020 年珠三角9 市生态文明状况总指数得分在85分以上的有深圳、珠海、惠州，约占总个数的33.3%；得分在70～85 分之间的有肇庆、东莞、江门、佛山、中山、广州，约占66.7%。2020 年，珠三角地区生态文明状况总指数平均得分为83.14 分，处于良好水平，接近优秀。珠三角地区生态文明建设平均分的基本特征：生态制度分领域得分较高，达到优秀水平，其余5 项分领域为良好，接近优秀，六大分领域发展状况良好（图2）。

图2 珠三角地区生态文明建设分领域状况

2.2 珠三角9市生态文明建设分领域状况

2020 年珠三角9 市生态文明分领域得分情况如图3所示。生态空间和生态经济领域各市不平衡较为突出。从图3（a）中可以看出，生态制度分领域得分除广州外，其余8 市均为优秀，广州由于未设置现行有效的生态文明建设规划，得分较低，其他市生态环保投入较高，建立了相对较为完善的生态制度体系，得满分。

图3 珠三角地区生态文明建设分领域得分情况

生态安全分领域发展不均衡，从图3（b）中可以看出：惠州、珠海、肇庆该领域发展优秀，其中得分最高的是惠州（100 分）；广州和东莞生态安全建设较为落后，需引起重视。由于东莞环境空气质量优良天数比例、地表水水质优良断面（水质达到或优于Ⅲ类）比例、一般工业固体废物综合利用率较低，该领域得分最低。

生态空间分领域得分，从图3（c）中可以看出：得分优秀的为肇庆、惠州、广州、深圳和江门，其中肇庆、惠州、广州得分最高，均为满分；该领域得分良好的为珠海；处于较差水平的是东莞、中山和佛山，其中得分最低的为佛山，其生态环境状况、陆域生态保护红线占全市陆域面积比重指数得分较低，其次为中山，得分低的原因同佛山情况类似，主要由林草覆盖率、陆域生态保护红线占全市陆域面积比重较低的原因所致。

生态经济分领域得分，从图3（d）中可以看出：得分优秀的为江门、佛山、东莞、深圳、广州，得分在94.81～100 分之间；得分良好的为肇庆；得分较低的是珠海、惠州、中山。其中，中山得分最低，为42.02分，主要由于单位地区生产总值用水量累计下降（2016—2020 年累计数）及单位地区生产总值二氧化碳排放累计下降率（2016—2020 年累计数）较低所致。

生态生活分领域得分，从图3（e）中可以看出：得分优秀的为珠海、惠州、中山和深圳，得分均在88.71～95.94 分之间；得分良好的为东莞、广州、佛山、肇庆，得分在73.17～81.93 分之间；得分最低的是江门，为67.13 分，是由于中心城区公共交通出行占机动化出行比例、城镇新建绿色建筑比例偏低等原因。

生态文化分领域得分,从图3（f）中可以看出：得分优秀的为中山、珠海和惠州，得分均在86.37～100分之间；得分良好的为肇庆、深圳、广州、东莞和佛山，得分均在73.55～82.16 分之间；得分最低的为江门，仅有65.95 分，主要由于公众对生态文明建设的满意度相对较低。

2.3 珠三角9市生态文明建设状况

珠三角9 市生态文明建设分领域状况如图4 所示。结果表明：2020 年珠三角9 市在生态文明建设六大领域发展不均衡，相比之下，深圳在六大领域建设的平衡度较高。就生态文明六大领域短板而言，深圳生态安全领域得分不佳，低于该领域珠三角地区平均值；珠海生态经济和生态空间短板明显；惠州生态经济领域得分不佳；肇庆生态经济、生态生活短板明显；东莞生态空间、生态安全、生态文化领域得分不佳，生态安全领域全地区得分最低；江门生态生活、生态文化、生态安全领域存在短板，生态生活、生态文化领域全地区得分最低；佛山生态空间领域短板明显，全地区得分最低，生态文化领域得分不佳；中山生态经济、生态空间、生态安全领域存在短板，生态经济领域得分全地区最低；广州生态制度、生态安全领域得分不佳，二者得分全地区最低。

图4 珠三角地区9市生态文明建设分领域状况

表2 显示珠三角地区不同生态文明建设领域横向比较情况。不少地区生态空间分领域得分较低，主要受林草覆盖率、生态保护红线范围2 项指标的制约，说明生态空间是珠三角地区生态文明建设中较为薄弱的环节。从珠三角9 市的生态文明建设分领域状况纵向比较来看：各市生态制度领域得分优秀的个数最多，除广州为较差外，其他市均为优秀；生态空间和生态经济分领域得分较差、个数最多，其中生态空间分领域中，佛山、中山得分较差，两市该领域指标需要进一步提升；惠州、中山生态经济分领域得分较差，说明两市粗放式经济发展模式可能仍然占据主导作用，亟待绿色经济转型。

表2 珠三角地区各城市生态文明建设分领域状况统计

3 结论与建议

3.1 结论

（1）从全地区来看，2020 年珠三角地区生态文明发展状况良好，全地区六大分领域发展状况良好，生态制度分领域得分较高，达到优秀水平。

（2）从生态文明建设的不同分领域来看，2020 年珠三角地区生态空间和生态经济领域不平衡较为突出，短板明显。其中，生态空间领域发展主要受到林草覆盖率、生态保护红线范围2 项指标的制约。

（3）从珠三角9 市生态文明建设状况来看，2020 年深圳、珠海、惠州生态文明建设处于上游水平；肇庆、东莞、江门、佛山、中山、广州处于城市群生态文明建设中游水平。各市生态文明建设分领域发展不均衡，但相比之下，深圳在六大领域建设的平衡度较高。

3.2 建议

基于以上结论，在珠三角地区生态文明建设方面有以下发展建议。

（1）强化国家生态文明建设示范引领作用。本次评估结果显示：曾被生态环境部列入生态文明建设示范市县名单和“两山”实践创新基地的地区生态文明状况总指数排名靠前，生态文明建设状况较好。因此，未来应持续推动国家生态文明示范市县建设和绿水青山就是金山银山实践创新基地评选工作，积极开展生态文明系列创建工作，促进不同地区相互借鉴成功经验，并结合自身的优劣势重补短板，不断提高生态文明建设水平。

（2）聚焦攻坚各市生态文明发展短板。珠三角地区不同地区间生态文明状况参差不齐，大部分市都存在短板。首先，从9 市的生态文明建设分领域状况纵向比较来看，各市生态制度领域得分优秀的个数最多，除广州为较差外，其他市均为优秀，因此，广州需加大推进生态文明制度建设力度。其次，生态空间和生态经济分领域得分较差、个数最多，其中生态空间分领域中，佛山、中山得分较差，两市该领域指标需要进一步提升；惠州、中山生态经济分领域得分较差，说明两市粗放式经济发展模式可能仍然占据主导作用，亟待绿色经济转型。

（3）大力推动空间资源保护与生态修复。生态空间是珠三角地区生态文明建设中较为薄弱的环节。珠三角地区是广东省经济最活跃、对外开放程度最高、人口最集中的地区，随着经济高速发展，局地人地资源矛盾愈发突出，如何提高国土空间资源利用效率、开展国土空间生态修复值得探讨。各市应结合实际情况，分析自身优势和劣势，应对机遇和挑战，做好国家生态安全的区域性工作，因地制宜开展各个空间尺度的生态修复。通过不断优化国土空间开发保护格局、科学划定生态保护红线、落实最严格的耕地保护和节约用地制度、开展最严新增用地审批、全面监督国土空间资源资产“倒逼”空间资源的高效利用，通过严格的空间资源保护打好生态修复的基础。

（4）积极探索生态环境协同治理机制。目前，珠三角地区生态环境保护压力依然较大，仍然存在粗放型经济发展方式，未根本改变生态文明的治理体系和治理能力不足等问题。面对这些问题需要进一步探索生态环境协同治理机制。首先，珠三角地区要深入贯彻落实习近平总书记重要讲话和重要指示精神，深刻认识生态文明建设的紧迫性、艰巨性、长期性，把生态文明建设向纵深方向推进，努力树立好生态文明标杆。其次，要将生态文明建设与区域发展有机融合，更加清晰地谋划和应对不同区域绿色与发展之间的关系。最后，要对标世界一流湾区，不断深化粤港澳生态文明合作，加快与港澳共建粤港澳大湾区生态环境保护体系，推动经济发展转型升级，加快淘汰高污染、高排放的产业和企业，加快实现绿色增量对灰色存量的替代。