长江经济带跨界污染协同治理动力机制分析——基于扎根理论

陈芳 ，郝婧

（1.安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601；2.安徽大学 创新发展战略研究院，安徽 合肥 230601）

区域一体化加强了地区间的经济交流与社会联系，由此产生了大量复杂的跨界公共事务。其中，跨界污染是最具代表性和最为突出的问题之一。作为典型的准公共物品，生态环境的天然整体性与管理权限的行政分割性的对立，使得跨界污染这一外部性问题无法内部化解决，成为一大环境“顽疾”。长江经济带是我国最具发展活力与潜力的区域之一，在经济步入快车道的同时，也饱受跨界污染的侵害。雾霾、酸雨、危化品遗弃、流域水污染等多种形式的跨界环境问题频发，从水、陆、空三个方面侵蚀区际福利。近年来，长江经济带跨界污染事件的不断爆发可直接反映其严峻现状。2015 年上海垃圾跨界倾倒无锡案、2017 年长江九江段被跨省倾倒14 800 吨有毒污泥事件、2018 年渌江湖南醴陵段遭跨省铊污染事件、2020 年重庆某企业非法倾倒13 吨含油危废事件、2021 年湖北磷污染事件等典型案例表明跨界污染的诱因复杂，类型多样，较一般的环境污染而言危害性更大，极易引致生态环境问题的连锁反应，加剧经济、自然与社会之间的深层次矛盾，最终制约长江经济带高质量一体化发展。

党的二十大报告强调，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。深入推进长江经济带绿色发展的关键在于做好全流域绿色发展的有效统筹协调，平衡流域内多重诉求下的差异化利益，激发流域内高质量发展的区域合作[1]。面对跨界污染这一“牛鼻子”问题，传统的各主体基于自身利益和空间范围“单打独斗、各自为政”的“碎片化”环境治理模式无法做出有效回应[2]，以“多元共治、区域合作、协调对话”为主要方式的协同治理更加符合当下的治理需求。习近平总书记先后在重庆、武汉、南京主持召开推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话，多次对长江生态环境协同治理提出要求。他指出，长江经济带作为流域经济，是一个整体，必须全面把握、统筹谋划，并强调推动长江上中下游地区的互动协作，建立健全长江经济带生态环境协同保护机制体制。这为长江经济带生态环境协同治理提供了思想指引和根本遵循[3]。现实实践中，沿江各省市善用共有的地理人文优势，将协同思想引入跨界污染治理中，部分协同举措已渐见成效。但总体而言，一方面，由于尚未形成统一完善的跨界污染协同治理模式，不同地区的协同意识与协同能力参差不齐，区域间合作掣肘效应明显；另一方面，当前的协同治理仍处于低水平、低层次、低质量的阶段，协同效率不高。实际上，长江经济带陷入协同治理困境的主要原因在于有效动力的不足与动力结构的失衡。因此，推动长江经济带跨界污染协同治理取得实际性进展，亟须扎根于现状事实与实际需求，在学理层面梳理、提炼、创新协同治理动力机制。

基于此，本文以发生在长江经济带的跨界污染事件作为研究对象，广泛收集相关的报道文本与媒体评述，使不同案例以立体形式独立呈现又彼此补充辉映。通过扎根理论的方法应用，发掘多种类型的跨界污染事件治理中的共有特征与共性规律，从而构建长江经济带跨界污染协同治理动力机制模型。本研究为促进长江经济带跨界污染协同治理模式的统一构建与长效运行提供了有效建议与政策参考。

1 文献综述

工业化发展与全球化进程让跨界污染成为一个不断升级的区域性公共问题，与之而来的诸多严重影响表明了其治理的紧迫性，也引发了学术界的关注与探索。地区间跨界污染治理机制的文献起源于公共经济学领域的外溢性公共品供给的理论研究[4]。污染治理的多方利益主体都希望免费享受他人治理环境带来的效用，而不愿为之付出代价，产生普遍的“搭便车”行为[5]，遏制地方政府治理污染的动机，降低环境质量[6-7]。这种情况下，若仅依靠地方政府自发性的治理决策，则难以在环境治理上达成长久一致的合作，反而会陷入竞相污染的“囚徒困境”[8]。中央政府的介入在一定程度上缓解了跨界污染的治理压力，通过立法、督查、舆论、考核等方式对地方政府进行复合管理，做好总体协调和顶层设计工作。在此逻辑视角下，国内外学者对跨界污染治理中的纵横向府际关系、府际共生模式和府际合作博弈进行了大量的研究[9-11]。然而，由“晋升锦标赛”引发的地方政府间“竞争有余而合作不足”以及中央与地方政府之间存在着环境信息不对称等现实因素，决定了单纯依靠科层制政府的环境治理效果往往不佳[12-13]，继而引发潜在的治理危机[14]。

协同治理指在治理体系中，多元治理主体之间针对公共问题的治理而建立起来的资源共享、系统优化和联合行动的一种治理方式[15]。它尤其强调治理主体的包容性与多元化，除却政府公治，还鼓励企业自治与社会共治[16-18]。相比属地治理模式，协同治理可以有效避免重复治理和推卸责任的现象，提高环境治理效率[19]。在跨界污染的协同治理探索中，既有研究针对其可能性与必要性、影响因素、模式建立、组织形式及协同成效展开多维度的研究，并积累了丰硕的学术成果。但作为典型的西方学术传统的产物，协同治理在我国跨界污染防治中的适配性有待基于实情的进一步考究[20]。此外，涉及协同治理动力机制层面的研究较少。而动力机制能将复杂的、互不相关的各种动能充分调动、综合协调，并在一定承载场域的支撑下为协同治理过程提供长效性动力，进而推进协同治理目标的稳定性、协调性与可持续性实现[21]。在相关领域的动力研究中，李金龙等[22]从导向、激励、促进、阻碍四大机制的角度提出引力、压力、推力及阻力四维动力模型，并指出我国京津冀府际协同的问题所在与路径优化；彭澎等[23]从内部动力和外部动力视角探索中国跨域公共治理转型；此外，朱仁显等[24]在借鉴赵云峰[25]提出的流域可持续治理的资源动力、经济动力、社会动力和环境动力的基础上，梳理并构建出流域生态补偿横向协同的动力模型。

而聚焦长江经济带，协同治理是其跨界污染防治的重要安排。长期以来，长江沿岸产业结构重型化、布局不合理、污染治理投资不足、绿色技术创新能力弱[26]，导致跨界污染事件频发，严重阻碍了绿色发展。在这种背景下，探寻动力机制有着更深的学理与现实价值。本文可能的边际贡献在于：一是立足于国情，以长江经济带多种类型的跨界污染事件为研究资料，探索中国语境下跨界污染协同治理的优化路径；二是创新研究方法，综合使用扎根理论和多案例分析，避免研究走向特定案例的详尽描述与“现状描述—问题成因—对策建议”套路式叙述逻辑下的宽泛研究，提高研究结论的普适性和推广性，增强政策的可操作性；三是不同于已有的动力机制学术结果，本文发源于长江经济带跨界污染协同治理实情，梳理并提炼相关动力机制。以“意愿—结构—过程”为基本框架，从治理流程视角提炼、创新动力模型，使其更加具体与可视化。本研究有望对相关理论的边际知识积累做出贡献。

2 研究设计

2.1 研究方法与资料来源

2.1.1 研究方法：扎根理论与多案例分析

扎根理论是由美国学者GLASER 等[27]在1967 年出版的著作TheDiscoveryofGroundedTheory:Strategies forQualitativeResearch中首次提出的。它并非实体理论，而是质性研究的一种路径，或者说一种“方法论”。该方法强调广泛收集整理同研究命题相关的经验资料，在不断地分析、比较和归纳中自下而上层层提炼范畴，最终建构出扎根于数据资料的系统理论。STRAUSS 等[28]认为，研究者可以运用头脑中已有的与实质性领域有关的视角或框架去演绎数据，并在此基础上形成更具一般性和普遍解释力的理论。在公共管理领域，扎根理论尤为适用于因素识别、过程解读、不易掌握的问题和新生社会事物探索[29]。而动力机制恰需从复杂的跨界污染治理过程中识别因素并进行提取总结，且在当下来看是一个新的、有待丰富扩展的研究视点。因此，本文认为扎根理论能够对长江经济带跨界污染协同治理动力机制的研究做出较好的诠释与呈现。在扎根理论的发展过程中，演化出三种不同的版本，不同版本的核心内涵基本一致，但研究倾向性有所差异。在仔细阅读三个版本的相关文献后，本文选择程序化扎根理论进行编码，其一般研究流程如图1 所示。

图1 扎根理论一般流程图[30]

此外，由于不同跨界污染事件的发生与治理过程存在差异，用“多案例分析”能够广泛地获取资料信息，从而尽可能准确地提炼出共性特征，增加研究的可信度；同时，多个案例事件在整体上也可被视为“重复性试验”，能够回溯检验研究结论的准确性与科学性。基于此，本文使用扎根理论对长江经济带跨界污染协同治理展开多案例分析，旨在从繁杂的治理过程中总结提炼要素信息，并建构系统的动力机制模型。

2.1.2 资料来源

在研究开始，使用互联网工具，以“长江经济带跨界污染”“长江水污染”“合作治污”和“协同治理”等作为关键检索词，全网搜索现存的相关报道资料。为使搜集的数据资料更加贴切研究主题，本文在案例选择上遵循以下三个标准：①事件主体所属区域。由于本研究落脚于长江经济带，因此所选的跨界污染事件的污染者与被污染者均是长江经济带成员。②事件的影响范围。所选案例的涉及主体或波及范围应在地级市及以上，即不统计同一地级市辖区间的跨界污染事件。此类重大事件往往受到较高的社会关注且影响深远，更具典型性与代表性，研究价值较高。③污染类型。长江经济带内多种类型的跨界污染问题并存，从水、陆、空三个方面侵蚀区际福利。但考虑到雾霾、酸雨等污染具有季节性和地域性特点，诱因多元化，往往不存在单一明确的污染对立主体和污染事件，且治理需要宏观层面的统一领导，并依赖于“风吹雾霾散”等自然条件。因此，本研究在选择案例时主要关注水污染、固体废弃物污染和液体废弃物污染等污染类型。

在资料收集上，基于多元化和多样化的原则，本研究选取的媒体来源广泛，包括央视媒体、商业媒体及政府职能机构网站；报道形式不局限于网页新闻，还包括知网文献和新闻视频；为更好地追踪污染治理的复杂过程，并呈现多维度治理视角，部分事件对应的报道资料并不唯一。将初步搜索结果进行进一步的内容抓取与分析处理，删除相关度较低、匹配性较差的事件，最终得到54 个污染事件。此外，为提高研究效率，确保数据使用的准确性与匹配性，本文对全面搜集的资料进行初步整理、归类及彼此印证。具体事件与性质如表1 所示。

表1 长江经济带跨界污染事件及性质一览表（部分）

2.2 研究过程与模型建构

根据扎根理论的一般流程，本文逐次开展开放式编码、主轴式编码和选择性编码，以推动原始数据资料向系统动力模型过渡。

2.2.1 开放式编码

开放式编码是将数据资料先打散再初步聚合的过程[31]。通过对资料数据逐字逐句地阅读分析，依据研究主题识别出可能需要的短语或关键词作为初步的概念呈现，然后在不断比较中将抽象出来的概念聚类整合，并形成范畴这类更为抽象化的类属。这个过程既要完成资料的整理，又要完成资料的“清洗”[32]。本研究从所选的54 个跨界污染事件中随机抽取36 个，将相关报道文本/视频导入到Nvivo 12 软件中进行编码分析（余下18份用作理论饱和度检验）。以自动编码所得的初始概念为参照，对文本内容进行细致的解读分析，展开第一层次的编码工作。为更加充分地展示长江经济带跨界污染事件的现状实情及治理主体因果相继的行为，本文着重关注并尽可能地使用能够反映治理流程的词语；此外，范畴并非成形于线性的编码流程，而是在反复比较中选取最重要和使用频率最高的概念对原始数据进行分类或综合，从而将最适合和最能解释这些数据的概念定义为尝试性的分析类属[33-34]。在经过层层提炼后，本文最终得到45 个初始范畴。鉴于篇幅所限，表2 仅选取部分开放式编码过程予以呈现。

表2 开放式编码与初始范畴提炼表（节选）

2.2.2 主轴式编码

主轴式编码是指对拆解的数据资料展开进一步聚合工作，寻找新的连接点，以一种更加概括的方式来反映范畴所呈现的含义。在主轴编码阶段，概念与类属之间的关系将更为明确，核心与重要的概念也会浮现出来，为后续理论模型的建构提供思路[29]。本文共形成了政治势能、社会情绪、现状需求、共容利益、政府主导、市场推进、社会参与、制度建设、技能支持、信息交流、宏观认识、微观意识、持续治理、及时止损、赔偿救济、全程控制和事前预防在内的17 个副范畴，并在此基础上，经进一步梳理归纳，提炼出外源驱动、内生驱动、多元共治、赋能建设、思想引导和流程优化6 个主范畴。三级范畴的对应关系如表3 所示。

表3 主轴编码与主范畴提炼表

2.2.3 选择性编码与模型构建

选择性编码是编码分析的最后一道程序，也是理论模型的形成阶段。在这个阶段，研究者需要从主范畴中发掘出一个最具代表性和最概括的高级术语作为核心范畴，通过建立故事线将核心范畴与其下属的其他范畴串联起来，并最终形成研究的理论模型。本研究通过对45个开放式范畴、17 个副范畴和6 个主范畴进行不断比较、梳理与归类，最终确定核心范畴为“长江经济带跨界污染协同治理动力机制”，并绘制出其三维向理论模型，如图2 所示。

图2 长江经济带跨界污染协同治理动力机制模型

“结构—过程”模型由经济合作与发展组织提出，它非常适用于“协同是什么”这一基本命题的解释。其中，结构性协同机制侧重协同的组织载体，即为实现跨部门协同而设计的结构性安排；过程性协同机制则着重展示协同实现过程中所采用的程序性安排和技术手段[35]。本文在梳理分析动力机制时，对既有经验进行合理化补充，增加了流程前端的协同驱动因素，构建出“意愿—结构—过程”的基本框架，以更好地刻画长江经济带跨界污染协同治理的完整动力流程。

根据选择性编码所形成的故事线，大致可以进行如下解读：长江经济带跨界污染协同治理的三个阶段分别对应着三种作用力，首先，驱动力能够影响协同意愿，作为协同治理的原发动力。当下长江经济带内跨界污染的现状需求以及区域、主体间的共容利益从内部形成驱动力并作用于协同意愿；来自中央政府和上级省政府的政治势能和复杂的社会情绪从外部包围，促进协同意愿的被动式增长。能动力对协同结构起到保障，作为协同治理的支撑和保障动力。以政府—市场—社会三维主体参与的多元共治能够为跨界污染提供一个稳定多元的主体治理结构；此外，制度建设、技术创新和信息交流将赋能于协同环境建设，为跨界污染协同治理构建了良好合理的配置结构，以更好地推动其长效发展。执行力在协同过程中发挥作用。在长江经济带跨界污染协同治理的流程中，一方面，国家的宏观认识引领和社会的微观意识搭建齐头并进，推动全社会各个身份主体在思想上增加对协同治理的认同感与主动参与性；另一方面，从事前预防、及时止损、全程控制、赔偿救济和持续治理五个具体流程中优化行为设计，在跨界污染发生时能够更高效、更科学、更完整地应对处理，提高协同成效，促进环境的有效改善。

2.2.4 理论饱和度检验

理论饱和度检验是判断扎根理论概念编码是否终止的重要标志[36]。当不断增加的数据资料的编码中未出现新的类属时，就意味着类别的属性饱和，即达到了理论饱和。本文对余下的18 个跨界污染事件进行同样程序的编码，展开理论饱和性分析。尽管有新的概念与开放式范畴出现，但经过合并梳理后并未形成新的主范畴，且已有的范畴之间也未出现新的关联。因此，可以认为上述长江经济带跨界污染协同治理模型在理论上是饱和的。

3 模型阐释

根据基础性分析和饱和性分析的研究结果，构建出长江经济带跨界污染协同治理动力机制模型（图2），包括协同意愿、协同结构和协同过程三个阶段，分别对应驱动力——内生驱动与外源驱动、能动力——多元共治与配置赋能，以及执行力——思想引领与流程设计在内的三种作用力与六种主导因素。

3.1 驱动力——协同意愿的影响力

从理论上讲，驱动力是协同治理的缘起。根据长江经济带跨界污染事件的扎根分析，驱动力主要从内外两个维度对协同意愿产生影响。

3.1.1 外源驱动

外源驱动可分为刚性的政治势能和柔性的社会情绪。跨界污染事件通常具有明确的污染方向和敌对主体。以水污染为例，河流上游的省份相对具备成为污染者的能力，而位于下游的省份则天然地处于受污染者的不利地位。此外，区域经济的发展失衡也会导致污染从发达地区向落后地区梯度转移的苦果，同时又拉大了地区间的经济鸿沟。因此，区域间协同治理模式的建立需要上级省政府乃至中央政府的干预，从外部环境给予压力加持。本文将这种刚性压力总结为政治势能。具体而言，面对跨界污染治理困境，中央政府或上级行政部门通过关注、批示、指导、参与协调和牵头组织等方式，将“协同治理”的政治信号传达到地方政府，对地方行政主体的协同意愿产生直接的影响[37]。在跨界污染协同治理过程中，一方面，作为一种权威性资源，“位阶”越高，“势能”越大，对于地方协同主体实施的行动压力就越大，协同效果也越明显。因此，来自中央政府的政治势能要大于来自上级省政府的，后者在牵扯到跨省纠纷时可能会产生基于地方保护主义的包庇行为。另一方面，上级单位不同参与程度也导致了不同的行政势能。其中，关注的势能较小，地方政府具有充足的行动自由与发挥空间；而牵头组织的行政势能最大，地方政府需直接服从上级政府的部署安排。

在跨界污染事件实际发生后，会产生社会愤怒、民心浮动、信任危机和治理期待等社会情绪。尤其当单一的属地治理对跨界污染问题束手无策，污染无法得到修复，损失未能得到赔偿，这些情绪会加剧社会主体间关系恶化，并造成政府公信力减损，因此在一定程度上会倒逼环境治理改革。此外，随着国民素质的提高与自觉意识的苏醒，公民的参与感和责任心得以激发，表现在社会情绪中，并以一种柔性驱动的方式推动跨界污染的协同治理。

3.1.2 内生驱动

内生驱动主要发源于长江经济带的现状需求，来自生态环境的整体性要求以及当前长江经济带跨界污染治理困境——污染严峻影响与单一治理障碍的恶性循环的催动。在我国科层式政府组织架构的背景下，长江经济带各省份的环境治理具有“条块结合、以块为主”和“纵向分级、横向分散”的特征[9]。这种依据行政区位的分割式治理模式显然有悖于生态环境的整体性要求，极易导致“各自为政”“政出多门”，无法有效解决跨界污染事故。例如，在滇黔交界水污染事件中，贵州六盘水市盘县的饮用水源出现污染，邻近两省三县市均为典型的煤炭大县（市）。由于管理权限分割无法跨界执法，只能展开县市自纠自查，不仅无法确定污染源，甚至出现相互推诿，未能有效治理跨界污染，也为后续污染复发带埋下了隐患。因此，长江经济带跨界污染的现状需求给予了协同治理必要性的驱动力。

此外，区域共同利益也是影响协同意愿的关键驱动力。跨界污染能够将一个地区的治理压力转嫁到另一个地区，且传统的治理模式给予了较大的便利与可操作空间，污染双方往往处于不平等的地位。仅依靠强制性的被动压力无法实现治理模式的有效转变与环境的持续改善。因此，发掘并构建区域利益共同体，使可能的污染双方之间形成利益关联，以尽可能地抵消跨界污染所带来的外部性问题，能够充分激励地区之间主动合作、协同治理，从而实现区域环境治理的双赢局面。

3.2 能动力——协同结构的作用力

能动力推动协同结构的建设，保障协同治理的实现。其中，以“政府—市场—社会”三维主体参与组成的多元共治构成了协同治理的主体结构，以制度建设、技术创新和信息交流共同组成的赋能建设则构成了协同治理的配置结构。

3.2.1 多元共治：主体结构

多元共治是协同治理的核心内涵，是其相较传统环境治理模式的最大区别。当前，长江经济带地方政府的属地化单一治理在面对复杂突发的跨界污染扰动时，容易因其需要打破常规运转机制而出现失灵。而在“渌江湖南醴陵段遭跨省铊污染事件”“云南阳宗海坤污染”等治理较为成功的案例中除了政府的介入，一般还吸纳了企业、社会组织、学者专家和社会公众等市场主体和社会主体的参与，跟进跨界污染监管—治理—反馈的全过程。需要注意的是，多元共治虽然强调主体间的权责共担和收益共享，但这并不意味着权责在主体之间的平均分配，而是要根据不同治理主体的性质、特征和优势进行综合考虑。在长江经济带跨界污染治理过程中，地方政府处于主导的核心地位，发挥监管和引导作用，采取强有力治理手段防污治污，加强对重点区域、重点行业、重点企业的监管[37]。此外，不同政府部门的交流配合与区域间的协调合作，能推动跨界污染治理提质增效；作为主要排污者的企业通过加强自纠自查自治，开展清洁生产，减污降碳，以塑造正面的环保形象，担负起更多的社会责任，同时，建立起市场导向的低碳发展长效机制，架构绿色低碳的产业链供应链价值链[38]，并推动成立专业化环保机构，形成市场“推进”协同治理的形式。由于政府、企业在跨界污染协同治理中还面临着信誉、利益相关者参与、价值链问责、信息披露与透明度等诸多挑战，为此应充分发挥民众、媒体、社会组织等社会主体的监督作用，形成全民共建共治共享的局面。

3.2.2 赋能建设：配置结构

良好的配置建设能够有效赋能新政策与新理念的落实。长江经济带跨界污染协同治理模式的推进同样需要建立起一系列赋能建设，以保障其有效发挥作用并长效运作。经过对跨界污染案例的分析归纳，本文提出技能支持、信息交流和制度建设三大方面。首先，技能支持指的是治污技术的进步和治理能力的提升。通过不断完善污染监测技术、提升案件审查技术和创新污水处理技术等，加强环保设施建设能力、基层监管能力和应急处置能力，来协助跨界污染协同治理。其次，在信息交流方面，通过增强府际沟通和促进信息公开，来保证地区之间、主体之间在污染防治上的信息对称。可以借助互联网等建设线上交流平台，实现信息的实时交流和及时沟通。最后，制度建设尤其是法律制度的建设和完善对于长江经济带跨界污染协同治理有极为迫切的现实需求。因此，丰富扩展相关法律法规，不仅能用“刑事追究”震慑跨界污染行为，而且能促使跨界污染协同治理有法可依，有章可循，进而推动长江流域生态环境持续改善。

3.3 执行力——协同过程的行为力

在实际的协同过程中，思想引导和流程优化是关键的执行力要素，推动协同治理模式在长江经济带跨界污染防治中落地落实。

3.3.1 思想引领

在长江经济带跨界污染协同治理上，思想引导是重要的行为力。2021 年印发实施的《“十四五”长江经济带发展实施方案》明确提出了长江经济带发展的总体思路、重点任务和组织实施三大板块，要求坚持生态优先、绿色发展的战略定位和共抓大保护、不搞大开发的战略导向，并强调生态环保、绿色低碳、创新驱动、综合交通、区域协调、对外开放、长江文化等重点任务。这从宏观层面为解决长江经济带的环境问题提供了政策依据与思想指引。在新发展阶段，政府的角色应从“回应性”政府向“前瞻性”政府转变，对地方发展持有清晰科学的定位，推动绿色、经济双轨并行。制定适当的政策方案，鼓励绿色投资，并引导社会形成生态优先、绿色发展的环保理念。除此之外，在微观层面，通过广泛宣传优秀的跨界污染治理经验，使每一位行为主体都能充实自身的环保教育，从而在全社会形成良好的社会氛围和生态文化。如此，政府、市场和社会三维主体在跨界污染的治理上充分发挥主观能动性，从源头减少跨界污染的发生概率，在过程中加强监督与管理，对污染的发生加以严正处理，杜绝再发的可能性。在长江经济带中形成“在保护中发展，在发展中保护”的良性循环。

3.3.2 流程设计

面对污染源复杂、类型多样的跨界污染，一套统一标准、行之有效的治理程序有利于及时有效地应对，避免次生衍生事故发生从而造成更大的危害。规范跨界污染协同治理流程，有效落实主体责任，以提高治理效率，提升治理效果。本文在分析了长江经济带跨界污染事件的治理过程后，将其优化设计为五部分，分别是事前预防、及时止损、赔偿救济、持续治理和全程控制。在事前预防方面，可以在风险控制、资质核查、流程管理上进行前端管控，将污染防患于未然；在及时止损领域，既要保证各个主体、各个部门的紧急协调与行动，迅速处置污染状况，还要再进行科学有效的应急管理，保证人民的正常生活和经济的正常运行；在全程控制领域，不仅要彻查打击污染源，跟进监管污染的处置与生态修复，还应加强全面排查，防止类似情况重复发生；在持续治理层面，针对潜在的污染源要强化监管，继续落实减污降碳方案。此外，还应当对污染的新情况保持警惕，并采取科学的应对举措；在赔偿救济领域，一方面要依法处置污染者，让他们承担起应有的责任，起到震慑作用，另一方面要善用赔偿金，对受害者进行安抚补偿，保障受害者的合法权益。

3.4 当前动力机制中存在的问题

随机选取部分跨界污染事件对系统动力机制模型进行回溯检验，并发现长江经济带目前的动力机制中存在驱动力失衡、能动力不足和执行力有限的问题。具体而言，在内在驱动力中，来自共同利益的引力明显不足。区域之间缺乏利益关联与共识，导致地方行政单元主动性的协同治理意愿不强，而是被动地受限于地方的污染现状需求，因此在跨界污染的治理中滞后而低效。在外在驱动力中，政治势能的刚性驱动较大，而社会情绪的柔性驱动虽然也较大，但由于由下至上的信息传导渠道式微，社会监督压力无法有效传达至地方政府，这加剧了政府信任危机，也变相催生了跨界污染事件的发生，不利于社会的和谐发展。在能动力建设上，当前跨界污染的治理中存在主体包容度不足，以及法律制度、应急能力建设的匮乏。政府的主导地位过于强势，而市场与社会主体未享有应有的治理权力。此外，在跨界污染问题真实发生时，无法可依、应急处理能力不足等问题制约了治理的成效，不能有效保障群众的利益。在执行力方面，地方政府在治理中“无头无尾”，事前预防做不到位，跨界污染频发；事后的惩罚无法起到足够的震慑作用，且对受污染方的补偿不够，导致民众自担损失、自认倒霉。基于宏观和微观层面的思想引导同样不足以改变当前社会对环境保护的忽视。根据本文构建的动力机制，地方政府应该在驱动力—能动力—执行力三维着手做出改变。

4 结论与政策启示

本文以1989—2021 年发生于长江经济带范围内的54 个跨界污染事件作为原始资料，使用扎根理论，在依次展开基础性分析和饱和性分析之后，构建出长江经济带跨界污染协同治理动力机制模型。研究发现，首先，长江经济带跨界污染协同治理的具体流程中，可大致划分为协同意愿、协同结构和协同过程三个阶段。三者梯次推进，缺一不可。三个阶段依次对应着三维作用力，分别是驱动力、能动力和执行力。因此，要推动长江经济带跨界污染协同治理的机制建设，须从三维动力角度分别施力施策。其次，协同主体呈现出多元化和包容性，除了政府之间的横向与纵向互动，还囊括了来自市场主体和社会主体的力量。多元主体互动交流是跨界污染协同治理必要的组成部分；最后，在对模型进行回溯性检验中，发现当前长江经济带跨界污染协同治理总体上存在着驱动力失衡、能动力不足和执行力有限的问题，政府应结合具体实际有的放矢地予以强化。

结合本文建立的动力机制模型与回溯分析中发现的问题，本文提出以下政策建议。

（1）合理调配内外驱动，激发主动性协同意愿。当前长江经济带跨界污染的协同治理主要是基于污染现状与行政势能双重裹挟下的被动选择，地方政府缺乏内在主动的协同驱动力。经过编码梳理与经济意义分析，本文将其总结为区域利益共享机制的缺乏。地方政府短期逐利的行为或协同利益单向流动都不能使其享受到长期的共同利益，因此长江经济带各地方省市应当建立起公平合理的利益分享机制。通过加强区域各方面的合作联系，搭建渐进性利益共享平台，激发主动性协同意愿。实际中，在新安江流域，皖浙两省进行的“水质对赌”便是一个成功的生态补偿探索，通过建立利益联系，加强上下游协同合作，推动长江流域水环境共治。

（2）提升协同主体包容度，优化结构环境。面对牵涉多元利益的跨界污染纠纷，应坚持有为政府、有效市场与有机社会的协同治理。多元利益相关者参与污染治理的决策与行动过程，其权益能够得到尊重和保护，并在此过程中承担相应的治理责任或分享治理后的收益。政府应当适当放权，不要让污染事件成为两地政府之间的扯皮纠纷，而应鼓励受害者与加害者直接对峙，仅在必要时由政府出面代理，从而有效解决当前“企业污染、百姓受害、政府买单”的治理困境。此外，建立与完善协同配置结构，通过信息交流、技能支持与制度建设，切实保障跨界污染的有效治理，为跨界污染的协同治理提供长效运行的环境。

（3）科学规范流程，培育良好生态文化。当前跨界污染治理中仍存在由于处置不及时、程序混乱导致的污染扩散与安全隐患。长江经济带各地方政府应该联合出台政策文件，形成一套统一科学规范的治理流程，不仅要在可能的污染链前端落实事前预防工作，当污染实际发生时，要做到及时止损与全程控制，同时后续的赔偿救济与持续治理工作也要同步推进。此外，应大力弘扬绿色和谐的长江文化，政府—市场—社会三维主体均应加强生态教育，树立生态优先理念，让科学良好的生态文化蔚然成风。