全民所有自然资源资产清查实践的理论与关键技术体系探讨

李广泳 ，郭晋洲 ，陶舒 ，周旭 ，贾云鹏，杜娟

（1.北京林业大学 草业与草原学院，北京 100083；2.中华人民共和国自然资源部，北京 100812；3.国家基础地理信息中心，北京 100830）

全民所有自然资源资产管理工作事关国家经济、国防和生态安全。摸清我国全民所有自然资产家底是切实履行党中央赋予自然资源部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的前提。2017 年12 月，中共中央提出建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度，将国有自然资源资产管理情况作为报告监督的主要内容之一，并要求“组织开展国有资产清查核实和评估确认”，以提高报告的质量。虽然国务院于2021 年10月首次向全国人大常委会提交了关于2020 年度国有自然资源资产管理情况的专项报告并通过审议，但报告中的国有自然资源资产基本情况仍采用自然资源实物量数据，并未全面反映其资产属性和特征。2022 年3 月，中办、国办印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，强调要在着力摸清自然资源资产家底基础上，对全民所有自然资源资产“依法行使所有者权利，实施有效管护，强化考核监督”，以落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。由此可见，开展全民所有自然资源资产清查（简称“资产清查”），摸清自然资源资产的数量、质量、产权、收益等底数信息，不仅是全国人大常委会履行国有资产监督职责的需求，更是切实行使全民所有自然资源资产所有者职责的根本前提。

资产清查是我国自然资源管理部门特有的一项涉及地理学、经济学、统计学等多学科的新型业务。国际上更倾向于对自然资产或生态资产进行核算[1]，如联合国发布的《2008 年国民账户体系》（SNA）及其附属账户《联合国环境与经济综合核算体系》（SEEA），设计了适合国际编制和比较的资源环境资产综合核算框架。部分欧美国家在SEEA 基础上，也相继构建了适合本国国情的环境经济核算框架体并付诸实践[2]，但与我国的自然资源资产清查存在本质区别。整体来看，SEEA 及其基础上构建的核算框架关注资源环境对经济体系的支持和制约，倾向于以经济活动为中心核算与其有关的物质流[3]。自然资源资产清查则在调查监测、确权登记、价格评估、利用规划等自然资源监管业务的基础上，进一步强调自然资源产权的价值与分配，并通过提升资产的配置效率和利用效益来充分挖掘自然资源资产保值增值的潜力，以实现自然资源资产使用的社会、经济和生态效益最优化。自2019 年9 月，自然资源部已经在全国范围内组织完成两批资产清查试点，初步构建了较完善的资产清查框架、工作机制等。本文在资产清查工作试点基础上，结合实践中遇到的资产清查基本概念不明确，必要的理论基础支撑缺失，以及各工作阶段涉及的核心技术难题与需求等问题，明确界定资产清查的概念，梳理资产清查的理论支撑体系，构建资产清查的技术体系框架，凝练实践过程中的关键技术，并阐明资产清查与自然资源监督管理的交织，为实施全面的自然资源资产清查和管理工作奠定基础。

1 基本概念

全民所有自然资源资产是在对自然资源有效监督管理的基础上，向自然资源资产化管理转变过程中形成的概念。自20 世纪50 年代起，国内外学者、机构等从不同视角对自然资源的内涵、范畴、概念进行探讨，但至今未对自然资源的理解、界定未达成统一[4]。现阶段，我国通用的自然资源概念为天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和[5]。该概念从资源管理视角出发，兼顾了自然资源的自然、社会和经济属性，并强调了其与自然环境的差异，已在我国政治、经济、学术等各界得到广泛认可。自然资源资产是在自然资源概念的基础上衍生而来，与全民所有自然资源资产共同构成“自然资源→自然资源资产→全民所有自然资源资产”的级联子集关系。国外更注重自然资产的概念，将其范畴界定为自然资源、自然环境和生物多样性等，以及衍生的各种服务流量的总和[6]。早期国内部分学者将自然资产等同于自然资源资产，扩大了自然资源资产的范畴[7]。自然资源资产继承了自然资源的属性，同时具备资产的特征。因此，自然资源资产可定义为产权明确且能够通过交易或事项，为产权主体拥有或者控制、预期会带来经济收益的自然资源。所有权归属国家所有的自然资源资产即全民所有自然资源资产。

从会计学来看，资产清查是指以实地盘点、核对往来等方法，全面查明经济主体占有资产实有数额的活动，以期摸清经济主体的家底，为评估管理提供基础数据。鉴于自然资源资产的特殊性、相关立法语境的制约性以及自然资源资产管理机制的不完善性等[8-10]，资产清查的实施主体、对象范围、内容指标、技术方法等构成要素较传统的企业、金融等资产清查不同，概念也更趋于复杂。按照本轮机构改革，我国设定的自然资源资产管理体制和统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，资产清查的实施主体为受委托的各级自然资源主管部门。全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案中强调了摸清自然资源资产家底过程中需要遵循的主线、依据、基础、重点，明确了自然资源资产清查的目的、目标等。在对上述文件中资产清查构成要素梳理的基础上，本文将资产清查定义为以调查监测、确权登记为基础，综合充分利用地理信息系统、移动互联网等技术，对具有明确自然资源管理部门委托范围内的全民所有的自然资源资产实物、价值、产权信息以及所有者职责落实情况进行盘点、核对，并落图入库等，以摸清全民所有自然资源资产家底，为切实履行统一行使全民所有自然资源资产所有者职责提供支撑。

2 理论支撑体系

自1948 年自然资本的概念首次提出以来，国内外机构在自然资产核算的框架、范围、内容指标等方面开展了大量探索性、实践性研究，并形成了SNA、SEEA等重要成果。由于缺乏统一的理论支撑体系，这些成果在核算内容、技术方法上并不统一或存在缺失，难以支持宏观经济政策的制定[11-13]。自然资源资产清查是在自然资源监督管理的基础上，全面对自然资源资产核算的真实性、完整性进行盘点、核对的一项工作。构建自然资源资产清查的理论支撑体系，是确保资产清查技术体系框架和关键技术导向科学的根本保障。资产清查的基础理论是以可持续发展理论为核心，融合自然资源价值理论、产权理论、统计学理论共同诠释自然资源资产清查的技术体系框架（图1）。

图1 理论支撑体系

2.1 可持续发展理论

可持续发展理论是在资源与环境承载能力约束和生态环境良性循环的前提下，一种以生态文明为基础的人与自然和谐发展、生态与经济协调发展的现代发展模式。生态文明建设的本质是遵循可持续发展的原则，维护环境、发展与人之间的和谐关系，是可持续发展理论框架中的重要内容[14]。源头保护、损害赔偿、责任追究、环境治理、生态修复、生态补偿等是自然资源的全过程、系统性监督管理形式，也是生态文明制度体系的重要内容，其归根结底是国家作为产权主体通过对自然资源行使资产化的经营、管理、使用和维护的职权，实现对自然资源利用的持续性。此外，生态文明建设将实行资源有偿使用和生态补偿制度，取消限制开发和生态脆弱区域地区生产总值考核作为生态文明制度体系的重要内容，从政策与实践角度体现了自然资源资产的共同性和公平性。摸清全民所有自然资源资产“家底”是我国生态文明制度建设中推进国有自然资源资产管理体制改革的前提。资产清查过程中对自然资源价格、产权等资产属性信息的核对，需遵循生态文明制度体系中对价格改革、产权制度的要求，以满足资源有偿使用和生态补偿的需求。资产清查成果应以满足对自然资源资产负债表编制、干部离任审计、责任终身追究等生态文明制度体系建设内容的支撑为根本。资产清查必然以可持续发展理论为核心理念，为自然资源资产的合理配置、有效保护、有偿使用、监督考核等提供支撑。

2.2 自然资源价值理论

自然资源具有价值是成为自然资源资产的首要条件，是生态文明建设中实行资源有偿使用制度和生态补偿制度的前提。基于可持续发展理论，厘清自然资源价值来源和构成，是构建科学自然资源资产价格体系的先决条件，也是生态文明制度体系中自然资源及其产品价格改革的主要内容之一。自然资源的价值包含使用价值与交换价值两层含义，前者是具备交换价值的必要条件。自然资源是自然环境因素中对于人类而言具备有用性或效用，可为人类提供福利的部分，即自然资源本身具备使用价值的属性。自然资源的交换价值包含劳动价值和效用价值。劳动价值是凝结在自然资源中的人类劳动。不管自然资源处于保护、利用、开发等的任何状态，人类都在为维护自然资源的状态而付出必要的劳动时间，具备劳动价值。效用价值来源于自然资源的有用性，与稀缺性、垄断性等共同作用产生[15]。此外，自然资源具有资源与环境双重属性。人类在自然资源的开发利用过程中，会对生态环境整体性造成破坏，损害人类对其他资源的权益。从可持续发展的视角，人类必须对受损的生态环境进行修复治理，以实现生态系统良性循环，维护不同区域、群体和代际利益，该过程便产生补偿或修复成本。随着人类对生态修复认知提升和治理实施，所产生的损害成本、生态修复等外部经济成本也需纳入自然资源交换价值的范畴，以维持自然资源资产的社会公平性[16]。

2.3 自然资源产权理论

自然资源产权是对自然资源的占有、使用、处置和收益的排他性权利所构成的一组所有权权利束，用于界定各自然资源资产经济主体权、责、利的内容和边界。健全的产权制度是自然资源市场交易和自然资源资产价值提升、收益分配的前提。当前我国自然资源产权不清、权责不明、权益缺位、配置失衡等是造成自然资源资产过度开发、低效利用、资产流失的根本原因[17]。自然资源产权问题是资产清查工作中需要核实的重要内容，也是构建完善自然资源资产管理体制、落实自然资源资产所有者权益过程中的核心问题。自然资源产权理论强调界定自然资源所具有的使用权和排他性给不同的产权所有者带来的可能性收益，以及产权分割并界定清楚后给自然资源资产保护利用、市场配置和监督管理等带来更为有效的积极作用，与资产清查目的具有统一性。

2.4 统计分析理论

统计分析是对收集到的有关数据、资料等信息进行定量化整理归类、处理分析并进行解释的过程。统计分析在自然资源资产清查中的作用是通过资产属性信息来客观、全面、完整的反映资产配置、使用、处置和效益等基本情况的真实特征，挖掘隐藏在数据信息背后的规律，为有效的自然资源所有者权益管理提供支撑。资产清查中的统计分析并不局限于传统非空间信息，还包括对时空信息的空间统计分析。资产清查时空信息统计分析是将空间统计方法应用到地缘分析中，定量描述自然资源资产在空间上的保护、使用、配置等现势性，属性信息及其相互间的空间关联性、依赖性现象和过程，及其与空间规划、用途管制、开发利用、生态修复等自然资源管理之间的统筹协调关系，以服务于自然资源资产空间化、全局化、动态化的高效率管理。

3 技术体系框架

资产清查以所有者职责为主线，以自然资源调查监测、确权登记为基础，结合清查实践过程中工作阶段、核心问题和技术需求，总结了资产清查的关键技术，包括多源异构大数据整合技术、资产价格空间化构建技术、可靠性质量控制与核查技术、数据统计分析与挖掘技术、成果应用与辅助决策技术，构建了资产清查的技术体系框架（图2），以保障清查成果真实、可靠，切实服务于全民自然资源资产所有者权益工作。

图2 全民所有自然资源资产清查关键技术体系框架图

4 资产清查实践的关键技术

4.1 多源异构大数据整合技术

依据全民所有自然资源资产所有权委托代理自然资源清单，对自然资源管理过程中生产的调查监测、确权登记等27 项专题数据中的属性信息进行梳理、分析，得出数据所包含的实物、产权等信息能够满足资产清查的需求。然而，数据多源异构、数学基础多样、成果精度不一、指标概念各异、数据质量不齐等限制了在资产清查中的应用。如何将多源异构自然资源专题数据通过整理、抽取、转换、重塑、映射、补录等多重技术手段，构建形成满足自然资源资产清查需求的实物、产权属性信息数据集，是自然资源资产清查研究的首要关键问题之一。

针对多源异构自然资源数据的现状，结合资产清查对实物、产权属性信息清查的需求，本文提出了多源异构大数据整合技术，将清查涉及的空间数据、数据库数据和文档数据等，按照统一格式整合到地理数据库（geographical database，GDB），形成规范的全民所有自然资源资产实物、产权清查本底数据集，实现自然资源管理数据向自然资源资产清查数据的转换。主要内容包括：①多源异构数据协同转换。在引用完整性、一致性检查基础上，分析不同数据的生产技术规范，基于数据转换程序、公开数据格式、数据直接读取、FME 语义转换等方法探寻空间数据位置信息、拓扑关系、属性信息协同转换适用性技术；针对数据库数据，研究数据库连接、文件创建、数据写入的转换工具，实现将不同数据模式转化为资产清查统一的数据模式；依托XML 格式建立文本文件整合交换语法存储的桥梁，将抽取的多源专题数据转换为满足地理数据库存储的统一格式。②矢量数据快速纠偏。通过查阅、套合、对比等方法分析专题数据矢量图形偏移来源。按照参考椭球、坐标形式的异同，分类型建立坐标转换纠偏模型，统一矢量数据数学基础；基于德洛内三角网[18]、无缝仿射变换[19]、空间误差同质区[20]等修正数据精度引发的局部偏移，实现矢量数据局部快速纠偏。③分层数据整合。研究多层矢量图形套合后破碎图斑融合的临界值，基于图斑位置、属性信息等，实现破碎图斑就近融合重塑；基于多源数据中资产属性信息内容指标的概念语义，建立基于语义匹配的图形、属性多元数据整合映射关系，实现原数据信息向目标数据的迁移。④缺失数据补录。运用数据清洗手段检查、验证整合的实物、产权属性信息数据，采用插补法、补调法等修正无效值，补录缺失值。针对不同资产属性信息类型，确立均值众数插补、层次聚类同类插补、极大似然估计等的属性信息补录应用场景；以专项调查技术规范为指导，结合高分影像、定量遥感、实地调研、查阅资料等手段实现缺失数据补录。

4.2 资产价格空间化构建技术

自然资源资产的价格是核算自然资源资产价值的基础。在分析现阶段我国土地、矿产等自然资源成本法、市价法和收益法等基本定价方法的基础上，基于自然资源价值理论进一步梳理了自然资源资产的价格构成，确定了自然资源资产理论价格必须具备市场性、稀缺性和公平性，既反映市场供求、资源稀缺程度，又包含生态环境损害成本和修复效益。结合各类资源价格信号构成，如何快速、有效获取可靠的价格信号信息要素数据，构建多轨制并行的资产定价体系，并实现价格地理空间上的优化，确保资产价格成果可靠是价格体系构建中需要解决的主要问题。

结合各门类自然资源价格研究基础和价格信号完备情况，确立不同自然资源资产理论定价方法，引入地理信息等技术，设计资产价格空间化构建技术，实现资产价格的全覆盖、精细化，全面反映自然资源资产所有者利益。主要内容包括：①价格信号快速采集处理。根据价格信号所包含的信息要素，建立移动终端填报、网络信息抓取为主，传统实地调研、文本录入为辅的数据采集模式，采用分位数区间、假设检验、K 均值聚类等方法对单层采集数据，和逻辑关系法、多级联动法对多层采集数据进行的异常值识别，实现数据采集快速化、有效性。②多轨制价格体系构建。依托价格信号，分别运用市场法、收益法、成本法构建融合自然资源产权、社会生产、利益补偿的各类自然资源资产的多轨制价格体系，体现所有者利益、开发费用、生态修复和代际补偿成本，以及市场供求状况对价格的影响；基于能值理论，研究森林、草原、湿地等资源资产的生态系统服务定价方法，探索自然资源资产的生态价值，体现自然资源资产价格的市场性、稀缺性和整体性。③价格地理空间精细化。运用多重相关、典型相关等方法开展价格驱动逻辑分析，确定价格地理空间差异化的控制要素；基于已有的经济、社会、交通等基础地理信息数据与空间、非空间价格控制要素之间的关联性，采用空间化表达、尺度转换等技术实现价格控制要素的空间化、精细化转换；引入关联规则挖掘方法，限制价格控制要素数据相关性，选取最大熵模型、地理加权回归等方法进行自然资源资产价格地理空间数据集生产。④价格成果验证。引入交叉验证算法[21]、Kuznets 曲线[22]等构建价格体系地理空间数据集检验或评价体系，确保各类自然资源资产价格空间化成果的可靠性。

4.3 可靠性质量控制与核查技术

资产清查过程与成果质量可靠是支撑有效科学统计分析与深度挖掘的前提，对清查成果辅助决策应用具有重大影响。资产清查中对实物、价值等资产属性信息的核对盘点、上图入库以及价格信号信息要素采集等都以地理信息科学为支撑。数据产品质量管理和空间数据质量的不确定性是地理信息科学所涉及不确定性问题的重要组成内容[23]。资产清查过程中数据多源性、整合复杂性，以及数据源本身的模糊性、完整性等都是清查数据质量和质量控制不确定性问题的根源。如何通过构建清查过程质量控制策略、成果数据质量抽样核查与质量水平评定模型，以保障资产清查成果的数据质量和服务质量是清查工作中的重要环节。

根据资产清查成果服务于国有资产监督、所有者职责的应用需求，凝练了资产清查实践中过程与成果质量的表征，设计了全过程质量控制方法，提出了清查成果内外业并行的核查机制，建立了过程质量、成果质量双评价模型，实现全流程资产清查质量保障。主要内容包括：①全过程质量控制策略。结合资产清查实践，规范清查技术流程，保证质量控制基础工作，确保数据采集、整理及工作环境符合要求；建立理论检查、产品抽查的过程质量控制方法，确保生产工艺、技术方法规范性；根据选定质量特征关键度量，融合物联网技术，同步实施作业模式规范性监管，降低误差传播概率；建立“二级检查、一级验收”制度，构建过程质量控制核查评价指标体系，实施定量化评定。②清查成果内外业核查。集成清查业务流程，针对清查所涉及数据的复杂性、现势性、逻辑性、完整性等设定内业核查规则库，建立软件核查、人工排查相结合的核查方法；综合运用卫星遥感、航空摄影、互联网+、实地踏勘等多手段，实现外业核查；采用分层抽样法，对资源资产类型、属性信息类别进行核查抽样，确保样本的代表性；及时掌握核查信息、错误分布及来源情况，提出科学的问题解决策略，为内业核查工作提供客观、真实的辅助决策数据，确保清查数据账面、实地一致。③清查成果质量评定。选用加权平均法从完整性、有效性、一致性、准确性、唯一性、稳定性等数据质量维度，构建涵盖评价数据的原始质量、过程质量和结果质量，且体现数据与用户需求的契合度的综合指标体系或评价模型[24]，实现数据质量软件自动评定，确保清查成果的可信性、可用性，为质量控制和质量评价奠定理论基础。

4.4 数据统计分析与挖掘技术

统计分析和数据挖掘是针对数据进行的两种不同深度的分析、处理等操作，进而得到不同层次有价值信息的过程[25]。统计分析是以统计数据为对象，采用统计分析方法从定量与定性相结合的角度描述、认识事物的一种活动，而数据挖掘是从数据库的大量数据中提取隐含、未知的，并具有潜在价值的规律和知识的过程，是统计分析的延伸和扩展。资产清查成果数据包括文本、数字、地理空间三类结构化数据。清查成果统计分析将聚焦如何基于清查结构化成果数据，构建自然资源资产统计指标体系，摸清资源资产的基本特征、结构状况、权益情况等并实现直观展示；在此基础上，数据挖掘将进一步通过选取分析方法、解读分析结果、分析结果原因等，开展资产清查数据库成果中大数据的深度挖掘分析，探明自然资源资产实物与价值的增减和权益与收益变动的内部规律和驱动机制，为更好地服务于全民所有自然资源资产的有效管理提供决策支持信息。

结合自然资源资产清查成果数据结构，本文提出了描述性统计分析和深度挖掘分析相结合，与统计分析结果可视化并重的数据统计分析与挖掘技术，主要内容包括：①成果描述性统计与可视化。依据国有自然资源资产监督管理内容和委托代理资源清单，构建分门类、多层次的自然资源资产统计指标体系，满足资产监督管理、评价考核需求；基于清查上图入库数据，按照相应的统计指标进行整理、概况、计算和汇总等基本统计，必要时结合统计图表等可视化手段，呈现不同行政、经济、地理、功能等单元的自然资源资产分布、频数、趋势、离散状况等各项事实活动特性。在基本统计基础上，进一步运用SAS、SPSS、Origin、R 语言等统计数据分析软件开展清查资产数据的聚类分析、关联分析、综合评价等多元统计分析，基于ArcGIS、Surfer、Maptitude等地理空间数据分析软件，运用数据空间统计分析方法探寻空间数据在地理位置上的空间依赖、关联和自相关性等，探明自然资源资产属性信息的时空特征。②清查成果深度挖掘分析。选用神经网络、遗传算法、近邻算法等方法构建大数据深度挖掘模型[26]，融合机器学习、模式识别、高性能计算等技术，获取隐藏在清查数据中多维度、多尺度的资产保值增值、权益落实等相关特征信息。开展信息效果评估，涵盖解释、外推及对挖掘模型进行调整和优化等。引入自然、经济和社会等多源异构数据，集成景观分析、模糊数学、运筹分析、地图迭代等方法开展自然资源资产属性信息与气候因素、区位条件、稀缺程度、经济发展、人口流动、制度政策等因素之间时空耦合深度分析，厘清自然资源资产流动过程中实物、价值等变动的驱动机制，建立单因子驱动、多因子协同的多情景资产动态预测模型，挖掘资产增值潜力，探索保值增值实现路径，为资产管理辅助决策提供支撑。

4.5 成果应用与辅助决策技术

探索清查成果在自然资源资产管理工作中的应用，辅助管理者优化管理、科学决策是资产清查工作的终极目标。当前我国已在国有资产管理情况报告制度、自然资源资产产权制度改革、生态保护补偿制度改革、所有权委托代理机制等相关文件中明确要求摸清全民所有自然资源资产底数，而具体的应用场景、方法仍不清晰，辅助决策的内容存在空白。积极拓展资产清查成果应用，辅助自然能资源资产管理决策，是保障国有自然资源资产的安全性和收益性，提升国有自然资源资产管理效率的根本途径。

结合现阶段国有自然资源资产管理的目标，本文将成果应用定位在服务于国有资产监督、保护与利用、配置与优化、评价与考核四个方面，设计了应用具体方法，提出辅助管理决策的内容，主要包括：①服务国有资产监督。基于资产清查数据库提取、汇总自然资源资产实物、价值、收益等信息，综合反映资产的配置、使用、处置和效益等基本情况，为国有自然资源资产管理情况专项报告和综合报告提供可靠、全面、现实数据，服务于全国人大常委会对国有自然资源资产管理情况的监督职责。②资产的保护与利用。依托资产清查成果数据、统计分析与数据挖掘成果等，以维护国家自然资源安全保障战略为根本，统筹山水林田湖草沙生命共同体的理念，编制以自然保护地为地理空间承载体的国有自然资源资产保护利用规划，划定与生态安全屏障、生态保护红线相衔接的自然资源资产保护区，科学确定自然资源资产有序开发、循环利用区域，实现国有自然资源资产的可持续性。③资产的配置与优化。以自然资源资产清查上图入库数据为底图和底数，开展经营性与公益性，可再生性与非可再生性自然资源资产配置。结合国内发展规划和国际形势，确定战略性资产配置类型、规模、结构等，以实现资产保值增值与所有者权益为目的，在时空尺度、内部结构上统筹自然资源资产产权、利用、布局等配置策略，引入敏感度分析法、风险价值法、压力测试法等测试配置策略的相对性、客观性和不确定性等。对可更新的森林、草原等资源资产，配置过程中充分考虑资产更新的生命周期，实现生态与经济效益配置最大化。④资产评价与考核。以资产所有者职责内涵为指导，构建涵盖自然资源资产定性与定量结合的评价考核体系，反映所有者、使用者和管理者各方权利行使、义务履行和责任承担等情况，支撑负债表编制、离任审计等；综合运用无量纲化、地理格网、尺度转换、定量遥感等技术实现评价指标和结果的空间化表达，体现评价的空间异质性和时空动态性。引入多场景气候变化情景模型，排除气候变化或波动对可更新自然资源资产的干预，客观、准确的评定人类对自然资源资产的贡献。⑤辅助资产管理决策。结合国家资源安全战略、生态保护建设、国际风险研判等，构建反映自然资源资产存量与收益的风险评价体系，适时制定、调整自然资源资产管理范畴与决策；运用信息熵、区块链、知识图谱、人工智能等技术进行资产结构、保护、利用、配置的有序程度评估，辅助高效管理决策，维护国家生态、资源安全战略；结合资产监督评价考核体制，编制自然资源资产管理相关法律，开展法律、法规适用性评价，完善自然资源资产管理体制。

5 资产清查与自然资源监督管理的交织

5.1 自然资源监督管理对资产清查工作的基础支撑作用

全民所有自然资源资产管理是在自然资源监督管理基础上，利用市场竞争手段对产权明晰的国有自然资源进行有效配置与经营的管理方式，以进一步切实行使所有者权益的行为。通过资产清查摸清全民所有自然资源资产的底数是实施自然资源资产管理的前提。党中央组建自然资源部，重塑了自然资源监督管理的新格局，将《中华人民共和国宪法》中规定的自然资源纳入统一管理体系，构建了以自然资源分类为核心的统一调查监测标准、业务体系，实施了自然资源基础调查、专项调查等。在摸清自然资源数量、质量、分布等实物信息的同时，也全面推进自然资源统一确权登记，清晰界定各类自然资源所有权主体。自然资源的实物、产权信息等构成自然资源资产属性信息的主要内容，可以支撑全民所有自然资源资产的实物信息盘点、产权信息核实，即自然资源监督管理下的调查监测、确权登记等是资产清查工作实施的基础。自然资源开发利用是自然资源监督管理的重要工作内容之一，直接关系国家社会经济的可持续、稳定发展。在对自然资源的自然属性开发利用过程中，自然资源管理机构已经构建了完善的自然资源价格机制，以实现资源的市场化配置。自然资源资产价格是在自然资源价格机制基础上，兼顾市场供求关系、资源稀缺性和环境补偿成本等，同时体现资产的归属、流转、监管等产权价值的价格，以支撑自然资源资产使用权转让、出租、抵押等权利市场化经营行为，最终服务于自然资源资产价值货币化有偿使用。总而言之，自然资源监督管理工作中查清的自然资源实物、产权信息和构建的自然资源价格机制等，直接或间接为自然资源资产清查提供了部分资产属性信息、价格体系构建等方面的工作基础。

5.2 资产清查对自然资源监督管理体制改革的助推作用

自然资源资产清查是推进自然资源治理体系趋于完善的重要举措。资产清查作为实施自然资源资产管理工作的前提，将进一步从利于资产有效管理的视角，反映亟待通过自然资源监督管理研究解决的问题和困难，推进自然资源治理体系逐渐优化。从部门职责来看，虽然本轮机构改革将解决自然资源分散管理、多头管理的弊端作为目的之一，然而，水资源的调查监测与开发利用、地表水水质监测、土壤污染管控与修复等仍归属不同的部门，导致在国家层面水资源资产清查实践存在缺失，农用地价格也未考虑土壤污染的因素等。《深化党和国家机构改革方案》明确要求自然资源部“履行全民所有各类自然资源资产所有者职责”。资产清查作为履行全民所有自然资源资产所有者职责的基础工作，将自然资源监督管理部门职责短板予以暴露，将间接推动部门职责进一步深化改革。在调查监测方面，虽然统一了调查监测体系，但国土调查与森林、草原和湿地专项资源调查尚不能接轨。国土调查与专项调查的内容指标、概念语义、采集标准的差异导致同类资源两套数据，难以支撑自然资源资产实物、产权等属性信息清查。资产清查从对资源信息需求的角度，向自然资源监督管理提出对调查监测的新需求，推动统一调查监测体系继续优化。在确权登记方面，虽然早期的产权制度在自然资源节约集约利用和有效保护方面发挥了重要作用，但自然资源统一确权登记尚未完成，所有者不到位、权责划分不清晰等问题依然存在[27]。鉴于对自然资源资产进行统一、全面、系统清查的需求，将运用科技创新和信息化手段继续推进产权制度改革，为自然资源确权登记工作提速。

5.3 资产清查与自然资源监督管理的交叉融合

自然资源部具有统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，以切实落实对自然资源的开发利用和治理保护等监督管理职能。自然资源资产监督管理是国土空间规划体系下的资产化管理，国土空间规划也需要融入自然资源资产的管理需求[28]。拟定国土空间规划政策、编制层级国土空间规划是国土空间用途管制的重要内容和核心框架。国土空间规划作为国土空间治理的有效手段，是国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，强调对自然资源的管控与调配要符合用途管制和生态保护的公共利益需要。空间规划对自然资源的用途分类和规划实施，界定了未来一段时间内自然资源的使用、管理、调控方式等，直接限定了自然资源资产的保值增值空间与路径，与资产清查推动资产保值增值、价值实现路径的最终目的具有统一性。自然资源部生态保护修复职责整合了自然资源保护、治理和修复的相关职能。通过实施土地综合整治、污染土壤修复、水土流失治理、荒漠化防治等系统性生态修复，可直接改善国土空间资源环境质量，拓展自然资源资产用途，提升自然资源资产价值量。系统性生态修复作为自然资源资产保值增值的有效路径，如何通过编制、实施国土空间生态修复规划和全域土地综合整治规划等实现自然资源资产的优化配置、保护利用等也是自然资源资产管理在资产清查基础上需要研究、解决的问题。总体而言，自然资源监督管理下的国土空间规划、用途管制、生态修复、有偿使用等为自然资源资产的权衡与配置、处置与收益、保值与增值提供政策法规、机制支撑，而自然资源资产管理者依据自然资源资产清查，将自然资源资产的合理保护、持续利用等相关需求反馈给自然资源管理部门，通过自然资源监督管理来解决资产管理的问题和困境，切实维护自然资源所有者权益。

6 结论

资产清查是在自然资源调查监测、确权登记等自然资源监管工作基础上拓展的自然资源资产管理的新型业务。该项业务不仅是我国自然资源资产化管理体系的重要内容，也是学术界有待介入研究的新领域，亟需完善的理论体系和科学的技术方法来支撑。虽然本文在前期实践基础上，明确了资产清查的概念，初步构建了资产清查的理论与关键技术体系，然而，受资产清查试点范围局限性的限制，部分技术在全国的适用性仍有待在实践过程中进一步完善和验证。省域、全国尺度下的数据统计分析与挖掘、成果分析与辅助决策等相关研究与实践尚未全面开展，涉及的技术方法、应用场景等仍需众多学者、科研机构等深化探索研究。随着我国对自然资源资产化管理的需求日益增强，资产清查将转变为一项常态化、持续性的业务工作,在实施过程中如何跟自然资源监督管理业务体系更好地结合，也将是未来一段时间需要重点研究的内容。