世行项目给政府投资项目管理的启示——以宁波为例

文/杨荣

世界银行自成立至今，在全球广泛开展合作，成功案例比比皆是，生命力强劲并持续多年。世行进入中国后，与中国及地方政府合作40多年，合作领域广泛，涉及港口、电力、城建、住房、农业、工业、教育、卫生、养老、社保、环保等多个领域，世行在提供长期限低利率资金的同时，在体制机制创新、规划发展理念、行业管理、技术经验等方面也能带来高额附加价值，客观上有许多值得我国学习的地方。

2017年我国提出了全过程工程咨询的概念，与世行贷款项目的全过程管理理念存在融合创新。因此，借鉴世行项目管理经验，加强政府投资项目管理，对充分发挥投资在“三驾马车”中的“主力马车”作用，推动经济社会高质量发展具有重要意义。

一、世行投资项目管理的经验

世行重视项目的全过程规范管理，构建了严谨的贷款项目管理和控制体系。在项目实施过程中，除了对资金和项目进展进行监管之外，采用较为严格的基准测量、指标监测和影响识别进行过程动态管理，并运用计量经济学、政策评估多个领域的前沿方法进行援助效果评估，实现对贷款项目的长期动态化管理。

（一）全系统鉴别项目的合理性

世行贷款项目前期论证周期相对较长，根据项目性质从目标导向和问题导向进行鉴别，要求细致周全、预测精准、确切可行。从目标导向上：考虑发展方向是否符合地方政府和所在国的国家战略，是否以人为本、尊重自然，是否遵循可持续发展理念；项目目标是否符合规划目标，规划目标设置是否科学合理；单个项目目标是否与宏观目标匹配，微观目标能否支撑宏观目标的实现。从问题导向上：要有逻辑观念，问题识别是否准确、风险诊断是否合理、建议措施是否适应，是否有严格的逻辑关系；要有系统概念，考虑项目建设与区域发展的协调性、资源配置与设施布局的合理性，避免出现“头痛医头、脚痛医脚”的现象。

（二）全要素研究项目的可行性

在项目论证时，建立资金、时间、土地、社会代价、环境代价等全要素投入模型，研究项目面临的技术、机构、经济、环境、社会和财务问题，论证项目的可行性，并尤其重视环境与社会影响。包括技术方案的可行性，同时考虑资金、土地、能耗等保障要素指标，是否有实现相同目标的替代方案；经济的可行性，从建设和运行全生命周期考量资金的来源（融资方案等）、运行的经济收益（内部收益和外部收益等）等；环境的可行性，充分考虑人（社会）与自然（环境）关系，包括环境的代价、补偿措施、能耗、排放、社会的效益等，确保项目避免或减少在环境上和社会发展方面的负面影响，增加正面效益和项目可持续性。

（三）全过程监管项目的规范性

一个世行贷款项目周期一般包括8个阶段，每一阶段都有明确的任务和指标。世行贷款项目实施的整个过程，都必须接受世行的监督，逐一审批规定的手续。每一阶段的工作，根据不同投资规模，确定各级审批权限，在上一阶段工作没有审批完成前，不能进行下一阶段工作。严格审查项目的招标采购程序、招标采购文件、评标报告、授标建议以及签署的合同，履行好市场条件下的契约精神。项目实施前都要制定施工组织方案和计划，实施全过程围绕项目合同目标开展活动，工程变更、调整指标需要论证其必要性、科学性、合理性、经济性，变更调整过程有科学严谨的程序。世行每年派出两次项目检查团，从各个相关方面监督项目实施的进度和质量。

（四）全方面评价项目的实效性

世行的援助实效评估在各种发展援助机制中都具有重要影响。世行要求在其所有的发展融资项目中都制定发展目标和成果指标，在整个项目实施过程中对其经济、技术、机构、财务、环境和社会等各方面进行评估和监测。

项目建成后世行项目团队将根据项目特性设置相应的指标，从相关性、效率、效果、可持续性等方面全面评价项目实效，总结经验和教训，为投资决策、项目管理提供参考。相关性方面重点衡量项目目标与国家、地区及行业的发展战略和宏观目标的匹配度；效率的评价指投入与产出的对比关系，这里的投入是全要素投入；效果是看项目是否按批复建设，建成效果及目标人群的受益程度，包括量（受益人口等）和质（满意度等）等多个维度；可持续性主要考量项目建成后独立运行和产生效益的持续性。

（五）全流程管理主体的独立性

世行在实行投资项目管理时通常建立一个实施主体、一个指导主体和一个监管主体。实施主体：项目从谋划、招标采购、合同管理到交付运行，由一个实施主体统筹运行，保持频繁的业务往来。项目办（PMO）就是一个实施主体，在与中国及地方政府合作交流中起到了非常关键的作用。指导主体：世行从项目准备之初就建立一个专业齐全的项目指导团队，包括技术、经济、财务、环保和社会职能的专家，审核技术标书、指导项目实施、督查项目建设、推进项目报账等系列工作，提高项目管理水平。监管主体：在世行之外，成立一个无利益关系的监管主体，接受整个项目活动过程中发生的投诉与质疑，并发动调查。项目建成投用后，会另聘一个独立的第三方监测单位，全面监测项目建设指标。

二、宁波市政府投资项目存在的问题

宁波是中国经济活力强、发展水平高的发达城市之一，地方政府及时抓住了投资发展的政策机遇，使得产业得到了蓬勃发展。同时我们也看到，宁波市政府在投资项目方面，还存在着前期准备不充分、招标竞争性不强、法制意识较薄弱、工程管理碎片化等问题，影响了投资项目的建设效果。

（一）前期论证不充分，决策科学性需提高

虽然前期决策时间较短，但对整个项目的获利能力、资金结构、偿债能力以及长远发展都有着直接影响。目前宁波市工程咨询主要集中在项目实施阶段，较少参与项目投资决策阶段，不能参与设计标准、限额指标的制定，以及方案的优化比选，失去对设计阶段的投资控制能力，难以有效对项目进行真正的全链条全过程管控和优化。这往往会导致设计漏项、扩初方案不仔细、概算编制不合理，造成概算金额不足、后期施工联系单增加、项目变动较多等问题，出现可研报告与实际状况大相径庭的情况[1]，给后期项目实施和运营带来诸多麻烦。

同时，参与政府投资项目的咨询、评估、设计、施工、监理、建设管理等部门和单位，未纳入政府投资责任约束制度中，责任约束制度的缺失不仅影响了政府投资项目的科学决策和规范管理，而且不利于项目管理效能的提高。

（二）公开招标不正规，暗箱操作防不胜防

在政府层面，有的对政府投资项目进行分解，把大的工程划分成若干个标段，以此规避招标；有的有意漏掉一部分内容或者以附属工程的形式延后实施，更改招标方式；有的把项目确定为应急工程或者牵强地确定为保密工程，以会议的形式直接确定施工单位；有的以时间紧急或者检验验收等为理由，不发布招标公告，只邀请一些所谓信誉好、质量有保证的对象进入竞标；还有的设置超额保证金、排斥性资格审查条件、区域性信用等级加分等附加条件，地方保护主义严重，排斥大市场的充分竞争[2]。在投标层面，有的投标人相互串通或以其他方式弄虚作假，骗取中标；有的投标人违法对工程进行分包或转包，导致工程中的质量难以得到保障[3]。这些形式的招投标，违背了市场公平竞争机制，严重损害了政府投资项目的建设质量和效果。

（三）法制意识较薄弱，合同管理水平不高

政府的法制意识不强，还未把政府投资项目看成商品，更没有看成是“合同商品”，合同文字、条款不严谨，合同签订不规范。全过程工程咨询服务合同尚无主管部委推荐的示范文本，少数地方进行了有益尝试，发布了相关示范文本，但尚未能在统一合同格式及标准条款方面取得共识，特别是在委托方式、委托时间等诸多方面还存在较大争议。

政府没有专门的机构或人员进行合同管理，合同条款执行不到位，对合同条款的应用不足。虽然各级政府建设行政主管部门负责对设计合同、施工合同的签订进行审查，监督检查合同履行，依法处理存在的问题，查处违法行为，并确定损失赔偿范围，调解合同纠纷，但没有明确落实专门人员合同管理与监督的办法、职责和惩处方式，缺乏对合同管理的有效监督和控制，致使合同管理水平不高。

（四）工程管理碎片化，缺乏全过程咨询评价

在现行工程咨询管理体系下，前期咨询、勘察设计、造价咨询、招标、监理分别由不同的咨询方完成，图、材、量、价由不同的咨询单位“分体式”交付。以造价咨询为例，工程造价被分为估算、概算、预算、招标控制价、结算等多个单元，这些单元之间缺乏相应的联系，割裂了工程产品信息尤其是价格信息在项目全过程的传导路径，人为增大了业主和承包人之间的信息不对称，被诟病为“碎片化”管理[4]。碎片化也派生了更多廉洁风险点，当前工程建设领域成为贪污腐败的多发区。

同时，项目缺乏全过程咨询评价，项目建成也没有进行评价，即使有评价也缺乏深度。全过程工程咨询是一门技术性很强的专业，宁波同时精通监理、项目管理、造价、招投标、设计专业中两项以上的高级技术人才十分稀少，全过程工程咨询机构的执业水平总体不高，全过程工程咨询的服务质量没有很好的绩效评价体系和监督体制，这也是制约全过程咨询评价难以普及的重要原因。

三、世行经验给宁波市政府投资项目带来的启示

宁波市与世行长期丰富的合作经验，不仅有效弥补了经济建设的资金缺口，培养了大批人才，而且改善和提高了项目管理水平，带动了相关产业的发展。宁波市应进一步积极借鉴世行经验，在政府投资项目决策、实施、验收的过程中，建立全过程管理理念，加强识别问题、诊断风险、研究项目、建设执行、交付投用、成果评价，实现对投资项目的连续、全程监管。

（一）加强党委政府全过程项目管理意识

政府投资项目管理工作是一项系统性、综合性、专业性极强的工作。党委政府要有全过程项目管理的意识，充分认识投资与项目管理工作的重要性，牢牢把握投资与项目谋划、项目决策与过程管理的核心内涵与工作方法，促进贯穿项目全生命周期的咨询服务成为有机整体，以“项目管理成功”理念引导项目开展；深化体制机制改革，以持续深入推进“放管服”改革、全面深化跨部门综合监管探索实践、加快建立全方位多层次立体化监管体系为目标，成立由发改、住建、财政、审计、行政审批、纪检监察等部门组成的“综合监督主体”，着力解决多头监管和重复检查等问题，进一步培育和激发市场主体活力，推动有效市场和有为政府更好结合。

（二）提高投资主管部门全过程筹划能力

投资主管部门应统筹考虑影响项目可行性的各种因素，发挥投资决策在项目建设中的统领作用，增强决策论证的协调性和科学化水平，保障项目顺利实施、有效控制和高效利用投资。投资主管部门会同财政、审计、税务等相关部门，建立并联审批、联合审批、协同工作机制，强化统筹协调和信息共享，构建协同监管新格局；运用信息化手段建设“互联网+监管”系统，完善全过程咨询合同范本，建立企业违法违规行为诚信档案，对项目实行全生命周期管理，确保政府投资项目的顺利实施；创新咨询服务组织实施方式，大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式。

（三）强化建设运营主体全过程监管控制

建设运营主体要有全过程管理项目的能力，在项目前期通过规范化、科学化的工作方式制定合理的项目目标，在项目开展过程中始终围绕项目目标制定并执行工作计划，并以项目目标的实现作为监管依据。在项目管理调控上，严格按程序实施和修正项目建设计划、内容、措施；在项目实施过程中，通过引进、吸收和应用国外先进的管理技术，建立规范的管理体系和运行机制，实现对项目的科学管理。建立监测指标体系，不断采集数据和资料，对项目持续执行与实施进程进行全程质量、进度的监测，形成可回顾、可展示、可优化调整的成果，实现从项目建议书(框算)、可研(估算)、初步设计(概算)、合同管理(支付及概算调整)，到合同完工(结算)、项目完工投用(决算)的投资全过程控制[5]。项目结束后进行后评价，评价目标是否实现，总结经验教训，并反馈到下一个项目的决策阶段，为以后的项目决策提供必要的数据与经验支持。

（四）提升工程咨询单位全过程服务水平

工程咨询行业应该学习和借鉴国外先进的全过程工程咨询服务的经验，规范建设项目全过程工程咨询管理体系，界定建设项目全过程工程咨询的角色定位、管理层级、职能模块、内容界面、方法流程、成果文件、绩效评价等要素，建立招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程工程咨询服务活动评价标准，保障建设项目全过程工程咨询服务质量，提高建设项目投资效益和项目管理水平。

工程咨询单位在全过程工程咨询项目开展前期，通过规范化、科学化的工作方式制定合理的项目目标，并以该项目目标作为整个工作导向，对建设项目进行全过程的咨询管理活动，为固定资产投资及工程建设活动提供高质量的智力技术服务，实现建设项目全过程、全目标、全阶段的咨询服务，全面提升投资效益、工程建设质量和运营效率[6]。

四、结束语

面临百年未有之大变局，在中华民族的伟大复兴、对外传播中国声音（价值观）、建立全人类命运共同体（理念）、发展一带一路（战略）背景下，迫切需要提炼管理政策、提升管理水平，培养一大批专业人士，形成中国方案、中国经验向全世界推广。我国政府投资项目应学习和借鉴国外先进的全过程工程咨询服务的经验，引进和吸收其规范的管理模式和执行办法、先进的管理理论和技术，建立规范的管理体系和约定机制，构建全过程工程咨询服务体系，推动政府投资项目的高质量发展。