我国PPP 项目招标问题与对策

□文/马祖钦

（北京信息科技大学 北京）

［提要］PPP项目在国内发展迅速，并且随着我国基础设施建设逐步加快，加大对资金的需求，也促使更多社会资本参与建设。但我国属于社会主义国家，并且PPP项目的正式推广时间较短，随着简政放权的实施，也导致政府监管措施在项目招标融资方面仍然存在漏洞。通过了解英国统筹兼顾模式、美国分层监管模式以及国内优秀项目案例得到启示，确保在每一个公共基础设施建设中，我国政府都能对PPP项目招标过程实现具有针对性和有效性的监督保障。

伴随着各大基础设施建设，政府希望引进社会资本力量的需求日益增加，政府在招标管理体系建设过程中的监管制度也越加完善。但是，随着政府“简政放权”“管、宽、扶”等政策的实施，在地方政府招标环节出现问题。因此，借鉴国内外优秀PPP项目融资案例，对促进我国地方政府招标工作顺利进行具有一定的理论指导意义。

一、国内PPP项目存在的问题

在我国PPP 项目中，政府与项目公司是垂直关系，在项目建设期间政府难以加大对融资平台的监管力度，并且可能存在政府债务危机或者政府信誉问题的风险，导致社会资本对PPP项目视为畏途。我国行政机关冗余，发改委存在项目审批程序多、PPP 项目审批周期长等问题，社会资本方容易产生流动资金沉淀，因此也会影响到社会方投资积极性。PPP 项目项目备案与其他项目有所不同，如表1 所示。这就导致了PPP 项目前期审批时间过长，出现材料价格波动与签订合同价值不符。例如，廉江中法供水厂，双方签订的合同期限为30 年，但随着双方履行合同的时间加长，发现廉江市的用水量以及水价格的波动（根据物价以及银行利率确定的）都难以达到合同的要求，导致政府和自来水公司难以履行合同进行项目费用的过多支出，而所有方有以利益为主，因此双方相互僵持，谈判至今未果，项目也因此停滞。这正是因为在招标时期、合同签订前期，对市场的物价调查不够严谨，对未来物品价值发展预判不准确，造成了社会资本收益的亏损，对政府后期使用也造成了影响。（表1）

表1 PPP模式项目与其他项目备案方式对比一览表

我国价格清单并不完善，许多企业没有适合自己的企业定额，存在着许多社会信息不对称造成社会参标的“黑幕”。我国自从推行计价清单以来，一直助力推进各大企业编制各自项目的定额，用于进行招标，规范自身的清单报价，但由于定额的使用仅限于项目招标的使用，且定额编制方面比较繁琐，导致各个企业在编制企业定额方面活跃程度并不高，企业定额更新较慢，容易导致成本估算出现问题。

各地发展不平衡，PPP 模式的应用存在北方发展饱和、南方发展迅猛，各省份之间发展不协调、新招投标模式使用不规范等问题，例如2020 年我国民营企业参与PPP 招标项目数量排行榜中，第一名山东省招标项目数量（233）是第三名江苏省数量（117）的两倍。各区域PPP 项目的招标要求、准则也大相径庭，与大规模、高效率吸引社会资本的构想差距较大。因此，当下应该积极改进招标模式，改善招标环境，加强法律对招标模式、PPP 模式的保障，借鉴国内外优秀成功的案例经验提高我国招标建设的整体水平。

二、国内外PPP项目经典案例分析

（一）英国PPP项目融资招标——统筹兼顾方式。PPP 项目最先是从英国发起的。在20 世纪80 年代以前，英国的大型基础设施建设也主要是通过政府组织领导，也是属于公共基础。但是随着英国的经济贸易不断增强，政府对于基础建设的财政支出经济压力逐渐增大，为了缓解财政支出压力，并且加大建设规模，在80 年代早期，英国政府便大规模地出售一些资源类的设施，进行公用事业私有制的改革，以加大政府的财政收入，减少政府经济压力。在后期，为了使公私合营更加规范，英国政府逐渐推行完善了PFI 模式，鼓励增加社会投资的积极性，当时许多PFI 计划都是典型的DBFO 模式及设计－建设－融资－运营模式，如图1 所示，在特许的时间内，政府（公共）部门在使用设施时缴纳一定的费用。融资资金方大多数由借贷人注资，少数由承包商、设备管理者提供，政府几乎不注入资本。多数项目是政府租借，到期归还项目的所有权。（图1）

图1 英国PPP项目融资招标模式图

但PFI 项目模式多是由市场进行监管，运行环节缺少政府的参与，此类招标模式弊端显露，出现建造项目的风险较高、运行质量较差等问题。为了应对这些问题，英国进行了积极的改革。首先，逐步推出了PF2 模式，让政府投入一定的股权本金，而且提高占有比率；其次，改进招标流程，加强公私合营项目的法律体系的完备，规范招标流程，加大宣传增加项目的招标率；最后，加大项目的公开透明性，让更多的社会资本了解其所需的资格。通过改革，使得公私合营更加紧密，实现风险共担、利益共享的合作关系。并且在疫情防控期间，政府也加大了电子标的使用，加强招标管理。

英国对于PPP 项目监管程序是比较严格的，虽然没有专门的法律法规，但其财务部曾经颁布过多个文件，如《应对投资风险》《公司合作指南》《政府采购法》等归纳性文件，要求项目以法律为依托，与国家规划相协调。（图2）

（二）美国PPP项目融资招标方式——横向纵向相结合。美国是一个联邦制国家，在国家项目上，各个州都具有相应的项目规范。美国联邦政府在PPP 项目融资方面主要是起到一个督促公正参标、监督竞争公平、反对项目实施垄断的作用。1980年，美国政府推出颁布了第一部具有反垄断意义的法律《谢尔曼法》。通过法律政策对大企业的市场势力进行管制，增加了流程的规范性。

随着经济的发展，美国在项目监管上增设了监管委员会，由于美国是两党制度国家，在委员会建立方面由两党相互出人进行项目的监管，保证监管的全面性。监管委员会是由大总统直接提名，权力来源于国会，联邦政府的监管部门对于各州的监管部门只能做到项目的协调，在各个州有各州的项目法规对招标进行深层次的管理。联邦政府通过联邦监督管理局横向的对各州进行调节管控，而各个州通过向下级政府颁布纵向的法规来规范项目的招标融资。例如，在公路的建设中，联邦政府负责督促监管项目的整体进展，如若两州之间的项目沟通协调难以到达预期目的，则联邦政府应及时给予调节，或者通过法院或者国会参议调节沟通难度较大的项目。监管局的优势在于裁减了繁重的监管机构，遇到项目时，会成立一个临时的、工作效率高的政府部门，其监管目标也更明确，并且由于组建的结构，使得监管部门受外界干扰因素较少。

（三）国内优秀的PPP项目借鉴经验。我国PPP 项目的建设时期发展较短，但是也出现过许多值得推广的优秀创新模式。例如，北京的四号地铁项目，中标的联合体是“港铁和首创”，其工程总量价值153 亿元，其中社会资本占有46 亿元，社会资本占总资产的30%，这是我国第一条应用PPP 模式建设而成的地铁线路。

通过案例可以发现，PPP 模式应用能有效减少我国政府的财政支出，其招标融资的创新性打破了原有的融资模式，在项目创新上由财务部以及下属部门进行统筹安排，由最高的政府机构建立安排项目，确实履行项目安排。在建设招标时期，加强前期准备工作，例如制定了《北京城市基础特许经营条例》，在一定程度上规范了建设的要求、私人投资者的权限范围以及后期的服务范围。有了在建设初期的明确监管，在建设的过程中，对项目实施过程的有关绩效的文件进行有序地梳理，通过绩效支付项目的公款，有利于约束社会资本或者项目公司减少项目的偷工减料问题，从而提高了产品的质量、建设工作的效率，确保达到以绩效来支付所需的费用。在地铁招标融资期间，北京市基础设施投资有限公司作为PPP 项目的融资平台，与香港的公司进行接洽，并且与香港的多家战略投资公司进行谈判，选择投资模式最佳的投资公司。而且选择4 号线的单线投资招标，针对4 号线提出促进该项目招标成功的切合法案，进而使项目施工招标有了法律保障，在招标融资后期由北京市发改委进行牵头，与社会资本进行接触。在地铁施工期间，财务部门与行业主管部门加强了对项目是否按照招标签署文件内容进行施工的监管，并且要求项目公司（社会资本融资方）及时向行业主管部门汇报经由审计部门审核的项目成本报表，汇报财务状况，说明建设运营成本状况，并且将项目成本信息对外公示，接受社会监督。在项目成立时期，融资注册PPP 项目公司，受到政府的监管，也全权负责项目的建设。政府出面，增大了行政监管力度，减少歪风邪气。（图3）

图3 北京四号地铁项目资金来源示意图

北京四号地铁项目是PPP 模式在大型地铁项目的初试，在项目之初进行了融资规范以及融资的招标监管，对于项目的投标者也是多次进行考核，当地进行考察，提供法律保障，在前期就对后期的社会资本方权益也有明确的标准。该项目的招标融资是一个极其复杂的过程，需要系统性结合多方知识进行研究，包括人员调度、资金流动和法律等方面的知识。我国在轨道交通上实施的PPP 项目几乎是零经验的情况下，对于该项目的特殊情况，自主创新融资招标的审核方法，组建了由专业的客流调查顾问、融资顾问、法律顾问等组成的全方面、多角度的顾问团队，广泛地分析国内外融资案例，并且深入投资者的投资环境进行实地考察，经过一年多的前期调研，总结出项目实施方案。进行招标融资后，在各方共同努力下，保障项目建设规范运作，最终实现北京地铁四号项目的成功运行。

三、我国PPP项目招标融资建议

（一）提高社会资本方投资积极性。在当今市场经济建设时期，社会资本的活跃程度反映着市场对经济发展的调节程度。在我国PPP 模式大力发展时期，引进社会资本，保持其原有的活跃度是项目发展所必要的。发改委曾多次提出放宽社会资本在PPP 模式中进入的领域，因此，在PPP 模式开始阶段的招标时期，优化招标环境，应根据实际的项目需求减少对于社会资本的限制，增加社会资本方在项目建设、使用阶段的灵活性。在建设后期或移交使用时期，应减少社会资本营运负担，减少资本方使用时的税收，增加社会资本方在建设时期的联合基金的分配比率。对于大型基础建设项目的公开招标，在公开招标之后，可以针对项目的图纸或对工程所需的项目清单量的疑问进行解答，确保项目参标人的独立性以及社会投资者投资信息的安全性，减少串标、围标等违法行为出现的可能性。

（二）调整政府政策，减少影响。对于政府政策改革而言，增强政府建设、提高工作效率、完善投资环境、配备完善的服务体制是PPP 项目中政府方最需要考虑的问题。政府是PPP 项目的发起者，是项目招标时期的融资方之一，也是后期维护、监管的重要负责方。在项目招标后期、建设工程前期，政府应加强自身的工作能力，增强自身的专业性，并且在政府部门与部门之间加强沟通交流，面对施工问题积极回应，妥善处理政府因轮换制度造成的问题，加大对应急事件的处理能力。

对于监管部门而言，借鉴英美项目融资监管方式，结合我国基本国情，应采取上级临时建立监管部门应对项目融资下级政府方负责人或私企高管进行监管，明确其在项目融资过程中的监督管理地位以及对应的工作职能和权利，减少人为因素的影响，创新自身的改革模式。

在建设项目审批部门方面，应效仿美国的监督管理局政策，减少外界对项目审批部门的干扰，加强项目的监督管理。遇到大型基础设施项目的时候，应将协调各省之间的项目权利交予项目审批部门，使得项目审批的工作不仅有拨款，还有对项目的审核、监督、管理、协调等工作内容。由发改委组织撰写的定额计划书，应在大型基础设施建设领域起到规范作用，建设网络定额平台，实时更新定额内容，并且各省效仿进行各自调整。

综上，PPP 项目的融资过程繁琐，因此需要政府与社会资本方积极沟通，根据项目类型找到契合的施工建设模式，以保证项目如期交付和后续使用。