临沂市河湖采砂监管主要做法与新问题对策

刘春伟，刘志峰

（1.临沂市水利工程保障中心，山东 临沂 276000；2.山东省海河淮河小清河流域水利管理服务中心，山东 济南 250100）

1 河湖采砂监管形势与特点

1.1 总体稳定可控

临沂市河湖数量多，可谓是“万塘千库”，水资源总量排名在全省位次靠前，较大规模河流1 000 余条，有采砂任务河流（段）70 余条，初步预估砂石资源储量超2 亿t，砂石资源比较丰富。以往，涉河砂偷采盗采案件偶有发生，且呈缓慢增长趋势。近年来，河湖长制工作不断强化，临沂市、县两级水行政主管部门积极践行和落实水利部“水利行业强监管”，不断强化河砂开采行业监管，公安部门也加大了查处、打击自然资源盗采和破坏生态环境案件力度，监管河湖采砂、查处盗采案件治理成效逐步凸显。2019年10月，临沂市专门开展了打击河湖非法采砂专项行动，活动持续1个月，非法采砂高发态势得到遏制。2021年11月，临沂市又启动了非法采砂专项整治行动，行动持续时间为期1 a（2021 年11 月—2022年10月）。截至目前，专项行动成效显著，查处了一批零星盗采案件，河湖非法采砂案件数量较往年同期持续降低，河砂开采和交易市场秩序进一步规范。近几年，通过取缔非法采砂场、查封非法采砂船及采砂机具、查处非法砂石售卖场所和非法砂石运输执法等管理措施[1]，现已极少有大规模非法采砂活动，砂石市场秩序基本形成了总体可控、持续向好局面[2]。

1.2 市场供需矛盾突出

河湖生态系统由动物、植物、环境等多方面组成，河湖砂石资源是重要基础要素之一，砂石也是保障河势稳定的关键物质要素，随着河湖保护力度加大和水土保持措施的实施，河湖天然砂石资源越来越宝贵[3]。一方面，为保护河湖生态系统健康安全，各地审批发放的采砂许可证数量呈逐年递减趋势。另一方面，砂石是建筑、水利、铁路等工程建设的重要原材料[4]，随着经济社会发展，市场对河湖砂石需求逐年递增，市场虽有机制砂供应，但机制砂产量增幅与市场需求量仍然有一定差距，砂石市场供需矛盾依然突出，导致河砂价格一路走高，价格曾一度达到往年价格的数倍，在巨额经济利益的驱使下，部分人可能会铤而走险，顶风作案盗采河湖砂石，河砂被盗采的风险比较大，采砂监管面临新挑战。

1.3 社会关注度高

河湖采砂问题历来是社会关注的热点问题[5]，比如近几年查处的淮河罗山段、河南鲁山沙河等非法采砂问题，新闻媒体多次报道相关情况。河湖采砂涉及沿河群众的切身生活环境，随着人民群众河湖保护意识的逐步增强，对河湖采砂活动愈加敏感，对河湖采砂问题关注度越来越高。临沂市曾专门做过统计，2019 年1—6 月，市民热线共受理涉砂石类问题或意见建议3 000余件，市河长制办公室群众接访线索中约20%涉及采砂类问题。随着非法采砂打击力度的不断加大，非法采砂多发与高发态势已被遏制，采砂市场秩序进一步规范，受理群众涉砂石类诉求数量呈明显降低趋势，群众对河湖环境、生活环境越来越重视，自发参与保护河湖的人越来越多。

2 临沂强化河湖采砂监管的主要做法

2.1 明确河湖管护边界

2019 年，临沂市河长制办公室牵头，组织各县区水利（水务）、自然资源、河道管理等相关部门单位，完成对县级以上227 条河流的管理范围勘测划界和界桩埋设，划定河道管护岸线和边界长达5 900 km。2020 年，又对928 条县级以下农村河流（段）进行管护边界勘测划定和埋设界桩[6]。按河流级别与河道管理权属，市、县两级政府分别对河湖管理保护范围向全社会发布了政府公告，河湖管理范围边界得到进一步明确，河湖采砂监管有了清晰界线和监管范围，为进一步做好河湖采砂监管工作打下了坚实基础。

2.2 编制河湖采砂规划

临沂市河长制办公室牵头组织水利（水务）、河道管理、自然资源、生态环境、住建等相关部门，对河湖进行专业分类，明确每条河流、水库是否具有可采砂任务。对全市70余条（段）具有采砂功能的河道，委托第三方专业机构，以5 a为周期，逐河逐库编制河湖采砂专项规划，组织相关专家论证采砂规划可行性，明确划定可采砂河流的开采段、禁采段、禁采期、采砂量等，为行政审批部门采砂许可提供了专业依据。

2.3 全面组织摸底排查

组织各县区主动出击，对河道采砂开采现状、非法采砂情况、许可证审批、涉砂工程等进行全面摸排，摸清当前涉砂问题实际底数，查摆涉砂问题100余个、采砂船舶13艘，未发现大规模河砂盗采现象，对排查出的问题建立“三个”清单，定期通报整改进展，限期解决问题。

2.4 强化采砂执法监督巡查

市纪检监察部门设有砂石工作专班，强化采砂各环节纪律监督和执纪问责，不定期组织自然资源、生态环境、水利（水务）等部门开展采砂活动明察。结合受理的信访线索，采取不打招呼、直奔采砂现场的方式，开展砂石整治暗访调查，依法查处违法犯罪活动。同时，水利（水务）、自然资源、河道管理、公安等部门加强协调联动，依据各自砂石的监管职责积极开展工作，重点案件查处时公安部门积极介入，及时固定证据，依法依规采取有力措施，加强河道日常巡逻，年均巡查达6 000 余人次，行政查处案件数十起。

3 采砂监管普遍面临的新问题与不足

3.1 非法采砂形式发生新变化

随着河湖采砂管理工作的不断强化，河湖大规模非法采砂已很少见，零星盗采、游击式盗采案件呈多发态势。这类非法采砂典型特点是单次非法采砂量小，但频次多，总量不小。因河流数量多、战线长，24 h 不间断无缝监管每一条河湖难度较大，非法采砂者多以摩托车作为交通工具夜间采砂，案发后易逃逸，案发现场直接“抓现行”和固定证据难度大，且现场查处的非法采砂案件单次数量少，行政处罚较轻，对零星式非法采砂活动震慑力不足，零星盗采活动容易“死灰复燃”。此外，有的项目借河湖清淤之名，行河湖采砂之实，规避采砂许可和监管。

3.2 采砂管理多部门间缺乏常态化协作机制

根据河湖采砂监管职责划分，涉及水利（水务）、自然资源、行政审批、行政执法、公安等多部门。目前，大部分地方行政审批部门负责审查发放采砂许可，水利（水务）部门负责采砂许可后续事中事后监管，水利（水务）部门无专职水事执法队伍，监管可利用的有力抓手较少，遇到需采砂行政处罚，移交由行政执法部门负责处理，采砂涉刑事案件移交公安机关负责查处。在具体工作中，采砂管理由多部门分工负责完成，常出现部门间职责模糊、衔接不畅等问题，致使权责分散，相互不了解相关事项工作进展，在部门间缺少常态化联动机制和专职协调机构的状态下，难以形成监管合力[7]。

3.3 采砂监管和处罚法律法规不够完善

经过几十年的不断发展和完善，我国逐步建立了较完善的水事法律法规体系，先后颁布出台了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国河道管理条例》等。但在采砂管理实践中，也遇到一些法律方面的新问题，如法律法规关于采砂方面内容较少、规定较笼统，采砂行政处罚标准、定罪入刑标准和量刑处罚标准不够细化；有的条款多年未修订，已不适应采砂监管新形势、新问题，甚至依据原有条款处罚明显偏轻；在基层采砂执法过程中，还存在处置涉砂问题法律依据不足，只能参照《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国刑法》相近条款，不利于对采砂违法犯罪活动形成强大震慑。

4 强化采砂监管的建议

4.1 建立采砂管理多部门间常态化联动机制和协调机构

从水利（水务）、自然资源、生态环境、公安、行政执法、市场监管等各相关部门中抽调人员集中办公，组建常设采砂协调机构，建立常态化采砂事项处置机制，明确各部门采砂管理职责、任务、办理流程和规章制度等，定期组织相关部门召开采砂联席会议，如遇较大采砂突发事件可启动联席应急机制，确保及时处置。同时，开发建设采砂信息化管理平台，采砂事项、执法移交等通过平台办理，各有关部门通过平台及时获取许可事项进展等相关信息，提高采砂事项处置效率。

4.2 严把采砂许可关

采砂管理不能搞“一刀切”，简单一禁了之，应给予所有涉河湖采砂事项统一管理许可[8]。采取疏堵结合方式，推行年开采配额制管理，每年按河湖采砂规划并结合市场需求量预估，制定合理可开采砂数量，公开招标拍卖，采砂拍卖收益上缴财政国库，河砂开采中标单位获取规定的合理利润，亦能缓解市场砂石供需矛盾。此外，可从河湖采砂收益中计提合理比例的专项河湖保护基金，专门用于河湖治理保护。

4.3 严格采砂执法监管

加强采砂专职执法队伍建设，强化执法人员法律意识，规范执法流程并建章立制，及时开展执法培训，配齐摄像机、无人机等必要的执法设备，提高执法水平。同时，对采砂船、采砂机具进行定点集中存放管理、动态监管，充分利用大数据、卫星卫片、航拍等手段，抓住“人、砂、船”核心要素监管不放松，“产、供、销”关键环节强监管，织密巡查网络，及时查处违法案件。

4.4 推行有奖举报制度

要紧密依靠群众，积极发动群众，形成到处都是监督的眼睛，增强采砂监管的“第一线”感知能力。推行有奖举报制度，设立举报电话、微信公众号、网络举报平台、手机App等全方位社会举报渠道，多方筹措落实举报奖励资金，制定出台详细的有奖举报实施方案，明确分阶梯奖励标准、奖励金额、领取条件、领取方式等。对群众举报线索及时开展现场核查，一经查实，要依规及时兑现奖励，如遇案情重大的可依规适当提高奖励标准，切实提高全社会参与采砂监督的积极性。

4.5 完善采砂法律法规

修订现有法律法规或出台采砂专项法律，明确采砂许可、日常监管权责、失职问责、违法处罚、执法权责等涉河湖砂石事项，细化非法采砂行政处罚金额、入刑量刑、案件移交、案件审理判决等相关法律法规标准，完善采砂案件执法、案件移交等流程和规定，加大非法采砂惩处力度，提高非法采砂行为人的违法成本，遏制非法采砂违法活动高发态势。

4.6 全面落实深化河湖长制

采砂活动直接影响河湖生态，是河湖长制工作的重要内容之一［9］。全面推行河湖长制工作，涉及河湖保护方方面面，河湖长制是多部门协力合作的良好河湖保护平台，是改善河流面貌和强化采砂管理的有力举措和抓手，充分发挥河长办综合协调作用，充分调动各级河长积极性，将履职尽责情况纳入年度考核，切实深入落实河湖采砂监管举措，切实把河湖环境管起来、美起来。

5 结语

河湖采砂监管涉及多部门和多方面因素，是一项系统性工程，是人民群众高度关注的问题之一。随着经济社会发展，采砂监管出现了零星盗采、常态化协作监管不畅、法律法规不完善等新问题，迫切需要积极改进和完善采砂管理工作，建立多部门常态化监管机制，科学编制采砂规划，严格按采砂规划审批采砂许可，完善细化采砂监管法律法规，探索建立专职采砂监管执法机构，实行联动执法常态化，强化工作落实，开创河湖采砂有序开采、河湖健康有效维护的良好局面。