智慧专业化视域下区域创新驱动高质量发展的政策思路

2024-04-10胡锦绣

科技管理研究 2024年3期

沈婕，柳婷，胡锦绣

（1.湖北经济学院财政与公共管理学院，湖北武汉 430205；2.湖北地方税收研究中心，湖北武汉 430205；3.华中科技大学公共管理学院，湖北武汉 430074；4.东南大学马克思主义学院，江苏南京 211189）

0 引言

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。国家治理体系现代化是中国式现代化的关键部件，区域治理是国家治理体系的重要缩影，区域高质量发展是实现国家治理体系和治理能力现代化深入推进的重要动力。党的二十大报告强调要促进区域协调发展，构建优势互补和高质量发展的区域经济新布局。要全面实现区域高质量发展，需要系统分析高质量发展存在的问题和面临的障碍，探索推动高质量发展路径，科学设计实现高质量发展的政策体系。从高质量发展的目标设定来看，创新驱动理应成为引领高质量发展的关键部件。区域创新驱动高质量发展对体制机制改革提出了更高的要求。智慧专业化是一种新兴创新发展理论，为区域创新驱动高质量发展提供了新的政策思路，这既是国家实现高质量发展的现实要求，也是顺应与国际创新发展趋势对接的时代需要。基于此，本文在明确区域创新驱动高质量发展的理论沿革的基础上，按照智慧专业化逻辑结构构建区域创新驱动高质量发展的政策框架，运用案例分析和对比研究，从政策组合、资本支持和运行监管三方面展开详细阐述，以期为地方政府实现高质量发展提供方向路径和决策参考。

1 区域创新高质量发展的理论路径

经济由高速增长向高质量发展转型背景下，学者们从不同视角围绕高质量发展展开研究。一是高质量发展的理论基础视角，从马克思主义政治经济学出发梳理高质量发展理论基础，刻画高质量发展内涵特征。二是结构化视角，从产业结构优化［1］、区域优势互补［2］、创新投入规模比较等视角展开分析［3］。三是测度评价视角，从高质量发展转变缘由和内涵特征出发构建评价指标体系，代表性研究有新时代中国高质量发展评判体系［4］、中国区域经济高质量发展评价指标体系［5］、以新发展理念为基础构建的中国经济高质量发展演进路径指标体系［6］。四是功能转化视角，结合中国改革发展的现实背景和不同时期的突出问题探讨高质量发展的具体路径。中国实现经济高质量发展的核心动力主要依靠“双轮驱动+双体系支撑”的中国特色创新发展模式［7］，而创新驱动则是中国特定发展环境下的战略选择和首要动力，是当代时代发展的要求和使命［8］，是实现新旧动能转换，完成供给侧结构性改革的重要战略［9］。五是从实践路径视角，一般认为高质量发展路径演化是内生规律与主观努力的共同结果。现有文献多数是以经济结构转型为最终落脚点，研究如何完善市场体制机制、激励和形成创新能力、促进产业结构优化升级等内容。

从创新理论起源出发，张新宁［10］、崔泽田等［11］学者赞同马克思的政治经济学说，尤其是科技创新思想是创新理论的源泉。驱动经济发展的创新应该是多方面的，苏振锋等［12］学者强调区域创新驱动发展战略的核心是区域科技创新。整体上，科技创新在区域创新驱动发展战略中具有重要作用，是创新驱动的核心要素。然而，我国区域创新体系整体效能较弱，创新要素在多元化创新主体之间的流动存在一定阻碍。从创新资源共享机制看，科技创新资源仍然呈现“散点状”分布，科技投入产出效率较低。从创新激励机制看，科研成果资产属性定位不明，极大影响了创新主体的创新意愿和创新成果市场价值转化。从创新政策协调机制看，部门间政策系统缺乏协调性和耦合性，存在多头管理和混乱管理等问题。在这个方向上，应该运用新的视角梳理区域创新高质量发展的政策思路，提高创新资源利用效率，强化目标协同，促进部门协同和政策协同，增强区域协同发展的制度供给能力，实现区域高质量发展目标。

2 智慧专业化的逻辑结构

总体上，智慧专业化（smart specialization）经历了一个短期而快速的发展过程。智慧专业化是优先发展区域内在国际市场上具有潜在竞争力和跨区域凝聚能力的经济产业和技术［13］。2012 年，经济合作与发展组织（OECD）在《区域创新驱动发展：智慧专业化的角色作用》报告中［14］，将智慧专业化定位为区域经济产业发展和创新框架智慧专业化的本质是通过企业家发现选择特定优势领域，经过模仿进入实现知识性生产并扩大其外溢作用，目的是实现产业结构改革实现政策双向优化，通过源头创新实现区域差异化和高质量发展（见图1）。

图1 智慧专业化的逻辑结构

2.1 企业家发现

企业家精神的内核是创新和创造力。企业家发现（entrepreneurial discovery）反映的是一个区域或国家在市场活动中进行研发和创新的能力。企业家能根据本地资源和生产能力进行基于区域的研发和创新，进而有利于挖掘区域优势领域［15］。企业家发现能力受企业家自身知识水平的影响。企业家知识涵盖了对科学和技术的理解，对市场增长潜力评估、潜在竞争者识别，以及平衡创新活动投入和产出的能力，这正是企业家发现作为智慧专业化首要步骤的原因［16］。欧盟委员会从政策角度强调，鼓励企业家发现并不是推行“不干涉政府”的借口。按照智慧专业化逻辑结构，企业家发现是发挥基础识别作用，但企业家发现中信息的不确定性、风险性和不对称性，仍需要一个跨区域、多维度的政策机制来整合信息资源和提供协同发展平台［17］。

2.2 模仿进入

在原始创新巨大竞争优势的驱动下，具有企业家精神的行业领先者率先感知、识别和挖掘区域特定优势领域，原始创新进入门槛低导致市场活动主体争先模仿进入相关领域，经济主体的模仿进入活动促使市场价格向边际成本靠拢，从而产生产业聚集和规模效应，进而增加了社会效益［18］。这种外溢作用在发挥区域地理优势和资源储量的经济活动中表现得尤为明显。当然，模仿进入也会引发负外部效应。具体表现为可能会抑制企业家发现过程，降低企业家发现的主动性和积极性，阻碍企业家创新探索行为。因此需要建立激励机制鼓励和支持企业家发现［19］。这一进步引致地方政府思考在新发展态势下如何建立一个与之相配适的创新政策支持体系。公共政策制定不能单纯保障人才和基础设施等关键性区域资源在数量上的增长，还需要通过模仿进入，促使区域内资源利用效率的提高和资源网络化发展，实现地方经济增长［20］。

2.3 经济结构调整

企业家发现和模仿进入通过知识扩散和技术外溢会引发经济结构产生变化。传统观点认为创新对于经济结构的影响是线性的，即知识、创新和经济发展之间具有因果联系且呈直线式发展，但是这种线性发展方式过于理想化。智慧专业化对区域经济结构的调整应是螺旋上升模式，区域经济结构调整将经过4 个阶段。第一，需求转化阶段。新的发展机遇从旧的生产过程中衍生出来，这得益于规模化的产业研发，工程技术和手工业技术的提高，以及持续的创新过程。第二，技术现代化阶段。在传统生产部门，通用技术现代化发展可为区域的智慧专业化发展提供空间。第三，多样化发展阶段。这个阶段的发展重点是实现新发展机遇和旧行业生产在区域经济中协同增效发展。新发展机遇能吸引更多资源和投资从而产生更多经济效益。第四，彻底创新阶段。此时，新发展机会被完全开发并能够独立发展。这4 个阶段是交叉发展、螺旋递进，最终促进区域经济结构转型［21］。

2.4 政策制定逻辑

智慧专业化视域下的政策制定逻辑应“自上而下”还是“由下至上”成为了学界讨论核心。按照传统两分法讨论智慧专业化实施政策的制定具有逻辑缺陷［22］。单纯的二分法本身既没有捕捉到经济发展的需求，也没有掌握智慧专业化作为一个发展过程体现出来的政策逻辑。实施智慧专业化是一个双向迭代动态规划过程，即通过反复反馈进行政策适应性调整的发展过程。而这个迭代过程分为6 个环节：一是政府发现企业家发现行为；二是政府建立一系列的激励机制和辅助条件支持和引导企业家发现；三是政府进行监控和评估；四是政府宣传和指导潜在发展领域的成熟化；五是政府识别和强调可能性失败，指导市场主体理性模仿进入新领域；六是持续监控和再评价，尤其是要评价新领域失去政策支持后持续独立发展的可能。

3 一个新的区域创新驱动高质量发展的政策思路

一个理想的创新政策体系应该能通过制度建设加强现有政策之间的协同作用。然而，从地方政府的政策工具属性看，绝大部分措施属于政府主导型，政策受阻或者政策真空现象较为普遍，许多政策属于政府“一厢情愿”的资源分配而非提供服务，这也是目前我国地方政府创新发展路径高度同质的主要原因。鉴于此，区域高质量发展应该是主体互动的和创新驱动的。智慧专业化并不会导致区域发展的“碎片化”，而是强调在国家政策框架下探索与区域创新高质量发展相适应的体制机制新模式（见图2）。

图2 智慧专业化视域下的区域创新高质量发展政策框架

3.1 构建灵活的智慧专业化创新政策组合

区域创新驱动高质量发展是一个以地方为基础的政策，特别是在一些大型经济体中，制定区域重点和以重点为核心的行动方案显得尤为必要。鉴于此，可以考虑从4 个方面发展构建灵活的智慧专业化创新政策组合（见图3）。

图3 灵活的智慧专业化创新政策组合

一是推动小区域创新发展。智慧专业化主张将公共干预重点放在对增长和就业具有最大潜在影响和溢出效应的领域，即通过缩小公共干预的影响范围以扩大和提高其影响效果。推动小区域发展是提高区域创新政策有效性的核心。小区域创新发展有助于为企业家发现提供基础群体，尤其是中小企业加入这一过程是至关重要的。将区域创新主体识别聚焦至某个具体行业或某项具体技术，有利于减轻利益相关者的筛选工作，提高识别的有效性和准确性。

二是支持变革型创新项目。即创造有利于提升区域技术转移能力的环境，从而提高技术本体由技术供体向技术受体的转换效率。欧盟在报告《支持西巴尔干地区创新议程：工具及方法》报告中指出，变革型创新项目将影响区域未来实施创新政策的能力，其核心就是区域技术转移能力的建设。

三是借助数字化技术转型。数据作为一种无形资产为区域创新政策制定提供直接或间接事实依据。地方政府应该加快建设数字议程（digital agenda），突出数字化转型动力，借助数字技术，打造数字化市场，发展数字经济。然而受其交叉性质的影响，数字化转型的实际效果并不容易估计。借助数字化实现转型的首要挑战是创新政策制定，需要建设开放性市场和数字化发展的基础设施，为数字化转型提供必要基础。数字化发展的核心是数据驱动（data driven），借助数字化实现转型的关键在于解锁公共部门地理空间数据。

四是培育跨边界合作治理。对于欠发达地区来说，培育跨边界合作治理是一条与创新发展前沿接轨的绿色通道。区域层面跨边界合作治理的重要作用在于，一方面有利于政府掌握社会经济发展的实际创新需要，构筑纵横交错的政策网络体系，消除不同政策之间的矛盾和张力；另一方面通过与社会、市场等创新主体开展横向协同合作，有利于减少项目的重叠和浪费，提高资源的利用效率。换言之，跨边界合作治理要求政府合理扮演一个合作型政府、一个服务型政府和一个有限参与型政府，明确政府在创新政策推行实践方面的责任和义务。这种发展逻辑的变化是对有为政府的升级，这事实上与区域创新驱动高质量发展的现实需求密切吻合。

3.2 构建高效的智慧专业化资本支持体系

我国在区域创新资金要素方面，金融服务对象仍以国有企业、大企业和政府性投融资为主，缺乏针对中小微企业、民营企业和“三农”领域等薄弱环节的金融服务，多层次多渠道的金融供给并不成熟。欧盟智慧专业化战略主要资金来源以欧洲结构投资基金和地平线2020 计划为主，引入欧盟研究中心、欧盟科研与创新总司（DG-RTD）、区域和城市政策总司（DG REGIO）、欧洲投资银行（EIB）和欧洲创新与技术研究所（EIT）等众多其他公共、半公共和私人投资（见图4）。这种组合方式有利于发展有机融合的投资组合，帮助企业度过“投资死亡谷”（death of valley），提高金融工具的精准度和连续性。欧盟在2014—2020 期间共投资近1.3 千亿欧元，用于支持和补充欧盟成员国研究与创新及相关活动。其中，约有550 亿欧元来自以支持研究和创新为核心目标的凝聚政策（cohesion policy），地平线2020 战略提供了近750 亿欧元的资助额度。同时，还有其他5 个并行项目通过金融工具，参与或影响欧盟地区的创新研发活动，即企业与中小企业竞争力计划（COSME）、伊拉斯莫世界之窗奖学金计划（Erasmus+），以支持医疗保健框架建设的健康计划（Health Program）、支持环境研究的生命科学计划（Life Program）和用于跨欧洲电信基础设施建设的连接欧洲计划（Connecting Europe Facility）。

图4 欧盟国家投资框架

3.2.1 有机融合的投资组合解决“雾化投资”

由于支持研发创新活动的资金名目众多，来源广泛且并不易被理解，各个国家用于支持创新示范活动、创新研发活动和创新规模化活动的资金体系，普遍存在“雾化”现象（atomization）。研发和创新的利益相关者常常面临着不同机构的管理，遵循不同的规则和约束机制。这导致需求主体和供应主体之间对接不明或重复对接，造成资源耗散。

按照智慧专业化理论，构建以技术成熟度（technology readiness level，TRL）为基础的评价指标体系可以有效解决“雾化投资”问题。欧盟委员会使用TRL9 级量表，针对每个技术项目的技术级别提供参数进行评估，并根据项目进度分配TRL 评级。从欧盟第7 框架计划到地平线2020 战略，TRL量表的介入演变尤为明显。由于遵循创新线性模型（linear model of innovation）的隐含逻辑，TRL 量表缺乏解释和概括区域创新多样性的能力。技术和科学要素并不是影响创新政策和资助目标的唯一或最重要的驱动因素。TRL 量表无法捕获技术创新以外的创新活动，运用TRL 量表分配需求资金容易导致资本支持体系结构失衡。考虑创新可以随时随地、同时或相继产生，开发TRL 量表补充评价工具，显然有利于更全面理解创新的复杂性和多层次性（见表1）。

表1 基于智慧专业化的补充评价工具

在双头管理，甚至多头管理的混乱格局下，如何有效利用投融资工具，发挥资本注入的最大效用是值得深思的问题。智慧专业化将创新投资从“技术泥潭”中抽离出来，鼓励发展中地区，特别是边缘落后地区尝试新的创新范式，突破技术成熟度的应用边界，提出了新的应用需求。区域创新驱动促进决策者提高对可见性和支持性的决策工具的需求，以技术成熟度为核心的补充评价支撑机制能够有效回应政策目标，提高区域治理能力，实现区域高质量发展。

3.2.2 五步骤设计方案以提供结构指导

按照智慧专业化逻辑，可以通过五步骤构建一个系统方案来构建区域创新驱动发展资本体系。（1）尽可能选择具体的资助目标领域。最合适资助领域应该满足地域发展的某些具体要求。（2）对可用资金来源进行列表。包括适合任何资助主体的通用资金；针对特定利益主体的专项资金，如中小型企业扶持资金或者大学研发等专项发展资金；以及直接针对选定资助领域的定投资金等。（3）确定每项资金来源的内部特征。可以从考察资金的具体支出项目和资金涉及的其他基本信息两方面展开。前者涵盖基础设施建设支出、人力资本支出、外部支出、人才流动和培训支出以及研讨会议支出等。后者包括资金管理主体、资金主要资助对象、有无交叉投资项目、资金类别和每位投资者的出资比例等描述性信息。（4）基于技术成熟度评价外部资金来源。大多数创新资本都以技术创新为投资对象，以技术成熟度为评价标准衡量技术创新水平，能在较大程度上解决创新资本投入的服务对象问题。需要强调的是，由于创新活动不一定遵循线性过程，资本支持体系也不应该按照时间顺序设计。（5）利用所有可能的外部资金构建具体的资本体系方案。额外资金来源可能是连续的，与创新上下游活动顺序耦合，也可能与各项创新活动并行对接，或者是服务同一种创新活动的替代补充资金。从宏观角度看，半私人或私人资金都可以纳入区域创新驱动发展的资金支持体系建设中。

系统分析资金来源有利于了解各项投资资本间的关联性，对构建区域创新资本支持体系至关重要，因为它决定了任意两种资金来源之间耦合的可行性。可以将资本来源归纳为4 类，即上游补充资金、下游补充资金、并行补充资金和替代补充资金，进而可勾画一个智慧专业化视域下区域创新资本体系设计方案（见图5）。该方案的作用在于，通过先前5个步骤所收集的信息，可以帮助定位和连接与特定发展主题相关的所有资金来源，从而可以在不同资金工具间寻求多样化的资助方案。

图5 智慧专业化资本支持体系情景设计初方案

3.2.3 案例研究

西班牙安达卢西亚地区聚光太阳能发电（concentrated solar power，CSP）技术的资本支持体系具有生动且详细的解释作用。

（1）CSP 技术的选择。CSP 技术指集中太阳光加热介质（通常是液体或气体）产生电力，通过高转化效率的光伏电池直接转化为电能以驱动发电机的技术。作为可持续创新能源平台的发展目标之一，CSP技术本身就属于欧盟创新发展计划的重要部分。就现行的国家政策来看，塞浦路斯、法国、意大利、希腊、葡萄牙和西班牙都将CSP 纳入国家可再生能源行动计划（NREAPs），CSP 技术扩散和辐射带动能力是可预见的。由于CSP 仅能采集太阳辐射的光束分量，因此地理区位会极大地影响该技术的效益产出。就欧洲地理区域来看，CSP 技术最佳分布地点在欧洲南部，与斯洛文尼亚、南爱沙尼亚、阿斯图里亚斯和西西里岛等地区具有区际合作基础。

（2）可使用资金列表。鉴于支持能源发展的投资资金是丰富多样的，关注重点应该从通用资金项目转为更新和筛选支撑CSP 发展的专项资金。例如，地平线2020 战略投资基金、欧洲结构和投资基金以及欧洲投资银行等投资范围广泛的资金来源本身就应该纳入可使用资金列表中。一些私人资本、地方资本应该成为研究和分析的重点（见表2）。

表2 安达卢西亚CSP 技术发展潜在可使用的资金来源

表2 （续）

（3）资金来源的内部结构分析。安达卢西亚根据CSP 技术可使用资金来源，从资金名称、资金信息获取渠道（官方网站或咨询推介）、资金的拨款方式（拨款或通过金融中介）、资金的资助领域（专项资金或通用资金）和资金的覆盖地域范围（相关计划成员国或面向全欧洲）建立了一个专项资金数据库，为支持CSP 技术发展的智慧专业化资本支持体系奠定基础。

（4）外部资金来源分析。在考察资金来源的同时，考虑互补性资金筹资方案，进一步分析影响资金协同作用的潜在障碍，如资金的地理覆盖范围，与其他类型资金的配套耦合性等问题。安达卢西亚将资金来源分为欧盟通用资金、欧盟专项资金、国家/地区划拨资金和私人资本共4 个层次，以及拨款获得（grant）和金融工具（finical instrument）2 种类型（见图6），以便更好勾勒CSP 发展资本支持体系。

图6 安达卢西亚地区CSP 智慧专业化资本支持体系

（5）CSP 智慧专业化资本支持体系的具体构建。根据前4 个步骤收集的信息，可以精心描绘安达卢西亚地区CSP 智慧专业化资本体系情境图。由于可能存在资金申请失败的情况，应该在规划过程中考虑一些替代供资方案，尤其要注重多种金融工具和拨款款项的衔接和并行使用以涵盖不同的支出项目，实现可持续发展。

3.3 构建清晰的智慧专业化运行监管模式

仅构建智慧专业化资本支持体系在结构上不具备完备性，无法为区域创新驱动高质量发展提供完整的政策支撑框架，如资本投资效益的区域差异性、投资环境的不可复制性、投资结果的满意度和投资过程的不可预测性等问题，仍需要清晰的运行监管模式提供保障和支撑。

一是要明确划分创新主体权责范围。区域创新管理体制应该与公共政策制定流程联系起来，每个职能职责和边界都应该被详细地界定和描述，以便有效划分创新主体的权责范围。区域创新政策的连续性和稳定性很大程度上取决于地方政府的领导力。由于区域创新优势领域或创新项目的选择可能被主要利益集团内部的政治压力捕获，为保障区域利益相关者的信任和组织信誉，地方政府领导能力要在阶段性和灵活性两方面充分体现，即政府参与创新的深度要与区域创新需求的各个阶段相吻合，以平衡其他创新主体的协同合作方式。

二是设置结果导向型的评价体系。区域创新驱动高质量发展是基于区域特征，吻合区域情景，这意味着每个区域的创新评价指标也应该因地制宜。要实现区域创新驱动高质量发展，设置结果导向型的评价指标体系是回应政策目标的必然要求。基于智慧专业化的评价体系构建必须是结果导向型的。以此为基线，应该包括产出指标（衡量资助项目直接产出类型和水平）、结果指标（衡量社会经济目标的实现程度）、实践型指标（优势领域的政策支持情况）、结构型指标（社会经济系统中绝对和相对变化）和内容型指标（优势领域的描述性指标）这5 类基础指标。

三是发展循环迭代的全过程监管。循环迭代的全过程监管是一种平衡评价和监督关系的有机系统。具体而言，评价环节尤其是负责项目后评价的独立机构可以提供一种外部观点，能强化政策制定者和公众政策建议实施的合法性。但是，单独评价环节无法取代监督作为一种持续和定期的测评工具。一个有效区域监管系统必须能在不同层级政策干预和不同规模的经济社会现象之间建立联系，并且与其他区域层面或国家层面的监管系统配合。此外，发展循环迭代的全过程管理能催生跨部门合作，有助于更好捕捉优势领域的演变。