“双议”结构下基层检察委员会决策增效的拓展图景

2024-04-10周浩

河北科技大学学报(社会科学版) 2024年1期

关键词：结构

摘要：《人民检察院检察委员会工作规则》对检察委员会的评议范围进行二分法划定，呈现出“议案”与“议事”的二元“双议”结构，使检察委员会发挥决策、指导、监督功能。在现实运行中，“双议”结构下的基层检察委员会呈现“议事”“议案”数量比例失衡、责任失衡、评议过程虚化的现象。为此，新时代中国特色基层检察委员会制度的发展要以落实司法责任制为抓手，通过与会主体优化、推进责任落实、强化程序衔接等举措，使决议更专业、权责更均衡、评议更高效。

关键词：基层检察委员会；“双议”结构；司法责任制；质效提升；拓展图景

中图分类号：D926.3号文献标识码：ADOI：10.7535/j.issn.1671-1653.2024.01.008

Future Path of Improving Decision Efficiency of Grassroots Prosecutorial Committees under the "Dual Deliberation" Structure

ZHOU Hao1，2

（1.School of Law，Zhejiang Gongshang University，Hangzhou 310018，China；

2.The People's Procuratorate of Shangcheng District of Hangzhou，Hangzhou 310000，China）

Abstract：The Working Rules of the Procuratorial Committee of the People's Procuratorate delineates the scope of evaluation of the procuratorial committee in a binary manner， presenting a "dual deliberation" pattern of "proposal" and "deliberation"， enabling the procuratorial committee to play the functions of decision-making， guidance， and supervision. In practical operation， the grassroots procuratorial committee under the "dual deliberation" structure exhibits an imbalance in the proportion of "deliberation" and "proposal"， an imbalance in responsibilities， and a virtual evaluation process. Therefore， the development of the grassroots procuratorial committee system with Chinese characteristics in the new era should focus on implementing the judicial responsibility system. By optimizing the participants， promoting the implementation of responsibilities， and strengthening the connection of procedures， resolutions can be made more professional， powers and responsibilities more balanced， and evaluations more efficient.

Keywords：grassroots procuratorial committee；the "dual deliberation" structure；judicial responsibility system；quality improvement；future path

隨着司法责任制改革步入深水区，具有中国社会主义特色的检察办案组织体系逐渐成形。检察委员会是人民检察院组织法规定的与独任检察官、检察官办案组相并列的检察机关三种法定办案组织之一[1]（P26-29）。作为办案组织体系中的重要构成，检察委员会制度的演进既根植于检察一体的土壤，又服务于司法责任制的现实需求。新时代检察机关面临新形势、新任务，对检察委员会制度进行探问，有助于厘清思路、展望未来。

一、“双议”结构下检察委员会的功能与基层检察委员会定位

《人民检察院检察委员会工作规则》（以下简称《检委会工作规则》）开宗明义，在第二条明确提出，“检察委员会是人民检察院的办案组织和重大业务工作议事决策机构”。作为检察委员会职能定位的渊源，《检委会工作规则》通过二分法将检察委员会的职能以决策对象进行科学划分，呈现出“议案”与“议事”的二元格局。检察委员会的制度基础应契合司法责任制的基本原理，而“双议”结构使检察委员会发挥决策、指导、监督功能。

（一）检察委员会的功能

1.案件的监督决策

办案组织的健全完善是司法责任制的重要内容，完善检察官司法责任制要坚持突出检察官办案主体地位与加强监督制约相结合。

第一，主体地位方面，司法责任制背景下的检察官放权是去行政化的过程[2]（P64-71），实践中要求检察官克服层级依赖，突出司法行为的规范性、合理性和能动性。然而司法的现实面向中既包含检察官对事实和法律的严格遵循，也包含以公正信仰和司法政策为指导的价值取向。在司法流程视野中，检察官和法官基于不同的经验科学和实证研究技术，使得司法主体在疑难、复杂的个案判断上出现不同的结论。而作为检察办案组织的检察委员会能够汇集群体智慧，通过集体监督决策[3]（P33-34），为案件的最终决定导引航向。

第二，监督制约方面，与检察官联席会议提供“咨询和指导”[4]（P27-34）的功能不同，检察委员会的功能更突出决策导向，并对检察行为实现有效监督。这是由检察一体原则所决定的，在业务一体的要求下，检察官作为整体从事检察业务，行使办案决定权必须保持整体的统一。因此，在层级制约上，检察委员会须发挥监督功能，在重大、疑难、复杂案件上对检察官在证据审查、事实认定、法律适用、办案程序等方面进行群体监督，以遏制检察办案决定权的恣意，进而实现公平正义的法治目标。

2.事项的集中决策

《检委会工作规则》第九条规定了检察委员会讨论决定的事项范围，除了第一项和第三项以外，其他事项均可由基层检察委员会决策。尽管“检委会在决策运行中存在的议案较多”[5]（P58-59）问题颇受诟病，但就《检委会工作规则》来说，检察委员会对事项的决策功能已得到规范支持。需要指出的是，检察委员会决策的重要事项内容虽然与检察业务具有强关联，但是所审议的事项具有“三性”特征，即突出业务工作的经验性、强调问题解决的对策性、凸显议题决策的集体性。由此，相较于“议案”过程的司法性，对事项的集中决策更多体现了检察委员会的行政属性[6]（P567-578）。这就需要在既有规范构建的基础上，有效排除“双议”结构之间在组织结构和决议程序上的紊乱，消除不适感。

3.业务的指导功能

检察委员会作为检察机关内部的“智慧大脑”，不仅在“双议”上发挥决策和监督功能，更在具体运作中发挥着指导检察实务、提升检察人员业务能力的功能。一方面，从主体上说，检察委员会系本级检察机关内部的最高办案组织，故检察委员会的常任人员均选任具有长期业务经验及丰富知识水平的资深检察官。这一点在《检委会工作规则》第六条中已得到体现。另一方面，从频次上说，检察委员会实行例会制，通过对重大、疑难案件进行制度化和常态化探讨，有助于实现类型化案件的归纳，统一证据采信和法律适用尺度，规范检察官的办案行为；通过重大业务事项的讨论和决议，有利于传递国家战略部署、解读司法政策，解决检察业务实际问题，在整体上促进检察官的业务能力迭代。

（二）基层检察委员会的定位

检察委员会是一个科层制的结构群体（集体）[7]（P104-110），从最高人民检察院到基层人民检察院共有四级检察委员会的建制，具有鲜明的等级性。同时，在检察机关办案组织体系中，检察委员会又处于其所在的科层体系中的顶层位置[8]（P49-60），在基础价值与功能上呈现出一定的共通性。这种共通性表现在：一是检察委员会的运行以民主集中制为原则。“双重领导、一重监督”是抵御干预司法、损害司法公信力极为重要的制度安排[9]（P105-115），需要在决策共同体间实行民主集中制，避免“双议”过程中的决策偏差，有效减少决策失误带来的法律风险、社会风险。二是检察委员会的组成人员以本层级的资深检察官为主，主要包括：检察长、副检察长、专职委员和部分检察业务部门负责人等。在奉行检察一体原则的检察机关中，“双议”决策高度凝聚行政意志，体现中国特色检察权运行的基本规律。三是检察委员会的运行适用同一套程序规则。随着司法责任制改革的推进，综合配套制度改革进入新的发展轨道，但从法规范文本的分析角度看，《检委会工作规则》的主体内容始终是程序规则[10]（P112-119）。无论是最高人民检察院，还是基层人民检察院，在会议制度、议事流程、决策执行等程序性事项上均无区别，凸显程序正当的色彩。

然而，在双重领导的体制框架下，基层检察委员会相较于高一层的检察委员会具有特殊性：一是“双议”对象范围的基础性。基层案件数占据全国检察机关办理案件的绝大多数已是共识。而在“议事”的范围中，基层检察机关并不涉及重大战略部署、国家法律和政策的重大问题，因此多为工作报告和向上级请示报告的事项，“双议”对象范围具有基础性。二是检察委员会决策在基层检察机关中具有常态性。基层检察机关承载着庞大的案件数量，案件复杂性、疑难性、新颖性程度更高，经过检察委员会决策的案件具有更高稳定性，因此检察委员会制度在基层检察院有着极强的生命力[11]（P136-138），甚至成为议事、议案的常态运行制度。三是基层检察委员会的决策同质化程度更高。面对大量的案件，基层检察机关往往对同类案件作出同质化决策，且在纷繁的检察事务之外，检察委员会委员在信息吸收时间不充分的基础上，对案例承办人或事项承办人的信任度较高。因为基层检察委员会的特殊性，其在检察机关的办案组织体系中扮演着举足轻重的作用。

二、“双议”结构下基层检察委员会实践运作的现实问题

（一）“双议”结构的比例失衡

在基层检察机关中，重议案轻议事、重个案研究轻业务指导的问题较为普遍[12]（P21-22），呈现“双议”结构组成上的比例失衡状态。这不仅深受基层检察机关的业务重点和履职特征的影响，更受到检察委员会实践运作的负面因素影响。

1.边界混淆因素

基层检察机关有多重内部组织架构，包括党组会、检察长办公会、院务会以及检察委员会。由于事项的集中决策具有行政属性，因此“议事”的事项容易与其他事项相混淆，被提交到其他会议上尤其是党组会上进行讨论、商定。

2.组会效率因素

《检委会工作规则》第十一条、第二十一条对检察委员会表决案件和事项的人数作出明确规定，即应当按照全体委员过半数的意见作出决定。由于检察委员会的流程不可逆转①，《检委会工作规则》实际上为表决设置了两个“过半数”的硬性要求。然而，检察委员会人数由县级检察院7～15人到最高人民检察院的17～25人不等[13]（P77-83），且部分委员为内设机构负责人的兼职委员，尤其是基層检察机关在工作压力下，两个“过半数”的要求一定程度上降低了组会效率。这就意味着，除了应当提请决议的“议案”以外，事项承办人可能进行效率上的“变通”，由其他会议替代事项决议。

3.启动程序因素

从启动程序上来说，《检委会工作规则》第十二条要求，对于拟提交检察委员会讨论决定的事项，事项承办人应当制作报告，经其所在内设机构负责人审核后报检察长决定。尽管“议事”的范围已经规范化，但是现实中对于事项内容的认识还存在着因人而异的差异[14]（P88-97）。在考虑启动条件的情况下，如何科学地保障事项顺利进入提请程序，亦是影响“双议”结构比例的重要因素。

（二）“双议”结构的责任失衡

司法责任制的核心在于“决定”和“责任”[15]（P49-59），基于权责相当的要求，“决定”与“责任”应当呈现正相关关系。《检委会工作规则》明确指出，检察委员会在“议案”时，办案检察官对其汇报的事实负责，检察委员会委员对本人发表的意见和表决负责。据此，“议案”中司法责任的归属已经在原则性层面上建立。与此对应的是，针对“双议”结构中的“议事”一项，《检委会工作规则》未对事项承办人和检察委员会委员的责任进行明晰。具体到基层检察机关，除了程序性事项之外，“贯彻执行本级人民代表大会及其常务委员会决议的重要措施”等事项内容不仅与检察业务具有强关联，更与检察机关高质量发展正相关。但是责任条款的缺失，却导致委员的意见和决议事实上不承担责任，进而可能对检察工作的发展、创新埋下隐患[16]（P72-75）。同时，事项中的“检察业务工作遇到的重大情况、重要问题”以检察业务和案件为基础，在个别情况下，难以避免“议事”程序成为类案决议司法责任的避风港。由此可见，在司法责任制的限定上，“双议”结构存在责任失衡的情况。

（三）“双议”过程的虚化现象

在“双议”结构中，评议的虚化现象主要分为“议案”的理性偏离和“议事”的决策虚化两个方面，这也是检察委员会面临的重点问题。

1.“议案”过程的理性偏离

《检委会工作规则》对“双议”的评议过程和规则作了较为详细的规定，但是仅仅关注程序规则的设计往往可能走向制度价值的反面[17]（P113-121），更需要在司法责任制背景下，聚焦检察委员会评议案件的目的本身。检察委员会是以民主集中制的方式为重大、疑难、复杂案件提供最终决策的议事决策机构，应当以解决问题为导向，同时，为了保障问题解决的正当性，又在评议的基础上科以相应的司法责任。《检委会工作规则》将办案检察官与委员之间的司法责任以事实和意见作出泾渭分明的区分。然而，司法的本质是判断，对案件的判断又基于证据和事实，且司法责任的认定仍要遵循“主客观相一致”的责任认定逻辑[18]（P113-122），完全抛开事实谈评议意见的过错责任，显然在实务操作中存在悖论。这就容易产生“议案”过程的理性偏离。

第一，意见局限。司法办案是回溯性证明的过程。在“议案”过程中，委员要根据办案检察官的口头叙述进行“法律真相”的心证还原。但委员除了办案压力之外，还需要面对不同程度的检察事务，尤其是承担行政领导职务的委员，客观上存在时间分配不足的情况，无法在事前充分了解和掌握案件信息。而承办检察官在短短的汇报和解答时间内往往难以归纳案件事实和适用要旨，委员在检察委员会上对案件进行充分了解的设想并不现实。在掌握信息不充分的情形下，委员发表的意见可能不具有理性基础。

第二，惯性逻辑。检察委员会制度的目标之一是去行政色彩，然而固有的办案思维和行政逻辑难以在短时间内改变对行政角色的依赖和信任，导致与会人员陷入历史惯性困境，在自我论证过程中产生意见靠拢。同时，检察委员会强调委员的决策能力，无形中成为部分人员释放自我价值的场合，为了体现本人的专业优越性，资深委员可能在论证过程中以说服为主，导致意见趋同。

第三，专业缺位。习近平总书记指出，“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，是实现良法善治的必由之路”[19]（P9-10）。对于检察机关来说，在个案中体现“政治效果、法律效果、社会效果”的统一，以个案促进社会治理，是新时代检察机关高质量发展的应有之义。作为检察机关内部的最高办案决策组织，检察委员会在新时代面向中理应发挥导向性作用。据此，“议案”时委员不仅要审视事实与法律，更要对司法政策和案件效果足够观照。从专业性建设来说，司法政策对法律适用有事实上的拘束力，然而司法政策的解读存在复杂性与变动性。委员对司法政策的理解可能内化为自身的价值立场，如，其将个案的处理与自身的预设立场进行捆绑，并加以引导，将导致处理决定受到不良影响，甚至影响此后的类案处理。

2.“议事”过程的决策虚化

规范层面，检察委员会制度客观上形成“双议”结构，但《检委会工作规则》在决议程序上又实行“双议”合一，在程序规则上不作区分。尤其是《检委会工作规则》第十八条明确要求委员就决议的事项“提出明确的观点，并说明理由和依据”，这一条款的设立为检察委员会的评议、决策实质化提供了直接依据。然而，“双议”结构的关键区分就在于事项的决议并不承担司法责任，无规范意义上的约束力。由此，在缺乏规制、程序合一的情况下，“议事”过程容易出现决策虚化。

第一，专业性意见的虚化。在评议过程中，“议事”的关键在于提供建设性的评议意见。一方面，委员“议事”往往承担意见责任，在缺乏约束的情况下，可能出现或模棱两可，不提出指向意见，或盲目跟从，甚至出现行政服从的两极现象。另一方面，检察机关“四大检察”的业务格局，使委员之间亦有具体分工。在围绕“四大检察”业务工作遇到的重大情况、重要问题进行研讨时，承担不同部门职责的部分委员在专业性方面难以提出针对性意见和对策措施。同理，“议事”过程中部分事项虽与检察业务强关联，但是重要措施、重要对策往往具有行政属性，在“业务委员”提出意见的情况下，仍要听取“政务委员”[20]（P44-49）的专业意见。

第二，决策虚化。检察委员会的最终结果以表决结果为准，但是作为重大事项，“议事”的结果往往具有可预见性，事项处理决定在檢察委员会召开前就已经产生。同时，作为重大事项的承办人，委员往往具有行政职务身份，所以决策程序可能在事项承办人的主导下呈现单方面的倾向性，导致程序空转，决策的作出“形式化”和“过场化”。

三、“双议”结构下基层检察委员会决策增效的路径

检察委员会在实践运作中产生的问题，除了受到“双议”本身的结构性因素影响之外，更重要的原因是司法责任制有待进一步贯彻落实。新时代中国特色检察委员会制度的发展要更加面向决策科学化，就应当以落实司法责任制为抓手，多管齐下提升质效。

（一）与会主体优化，实现“双议”浮动决策

1.“议事”中的浮动参会

《检委会工作规则》明确规定，委员会的成员由检察长、副检察长和若干资深检察官组成，成员数应当为单数，并设专职委员。委员的任职要求是检察官，直接将未入额的“政务委员”担任常设委员的可能性排除在外。然而，在检察实务中，可以在“议事”过程中邀请非员额的资深从检人员②担任与会主体，在“议事”过程中提供决策参考，实现浮动参会，提升“议事”决策的专业性。浮动参会已得到《检委会工作规则》的规范支持，《检委会工作规则》第十七条、第二十六条规定，将“列席人员”的决定参与权与意见发表权授予检察长。这不仅为检察委员会扩充人员广度，更是新时代检察机关依法能动履职的生动体现。需要注意的是，尽管浮动参会为专业化建设提供智力支持，但是作为列席参会的人员，与会主体在发表意见时并不需要承担责任，为此，在制作检察委员会记录时，可考虑不将此类与会主体的意见记录入内。

2.“议案”中的浮动评议

《检委会工作规则》对资深检察官的划分以检察官序列为依据，但存在过于僵直化的弊端。“议案”是司法化的过程，要实现决策功能的理性回归，需要从专业性角度实现“议案”的浮动评议。为发挥检察委员会的业务指导作用[21]（P210），一方面，“议案”时必须考虑解决问题需要的不同知识结构和阅历背景，并根据案件的类型化差异选择浮动与会人员，以防止检察专业方面的理性局限。另一方面，浮动与会人员必须排除个人主观价值影响的因素，单纯提供法律意见，保持“学术立场”[22]（P255-276）。

具体设想包括：一是强化人员建设。吸纳虽然不符合资深检察官条件，但具有深厚业务知识的检察人员作为浮动人员，如，崗位竞赛优秀人才、理论研究人才等。选任的模式上，应该通过内部选拔的方式进行选拔，既可以增进选任的科学性，又可以有效增强检察人员的业务能力。二是实现“因案”浮动。以“四大检察”业务为划分依据，根据案件的具体情况，决定不同的列席人员。如，对于金融犯罪，可以在金融检察办案组的基础上，将组内有丰富经验的检察官吸纳为“议案”研讨的浮动人选，其他案件类同。

（二）推进责任落实，实现“双议”权责均衡

1.强化“议案”司法责任

网络的飞速发展是一把双刃剑。一方面，它为人民群众观察司法机关履职提供了更加便捷的窗口，为司法公信力的建设插上了翅膀。另一方面，个案的关注也给司法机关办案带来了压力。因此，“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，不仅是口号，更应具象化为公正的司法行为与严格的司法责任。具体到“议案”中，强化“议案”的司法责任，关键在于落实。

第一，明确办案责任与决策责任的追究情形。尽管《检委会工作规则》已明确检察官与委员的责任追究情形，但是该条款较为原则。进一步来说，责任以过错为重要基础，在极端情况下，办案检察官对事实存在过错导致委员发表错误决议的，并不当然免除委员的司法责任[23]（P24-27）。因此，办案责任与决策责任的追究情形需要以过错责任为基础，严格审核主观认知、注意义务等主观内容，在具体案件中具体分析。

第二，明确集体责任与个人责任的区分情形。错案的产生由集体承担责任，但是在此过程中，应当区分集体责任与个人责任，避免产生责任主体不当扩大的情形。如，错案的集体责任应由作出错误决策的委员承担，对于作出正确决策的委员，以会议记录为准，实现责任豁免。

第三，明确责任追究的具体方式。《检委会工作规则》第三十九条规定，司法责任的认定和追究适用《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）、《中华人民共和国检察官法》（以下简称《检察官法》）和检察官惩戒相关规定。然而，在上述法规范中，对于追究方式没有明确，亦期待今后的立法完善。但在落实司法责任时，需要明确追究责任时应当遵循过错相称原则，即根据案件的性质、错案的后果、案件的影响、消除负面效应的成本等方面进行综合考量，并以此作为完善责任追究的基本标准。

2.完善“议事”意见责任

检察委员会“议事”缺乏司法责任约束，导致“双议”结构责任失衡。尽管《检委会工作规则》不支持司法责任的认定，但仍然可以在《人民检察院组织法》《检察官法》的范围内探索“意见责任”。“意见责任”是指“议事”过程中，委员针对事项发表错误意见所需要承担的责任。“意见责任”的设立有助于遏制评议过程的感性化倾向，防止委员的理性抽离。从目的论的视角看，司法责任制改革不仅在于突出检察官主体地位，更在于通过改革倒逼检察官整体素能提升。从这一角度来看，通过“意见责任”的设立能够防止出现更大的司法责任，契合司法责任制改革的出发点和司法的原理立场。需要注意的是，责任设立与委员角色之间应当形成均势和平衡，既警惕行政化色彩的灌注[24]（P115-126），又要充分实现检察委员会制度的功能、目的价值。因此在设立责任时，不应当设立过于刚性的责任，而有必要在意见、后果之间设立责任的约束，以绩效考评制度替代责任追究，达成责任与中立角色的平衡。

第一，建立事项结果评估机制。事项承办人在事项得到终局处理决定之时，应当迅速将结果反馈给检委办。同时，对于重大事项，建立长期评估机制，观察事项的具体效果。评估成员可以由检察委员会委员及各内设机构部门负责人组成，实时更新观察与评估情况。

第二，建立委员意见的质量评价体系。根据事项的具体情况，检察委员会办公室应当根据会议记录，确定委员的意见正确与否。对于结论正确的不再进行评价，对于结论相悖的，应当视情况进行司法技能的专项评查。先由部门负责人、分管检察长、检察委员会委员组成评价小组，对会议记录复盘，摘录不当行为，然后明确评价类型。对于因知识结构、专业背景不同而导致的误判，或者因为信息公开不充分而导致结果偏差的，不影响司法技能的评价；对于故意引导检察委员会的，应当作出负面评价；受其影响作出错误结论的其他人员，作出低于“故意引导”型等级的负面评价；对于模棱两可不作明确回应的，作出负面评价。最后，评价小组确定评价的合格等级。评价结果计入检察官业绩评价体系，作为检察官任职和晋职晋级的重要依据。评价结果应当公示，且设立救济权，允许被评价者进行一次申诉和复议。

第三，科学界定绩效影响因子。绩效评价体系有多项考核内容，司法技能是“意见责任”的主要载体，应当准确界定司法技能在考核内容中的影响位阶，保持合理限度，既不能占比过小，失去约束意义，也不能占比过高，影响其他考核内容的正常评价。

（三）强化程序衔接，实现“双议”会前过滤

1.完善会前信息开示，实现司法亲历

检察委员会开展评议需要遵循“充分评议原则”[25]（P34-36）。充分评议原则本质上是司法亲历性的要求，不仅要求承办检察官和事项承办人在审慎负责的基础上充分审查和汇报，而且要求委员在材料的基础上充分掌握案件和事项的具体信息。面对基层检察机关的现实压力，为保障充分评议，需要完善信息开示程序。

第一，会前充分阐述观点。承办检察官在提交讨论之前，应当完成报告，在报告中充分阐述证据采信、事实认定、法律适用的理由，并在篇首就提出拟提交讨论的議题，以提升效率。

第二，优化材料制作报送。对报告进行优化，由于事实责任和意见责任的分离，可以在报告中将法律适用部分精简，完整、全面阐述事实与证据。

第三，预留合理时间。在召开检察官联席会议制度之前，应当至少提前7日进入案件信息开示流程。预留7日的时间，保障与会人员在繁忙的办案压力下，获得充分的阅看时间，也倒逼承办检察官在办案时力求做到事实审查精细，法律适用合理。

第四，加强信息开示的监管。以技术手段完成传阅文件的系统改造，保障与会人员在收到材料的3日内收到并阅看案件相关材料，充分亲历案件。

2.联席会议会前“过滤”，促动高效评议

随着检察业务格局的变更、诉讼制度的变革、司法责任制推进，检察官的履职风险不断增加。为应对办案风险，检察官办案咨询制度的配套建立成为中国特色检察制度的重要内容。检察官联席会议制度是办案决策辅助制度的重要构成，完善检察委员会与检察官联席会议的衔接，实现会前过滤。

会前过滤的作用主要有二：一是凝聚意见共识。检察官联席会议制度的首要功能是为检察官办案提供决策辅助。正因为检察官联席会议未对与会主体科以司法责任，可以减少检察官层级约束、责任承担的顾虑，从而促使检察官站在更加纯粹的立场上提供咨询。联席会议能够促进形成意见共识，即使经过联席会议讨论仍未达成一致意见的，也可以通过具体的办案咨询厘清争议点，为检察委员会的评议提高效率。二是辅助提请决策。《检委会工作规则》第十二条规定了检察委员会提请事项的启动程序，拟提交检察委员会的“议案”和“议事”，由内设机构负责人审核后报检察长决定。实际上，“双议”的启动仍带有固有“三级审批”的色彩，但如果将联席会议作为审前过滤程序，能够通过集体议事减少行政化色彩。同时，联席会议的常态化，能够分担检察长的事务压力，将不符合“上会”条件的事项阻挡在检察委员会评议程序外，更有利于检察官司法责任的建设，突出办案组织的扁平化和专业化。

据此，虽然《检委会工作规则》未对检察官联席会议制度进行衔接规定，但可以探索在法律规范的范围内进行程序设计。一是要发挥审前过滤作用，应将召开检察官联席会议作为检察委员会启动的前置、常态程序。二是部门负责人审核与联席会议程序合一，即部门负责人应在联席会议的过程中决定是否“上会”，且应当尊重大多数检察官的意见。三是联席会议的人数以承办检察官或事项承办人所在部门的全体检察官为基准，但由于联席会议属于辅助咨询功能，不强求人数是单数。

3.听证程序集思广益，优化社会效果

与检察委员会的性质不同，听证程序只是针对“议案”开展的外部性程序，且不对案件作出最终决定。然而，检察听证制度的形成不是简单的“公开听取当事人陈述”的体系化和程序化过程，其演进既植根自然正义的理论基础，又兼具鲜明的时代特征，蕴涵丰富的治理智慧。为此，将听证程序作为检察委员会的前置程序，不仅能够实现可视化的程序正义[26]（P315），而且能够为检察委员会的决策提供重要参考。

应当指出的是，联席会议与听证程序之间应当有所侧重，联席会议属于检察机关内部的决策咨询组织，侧重于通过检察官的办案经验为检察委员会的启动及决策提供参考。听证程序侧重于集思广益、兼听则明，除了专业人员提供的专业意见之外，还能够收集来自多元主体的意见，作为委员作出决议时的“三个效果”的重要考量。由此，在理性的代表、法律的守护者基础上，检察听证使包括委员在内的检察人员心存温情，能增强检察官“同情共感”的能力，进而使“同情共感”能力成为委员作出决策选择的重要动力，以“如我在诉”的现实表达展现检察委员会的时代风貌。

注释：

① 《检委会工作规则》第二十条规定，对于提交讨论决定的案件和事项，检察委员会应当在讨论后进行表决。结合第二十一条的规定进行体系解释，得出事项在进入提请检察委员会决议的流程后必须作出表决意见，不得程序回退。

②此处的人员可以包括退出员额的原院领导、原专职委员、原业务部门负责人等。因改革、调岗等原因，此类人员虽不是员额检察官，但在检察业务、检察政务上均有资深经历。

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