农村社会治理共同体:分析维度、基本问题与实现路径——基于中西部农村治理实践的讨论

李 祖 佩

(华中农业大学 社会学系,湖北 武汉 430070)

一、问题的提出

2019年1月,习近平总书记在出席中央政法工作会议的讲话中指出:“要完善基层群众自治机制,调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性,打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体。”[1]同年10月31日,《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出,社会治理是国家治理的重要方面,必须加强和创新社会治理,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[2]。2022年10月16日,习近平总书记在党的第二十次全国代表大会报告中再次强调,“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[3]。从“社会生活共同体”到“治理能力和治理体系现代化”再到“社会治理共同体”,体现出党和国家在社会治理领域的理念创新和制度创新。

在学术界,“共同体”研究有着深厚的学术传统和研究积累。政策导向和学术界研究传统的共同作用使得社会治理共同体建设成为学者关注的重点议题。既有研究主要从以下方面展开:一是丁元竹[4]、李友梅[5]等学者从政党理念和国家治理逻辑层面,审视社会治理共同体的理论意义和实践价值;二是刘琼莲[6]等学者以治理现代化和高质量发展为旨趣,厘清社会治理共同体构建的基本原则与评判标准;三是郁建兴[7]、文宏[8]、李玲玲[9]等学者以治理现代化内在要求为标准,并结合地方治理实践中的典型经验,讨论社会治理共同体的实现机制与政策路径。

既有研究从社会治理共同体多个层面展开研究,昭示了研究推进的方向。首先,因发展阶段、社会结构和文化等方面存在差异,中国基层的政治生态和政治发展阶段在城乡之间表现出差异性和非均衡性等特点[10]1。城市社会和农村社会在治理共同体建设中的逻辑重点、维度设置、实现机制和构建路径等方面不能混为一谈。其次,农村社会在治理形态、内部社会结构等方面表现出明显的区域差异[11]。亦因此,对农村社会治理共同体实现机制的思考,不仅需要建立在微观实证研究基础上剖析不同农村社会治理的复杂机理,还需借助扎实的实证研究,审视农村社会治理共同体实现机制的一般框架,为在异质性的农村社会中实现治理共同体积极构建提供一致性的理论解释。再次,地方治理实践中的典型经验可作为思考治理共同体建设的经验参考,但任何典型经验都有其特殊的时空背景和生成条件。

基于此,本研究在借鉴既有研究成果基础上,将分析视域放置于农村社会,讨论农村社会治理共同体的实现机制,即侧重从乡村振兴背景下中西部农村社会治理中的一般问题出发,寻求农村社会治理共同体实现的理论逻辑和构建路径。近年来,学界在农村社会治理的基本样态、运行机理等方面,积累了丰硕成果,这构成了本研究的理论基础。2012年至今,笔者以及笔者所在的研究团队已在全国二十余省份开展驻点调研,在农村社会治理领域积累了丰富的案例材料,这构成了本文讨论的经验基础。

二、农村社会治理共同体:概念与框架

(一)理论梳理与概念界定

在经典理论家那里,共同体思想得到普遍关注。亚里士多德认为,城邦是由许多共同体组成的政治共同体[12]。亚里士多德虽未对共同体给予明确界定,但归纳来看,共同体指的是由血缘、地缘和业缘等关系纽带组织起来满足共同利益诉求的生活方式,共同体以民众生活的“幸福与高贵”为根本目的。在马克思那里,共同体较早出现在对“东方社会”的理论创造中,并将是否存在村落共同体视为东、西方社会形态差异的关键。其中,东方社会存在的村落共同体具备经济上自给自足、政治上自治、空间上封闭且固定以及缺乏内生发展和对外竞争的动力等基本特点。共同体与个体之间一直存在着内部力量博弈和抗衡关系,并将共同体与个体之间的博弈过程与后果作为认识社会变革的线索之一[13]。具体到村落共同体层面,马克思将其作为前近代社会的普遍形态,并以土地为核心的生产资料占有状况作为其是否存在的关键[14]。

社会学家滕尼斯将共同体理解为“真实的与有机的生命”,以区别于“想象的与机械的构造”的社会概念[15]68。鲍曼将共同体视作“一种共和主义模式的团结,是一种从事自我认同努力的行动者共同实现和获得的必然发生的团结”,“是一种通过谈判和调和差异而不是通过否认、扼杀或窒息差异而造成的团结”[16]294。滕尼斯和鲍曼尽管研究旨趣相异,但在共同体的认识上两者却有着某种一致之处,即都将共同体视作社会成员具有共同利益、意识、情感且相互信任的稳定的社会生活形式。

尽管经典理论家们研究旨趣、重点不同,但仍能从中耙梳共同体所必备的基本特点。第一,共同体是一种相对紧密的合作协同关系。在其中,参与者基于共同利益、情感、价值等集合起来以实现目标。第二,关系一致性是共同体形成和维系的基础,但一致性并不排斥差异性。相反地,尊重差异性并在差异中达成一致,是共同体得以有效发展的前提[16]298。第三,共同体内部的关系结构并非一蹴而就,需要长期的实践积累,而关系结构一旦形成,则表现出相对稳定性和长期性特点。正如滕尼斯所言,“在共同体的名义下,我要理解的无非是人们之间的一种持久关系,这一关系通过确定的事实表现出来”[15]520。第四,共同体达成的目标是具体的现实的而非抽象的虚幻的,“这就是亚里士多德所说的,每个共同体的建立都是为了某种善好”[17]378。由此观之,关系是理解共同体内涵的关键线索,亦可视作理解共同体运行机制的重要侧面。这为后学者从关系层面审视社会治理共同体构建机制与路径提供了启示。

有学者将社会治理共同体界定为政府、社会组织、公众等基于互动协商、权责对等的原则,围绕解决社会问题、回应治理需求的共同目标,自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体[7]。显然,这一界定延续了经典理论家对于共同体内涵的解读。但将社会治理共同体归结为某一种群体,却也并未直观反映出经典理论家们在共同体认识中对关系的重视。正因此,借鉴既有关于共同体的认识和既有研究界定,本研究将社会治理共同体作为达致共同的治理目标,党委、政府、社会组织和公众等社会治理各相关参与主体基于利益共享、责任共担、情感共振原则,建立起的一种利益关系、权利义务关系和情感关系相对稳定的协同关系模式。相较于既有界定,本研究侧重从关系角度把握社会治理共同体,至少形成两个方面推进:第一,从学理上将关系进行维度划分,为分析社会治理共同体实现机制与路径提供统一分析框架;第二,不同维度的关系构建既表现出一般化的理论指向,又遵循具体化的经验逻辑,后者有助于我们将关注点从共同体构建的应然层面转向实然层面,更加注重对当下实际境遇的把握,进而提出更具针对性和紧迫性的社会治理共同体实现路径。

(二)概念阐释与维度设定

进一步看:第一,社会治理共同体中的关系维度可划分为利益关系、权利义务关系和情感关系等相互关联的三个层面。第二,无论是既有共同体理论的研究成果,还是农村社会基本性质,均表明情感关系在社会治理共同体实现中的重要性。而在农村社会中,熟人社会的社会性质决定了情感因素在社会秩序维系中的重要作用。第三,协同意指多元主体合作统一的过程。将社会治理共同体视作一种利益、权利义务和情感等方面的协同关系模式,亦指明了社会治理共同体的实现过程即是在面对具体制度和社会情境不断调整变化的动态平衡过程。第四,社区内部存在着横向和纵向两种关系。前者指社区内个体之间以及团体间的关系,后者指社区内各社会单位与超社区组织(区域性、全国性政府组织与社会组织)之间的关系[18]。社会治理共同体的关系向度既包括横向的社区内关系,又包括纵向政府与社区内组织与个人的关系。结合前述分析,本文构建了“利益、权利义务和情感”三方面协同机制的统一分析框架。

1.利益协同机制

波兰尼指出,在现代社会中,营利目标和行为原则在社会中全面铺陈开来,追逐利益以及由此建构的利益关联,成为现代人关系联结的重要环节和社会生活的基础面向[19]128-144。利益及其利益关系构建,亦构成农村社会治理中的重要面向。一方面,利益密集度不同,农村社会治理逻辑和治理结构存在明显差异[20];另一方面,利益诱导是农村基层治理中最为常见和有效的手段。

一定程度上看,基层政府与村庄社会、村集体经济组织与村民个人、村治精英与非精英等是否具备强有力的利益关联,决定着农村社会治理的过程和绩效[21],从而构成农村社会治理共同体构建的基础和前提。在本研究中,利益协同机制是指各参与主体围绕利益博弈、平衡而形成的协同关系及作用机理。从关系向度看,利益协同机制关注的是农村基层纵向上的政府及其村庄中的代理人与社会(民众)和横向上的农村集体经济组织(后文简称村社集体,笔者注)与个体农民、农民群体内部等的利益关联。

2.权利义务协同机制

权利与义务相互依存,缺一不可。但在具体的治理实践中,权利义务关联方式存在不同。在西方多中心治理理论中,公共事务中的治理主体是多元而非一元,主张政府、市场、社会等多元主体共同参与的“多元共治”模式[22]。尽管这一治理理念与农村社会治理共同体主张的多元参与和协同合作具有某种共通之处,但西方多中心治理本质上是“去中心化”的治理模式,暗含着国家与社会的二元对立[23]。中国农村基层治理强调党委领导,注重国家(政府)的中心位置和主导角色,强调涵盖国家(政府)与农村社会在内的多个治理主体在治理实践中的共赢。

在上述背景下,西方社会权利义务关系缔结注重以沟通理性和平等理念为基础,以互动协商为主要手段,以公共性构建、舆论生成并以此实现对国家权力控制的抵制为目标。而在中国基层社会中,权利义务关系缔结注重以具体治理事项中的公平感满足为基础,以多项权利义务的捆绑连带为手段,以总体平衡进而实现具体治理目标和村民实际需求满足为目标[24]。因此,相较于西方权利义务关联方式注重价值性、明确的单向对等和合法等特点,中国农村社会权利义务关联方式更加注重实用性、总体性和公平性。从关系向度看,权利义务协同机制既包括纵向上政府与广大村民之间的权利义务关联,还包括横向上村级组织(即村党支部和村民自治委员会,下同)与个体村民之间的权利义务关联。

3.情感协同机制

亚里士多德指出:“所有这些共同体都是政治共同体的一部分,友爱也随着这些具体的共同体的不同而不同。”[17]26有学者致力于文化意义、道德产物上的共同体机制分析,因强调共有道德秩序在面对面交往中激发的归属感在共同体维系中的重要性,而被概括为共同体的实质理论[18]。在西方社会,因市民社会传统和国家与社会对立等因素影响,共同体的情感因素更多产生于建立在地域性和共识性基础上的充分互动。而在中国农村社会中,因国家与社会关系呈现合作而非对立关系,共同体内的情感因素除了来自于地域性熟人社会中的社会交往外,还来自于国家政权对农村社会的政治改造与价值塑造。

具体而言,情感不仅包括因血缘、地缘关系网络、长期共同生活而形成的人情、面子等道德情感,还包括国家政权建设过程中形成的集体主义等价值情感。在村庄治理实践中,上述两方面统合使用并作为村庄公共性维系和集体行动达成的情感变量。因此,本研究将情感协同机制界定为在治理目标达成中各参与主体在村庄公共价值维系、归属感形成和道德感形塑中的协同关系及作用机理。从关系向度看,情感协同机制涵盖纵向的政府及其代理人与村民之间的情感关联,以及横向的村民与村民之间的情感关联,前者侧重于价值层面的情感关联,后者侧重于道德层面的情感关联。

需要说明的是,上述三个维度相互作用、不可或缺。利益协同机制为农村社会治理共同体机制运行提供必要物质基础,且构成其他两者机制发挥的物质条件;权利义务协同机制为农村社会治理共同体机制运行提供必需的合法性基础,且构成其他两者机制发挥的政治条件;情感协同机制为农村社会治理共同体机制运行提供必备的道德价值基础,为其他两者机制运行提供深层次文化支撑。

三、利益协同机制与农村社会治理共同体

乡村振兴战略背景下,农村社会增量资源按来源不同可分为外生资源与内生资源两种。前者指经由中央和各级地方政府财政转移支付而形成的,资源使用侧重于以项目制为主要手段的公共品供给;后者指由市场化和经济发展而形成的地方资源升值,资源使用侧重于集体经济收入的分配和使用。资源流向决定了关系向度的侧重不同。对于村庄而言,外生资源自上而下获得,以国家(政府)的利益诉求与村庄社会利益诉求相统一为基本原则[25]。在此过程中,政府及其代理人与村庄社会关系即纵向关系成为利益关联的重心。内生资源通过村庄内部资源升值获得,以集体利益与个体利益相统一为基本原则[26],资源使用中村庄集体与个体之间的关系即横向关系成为重点考察维度。

(一)自利性、互惠性与纵向利益协同障碍

政府除了为社会服务的公利性之外,还具有为自身组织生存和发展创造有利条件的自利性属性[27]。对于广大中西部地区而言,一方面,受制于农业税费改革等系列改革影响,县乡基层政府财政实力剧减,体制内制度约束力度逐渐增大,治理权力收缩、治理能力弱化等问题成为学者共识。另一方面,基层政府的治理责任不断扩大,且在乡村振兴战略助推下,农村发展成为其行政压力的重要来源和政绩追求的主要对象[28]。治权与治责不匹配使得基层政府在疲于应对上级行政任务的同时,利用一切可能资源实现自身利益最大化。具体来看,为实现借助项目资金获得最大政绩目标,县乡政府的项目制运作表现出两种特点:一是集中投放,即将政府和各个部门的项目资金集中打包,使得部分村庄能够聚集大量的项目资金来进行基础设施和村庄建设[29]。县乡集中整合使用的项目资金占当年县乡项目资金比例的80%以上。二是作为项目承接方的村庄一般具备资源禀赋条件优越和经济发展水平高等特点。在此类村庄中,县乡政府能够借助项目资金获得更高绩效彰显度。

除上述基于政府自利诉求的“带帽”项目外,村组干部竞争亦构成项目进村的动力来源。只是相对于前者,村组干部竞争获得的项目多以分散形式存在,且资金量上要小得多。对于项目资金发包方的县级各个部门而言,县乡政府“带帽”整合资金占去了多数,其他未被整合使用的项目资金如何落地则成为关注的重点。而在同一县域范围内,除了已经被整合资金惠及的“先进村”,其他多数村庄在经济发展水平、资源禀赋条件、村庄项目需求偏好等方面相差无几。在此背景下,一方面,村庄争取项目积极性构成县级部门确定项目落地的主要参考。由此,那些人脉关系广、经济条件突出、能言善辩的村干部更能在项目竞争中胜出,且因此类能人在村庄中极少并能够主导村庄政治,并在项目实施中获得足够的利益空间[30]。另一方面,村组干部在争取项目实施时与县乡政府形成互惠性关系,前者项目需求的满足以积极配合县乡政府治理任务完成为前提,后者治理任务的顺利落实以满足村组干部的项目需求为前提。

项目资金是国家公共财政的一部分,项目制实践是国家通过财政资金专项化手段增大对农村扶持力度、提升农村整体发展水平的努力。以此判断,项目制实践中农村社会纵向利益协同机制可具体化为国家(政府)自上而下项目实施与村庄社会自下而上利益需求相一致,以实现公共利益最大化。而反观前述项目进村的两种方式发现,一方面,在通过政府“带帽”整合资金的项目实施中,政府行政意志占据主导,尽管客观上看村庄在短期内获得大量项目资金,但在项目实施中村庄社会实际需求与政府自利性诉求之间存在明显张力。另一方面,村干部个人能力和非正式的关系运作构成项目竞争成功与否的关键,且与县乡政府形成互惠性关系。这种项目落地方式一定程度上满足了村庄社会的项目需求,但也应该看到,无论是村干部个体化能力表达,还是基层政府与村级组织之间互惠性关系维系,均是以特殊主义为基本原则而非普遍意义上的制度逻辑。正因为此,村组干部在项目实施中不断寻求并扩大利益空间,一般村民的话语权阙如。“精英俘获”与一般村民边缘化并存,成为此类项目实施方式中利益协同关系形成的桎梏。

(二)被束缚的集体与横向低度利益协同

根据《中华人民共和国宪法》第8条规定,农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。在村庄中,村社集体有着个体村民所不具备的资源整合和动员能力,而村社集体经济能力的发挥,又以村庄中多数个体的利益一致为前提。合理有效的利益协同机制有助于实现集体利益与个体利益同步增长[31]。近年来,发展壮大村社集体经济实力成为各级政府的关注重点,并带来村社集体经济实力的提升。但需要看到,经济实力壮大并不必然带来村社集体与个体村民利益协同关系的优化,村社集体组织单元、村庄精英和村庄社会结构等均深刻影响着村社集体与个体村庄之间的利益协同机制构建。

在现代国家政权建设中,国家是在充分尊重社会结构基础上对农村进行集体化改造的。这使得村社集体发展与村庄社会结构表现出明显的同构性,带来村庄地缘联结纽带不断强化,并由此形塑了村庄发展和政治变迁的底色[32]。而随着国家与社会关系调整以及市场化推进,地缘关系强化与血缘关系的影响力突显相同步,构成理解农村社会结构基本类型的重要参照。如有学者将农村社会结构概括为团结型、分裂型和分散型三种类型,并以此作为审视农村社会治理形态的重要社会基础[11]。村社集体边界的稳定性与村庄社会结构的变动性并存,丰富了村社集体与村民个体之间的利益关系形态。

简言之,以村社集体边界与村庄社会结构是否重合为标准,可区分为重合与不重合两种情形。在经验层面,前者一般指行政村或村民小组边界与宗族、家族等边界一致,典型如一个行政村或村民小组由一个或少数几个占主导地位的宗族组成。在此类村庄中,集体经济使用和资源分配除了受到政府正式制度约束外,还受到宗族组织的有力规制。而在双重约束下,村社集体经济运行中较少存在强势精英利益占用等问题。与此同时,当个体村民不满村社集体利益分配时,又容易动用宗族力量进行反制,从而造成村社集体运行受阻,甚至一些有利于村社集体经济发展的合理方案难以得到实施,村社集体发展自主性受到影响。后者指行政村或村民小组边界与宗族、亲族等关系边界不相一致,多存在于一个行政村、村民小组由多个姓氏村民组成,村民基于血缘纽带形成的集体行动能力较弱。在此类村庄的集体利益使用和分配中,多数村民因集体行动能力有限而难以形成必要监督,村社集体发展和利益分配往往被村庄精英主导。由此,一方面,村社集体发展因被少数精英主导而获得一定的发展能力,村社集体经济实力增长较快;而另一方面,村庄精英借助集体经济发展满足自身利益诉求,村社集体利益分配中精英俘获现象较为常见。

综合前述分析,村社集体被束缚有两种经验面向:一是村社集体在资源使用和利益分配中,面临上下两方面监管压力,村社集体受限于村民反制而止步于有限利益分配,自主发展能力不足;二是村庄精英在村社集体经济发展中拥有话语权,精英在集体发展中的利益俘获一定程度上限制了村社集体的可持续发展。如果将村社集体和村民个体利益同步增长视作判断集体与个人利益协同机制有效作用的关键,那么会发现无论以上哪种情形,均表明村社集体与个体村民之间表现出低度利益协同关联。

四、权利义务协同机制与农村社会治理共同体

从功能定位看,农村社会治理通过落实政府行政任务和满足村庄内部公共品供给实现社会和谐稳定和经济社会可持续发展。基于此,农村社会治理事务可大概区分为由政府行政任务落实而形成的治理事务和村庄社会内部自组织完成的公共品供给两大部分。从关系向度上看,前者侧重于基层政府及作为其代理的村级组织与村民的纵向关系,后者侧重于村级组织与村民的横向关系。质言之,两种治理事务实践可视作从纵向、横向两个层面审视权利义务协同机制的切入口。

(一)压力累积、关系失衡与纵向权利义务协同

随着“五位一体”总体布局的提出,县乡基层政府承担的行政事务增多、行政压力增大[28]。而对于中西部地区,受制于地方资源禀赋和发展条件的限制,县乡政府从经济发展中获得考核加分的难度较大,为了弥补经济发展指标考核上的不足进而实现在同级竞争中得到有利结果,县乡政府将更多注意力投入到生态建设、社会建设等方面。换言之,无论是高层政府的行政任务要求,还是县乡政府结合自身需求下的策略选择,均使得以农村发展为中心的行政压力在基层政府中的累积,并迫使基层政府以更为积极的姿态介入农村社会。进入新世纪尤其是党的十八大以来,政策执行中的制度约束和纪律约束被不断强化,基层政府面临日益严密的规则管控。与此同时,系列保障农民权利的政策出台,提升了农民的权利意识并拓宽了农民权利维护的渠道。因而,在强约束和农民权利意识提升背景下,如何通过行之有效的行政手段进入村庄社会,成为县乡政府面临的重要问题。

在以往治理实践中,基层政府组织往往将村民的各项权利与义务进行捆绑,村民也将自己应尽的义务与基层组织所应给予的各项权利进行连带[24]。而随着上述国家系列政策出台,农民权利意识得到进一步彰显。在此背景下,当村民要求乡村干部解决自身实际问题而乡村干部又以其他事项满足作为前置条件时,村民一般会感到自身权利受损,拒不配合乡村干部工作甚至向上级政府反映诉求。换言之,在当前制度环境下,原有连带式权利义务协同方式在越来越多的村民那里丧失了合法性。既有研究表明,农民群体“重权利轻义务”成为影响基层公共品供给和社会秩序的重要原因[33]。这一问题并非直接来源于农民权利意识的过度彰显,而是来源于治理实践中既有权利义务协同方式的功能丧失,而新的协同方式又未及时补充,从而呈现出权利义务关系的失衡。

这样,一方面在国家战略意志和行政压力下,基层政府要积极介入农村发展中,并借助农村全面发展取得行政绩效;另一方面,基层政府组织与村民之间的权利义务协同方式难以发挥作用,加之前述基层政府组织自主支配治理资源不足等因素影响,基层政府行政意志在村庄社会的实现难度增加。在上述两方面影响下,基层政府主要采用两种策略:一是行政力量尽量集中,行政权力作用范围尽量缩小。对于多数村庄,基层政府除了保证常规性工作落实外,并不会投入过多注意力。二是借助村干部私人治理方式“摆平”矛盾。基层政府通过鼓励、引导经济精英和社会精英进入村级组织,并默许其通过利益安抚等方式解决村民不满。这样,村庄内部构建起以能人为中心的“权力利益网络”,处理公共事务变成治理主体“私”对“私”的摆平化解术,从而使得治理资源、治理主体、治理体制和治理目标都具有私人化的特征。而无论是集中注意力以降低工作难度,还是借助村庄代理人摆平矛盾,既非依循原有权利义务连带协同逻辑开展的治理实践,亦无助于构建契合当前实际所需的新型权利义务协同机制。

(二)组织行政化、治责不足与横向权利义务协同

结合前文,可将乡村(镇村)关系归纳为两种形态:一是村庄以承接基层政府重点任务为主,村庄发展直接与基层政府行政绩效挂钩;二是村庄以完成政府常规性工作任务为主,基层政府较少投入注意力,保持村庄稳定和各项常规性工作平稳落地是基层政府关注的重点。在第一类村庄中,因需要村级承担大量行政任务,基层政府一般会在不影响社会基本稳定前提下赋予村级组织一定的自由裁量权并默许其部分利益空间。在激励强度增加背景下,村庄政治往往成为村庄各类精英的竞技场。而无论何种类型的精英主导村庄政治,在治理方式上却表现为前述私人治理的共同特点。因此,在此类村庄中,利益博弈而非权利义务连带成为村庄治理形态的决定因素[20]。

在第二类村庄中,村级组织以完成政府交办的常规性工作任务为主,且因常规性工作任务完成中的利益空间有限,村庄精英因难以获得足够利益激励而较少参与村庄政治。而政府常规性工作以制度化、标准化为主要特点。在此背景下,村级组织呈现出行政化的特点,即村级组织的成员构成、权力授予和权威来源越来越依赖于国家及其政府行政体制,治理过程中更多秉持行政体制内的公共规则展开行动,使得村级组织更多作为政府行政体制的一个环节而非村庄民主化治理的组织载体[34]。

村级组织行政化趋势在增强基层政府对村级组织的管理力度的同时,因权力授予和利益空间皆来自于体制授予而使其脱离村庄社会监管,从而降低其介入村庄治理事务的责任意识和积极性。而随着治理责任的不足与治理能力的下降,村级组织既无能力也无积极性解决政府常规性工作之外但却属于村民急需解决的实际问题,村级组织与村民之间横向权利义务协同机制的作用空间被极大压缩。正因此,在村庄内部公共品供给中,村级组织更多扮演的是政府协助者角色而缺乏主动性。田野调查表明,行政化趋势下,大量矛盾纠纷被推向政府,村级组织在村庄公共秩序维系中的重要性不升反降。

五、情感协同机制与农村社会治理共同体

正如有学者指出的:“一旦一种情感被触动,也就意味着一次公共支付的实现。也许一次公共支付显得那样微不足道,然而,社会的良性运行恰恰依赖于无数的公共支付所积聚起来的力量的推动。”[35]当然,情感关系并不是单独发挥作用,而是与利益关系、权利义务关系在农村社会治理实践中的现实表达相互影响并紧密结合在一起。换言之,前述两种协同机制所嵌入的农村社会治理形态构成理解情感协同机制运行及其遭遇的基本背景。

(一)利益导向与纵向情感协同

情感不仅是基层治理的治理对象,还是基层政府组织在治理实践中的重要治理资源和手段[36]。在当前社会治理中,基层官员通过“送温暖”、建立人际关系圈子等方式维系与民众的情感关系,培植民众对治理体系的好感和政权合法性,进而实现提升治理效能的目的[37]。由此,基层治理实践既以情感作为治理手段,而治理实践本身也是情感协同机制作用发挥和培育再生的过程。但纵向情感协同机制面临着作用空间和培育空间被压缩等窘境。

乡村政治是有着一定自主性、灵活性的博弈场域。基层治理组织将情感作为治理手段,为多元利益主体实现利益让步和妥协提供了条件。如在村庄基础设施项目建设中涉及土地占用时,乡村两级干部会借用村民对政权的认可和人情面子等构建的纵向情感协同机制,通过高密度的互动平衡利益直接受损方和多数因基础设施建设而间接获利者的关系。但情感有效应用于基层治理实践,是以相关主体具备利益让渡空间为前提条件的,当相关主体以追求利益最大化为目标使得利益让渡的可能性降低甚至消解时,情感协同机制的作用空间也就面临被压缩的风险。随着乡村政治空间的自主性不断丧失,乡村社会由内部分配责任与义务的政治转变为由国家主导的分配权利的政治,乡村社会边缘群体崛起并且在利益诉求表达过程中难以获得有效规制,构成当前乡村治理的重大挑战[38]。越来越多的实证研究发现,国家资源输入并未改变税费改革取消后乡村政治运行的基本逻辑,乡村的“去政治化”得以延续。

乡村两级一方面要处理上级交办和本辖区内的各种治理事务(即有行政之责),另一方面自身又缺乏与治理责任匹配的执法权(即无行政之权)。而这一结构性处境决定了在日常治理实践中,乡村两级主要以对于人民群众利益实现的关切,以政治和情感的感召,通过心理和情感机制实现权威塑造。即使是“权力结构的一体化运作”,在功能上也是为触发民众心理认同与情感认同搭建互动场域[39],基层治理实践本身可视作政府与民众纵向情感协同机制的孕育场。但在乡村振兴战略背景下,乡村两级承担着日益沉重的体制压力,每一项任务的完成都与组织和个人的政绩考核直接相关。在此之下,效果更加直接的利益让渡和利益动员成为乡村两级推进任务完成的主要方式,政治动员和情感动员在乡村两级行动策略“库存”中的重要性不断降低,类似“干部在干、农民在看”在当前基层治理中属于常态。这种关系形态使得基层治理实践在功能上难以为培植乡村基层政权与农民之间的情感关联提供空间。

(二)关系疏离与横向情感协同

横向情感协同对于农村社会生活和经济发展产生重要影响。理性的个人在实现集体目标时往往具有搭便车倾向,而且集体行动的规模越大,搭便车行为越多。因此,集体行动的产生需要在特定条件下才能成为可能,即集体成员数量有限且存在有效的激励和约束机制[40]。显然,村庄社会能够形成集体行动就在于一定程度上满足了上述特定条件。即一方面村庄社会成员数量有限,内部熟人社会的关系特征又为降低集体行动组织成本提供了条件;另一方面,在无其他替代对象前提下,村民参与集体行动不仅能够获得比不参加更多的现实利益收益,还能获得因参加而形成的集体荣誉感等精神层面的激励。因此,村庄社会在与市场的相遇过程中才表现出特有的行动逻辑,即在资本极度稀缺的条件下,依托村社组织进行内部资源动员来实现原始资本积累,利用各种制度创新来内部化负外部性,降低与外部主体的交易成本[41]。

然而,市场力量在农村的冲击焦点是村落共同体和次一级家户共同体,目的是把农村劳动力和土地全部纳入作为价格形成系统的市场,并接受资本的统治[19]。随着市场经济的推进,工具理性原则从农民经济领域占据主导出发,逐渐拓展到政治生活、社会生活甚至家庭生活领域。除市场因素之外,国家政权建设以及由此而来的国家与农民的关系调整亦是其中的诱发因素。正如有学者指出的,私人生活空间相对充分的自由、国家政策制定和实施中对权利话语的注重等因素都客观上形塑了只享受权利不承担义务的“无公德的个人”[42]。在市场和国家的双重影响下,现实利益关系逐渐在农村社会成员的内部关系中占据主导,这不仅带来社会成员之间的关系疏远,横向情感协同机制难以发挥作用,还因横向情感协同机制的阙如,使得村庄内部集体行动成本攀升,村庄内部越来越难以转化外部风险。自乡村振兴战略实施以来,农村社会建设越来越受重视,地方治理实践中亦不乏典型案例,但因相关政策出台时间短、典型案例的可复制性仍有待观察等制约,农村社会建设中的前述问题仍悬而未决。

六、“再组织化”:农村社会治理共同体实现的路径选择

国家政治体系除了国家权力体系外,在基本构成上还包括在国家权力统辖之下,与社会紧密联系在一起并渗透在日常社会生活之中的基础性政治社会[10]3。亦因此,农村社会治理共同体实现机制的实际遭遇,实然是基础性政治社会在当下的运行逻辑,一定程度上反映出农村基层整体性的“社会事实”。而相应地,在乡村振兴战略实施背景下审视农村社会治理共同体的实现路径,关键不在于聚焦某一个或者几个方面提出相应改进策略,而是提出能够整体改善基础性政治社会运行逻辑的整合方案。

“组织起来”是始终贯穿于中国共产党革命、建设、改革和新时代百年实践的一条主线[43]。在新时代,正是不断传承和创新“组织起来”这一治理传统,党和政府才能带领广大人民取得系列重大战略成果。而从国家治理角度看,“组织起来”以发动群众为主要手段,在政治动员中集中与组织社会资源以实现国家的各种治理目的,进而达成国家的各项治理任务[44]。而由“组织起来”形成的政治和社会动员传统,深刻影响着地方政府行为,并构成地方政府的重要行动传统[45]。本研究提及的“再组织化”一方面是对党的既有组织动员传统的遵守和延续,另一方面亦是在契合乡村振兴战略需求,力图针对性处理农村社会治理共同体的实现障碍基础上,对“组织起来”的积极创制。

第一,“再组织化”以提升村庄社会自主发展能力。 正如毛泽东所说,组织起来“我们就不怕任何困难,就会是孟夫子说过的:‘无敌于天下’”[46]。换言之,“组织起来”突显集中力量办大事的体制优势,无论是科层动员还是社会动员,均以提升国家能力为首要目的。无疑,这在集中各方力量服务国家重大战略推进和整体实力增长中发挥着不可替代的作用。而乡村振兴战略实施以来,农村发展在国家治理中的定位从手段转变为目的本身。换言之,农村不再被视为实现国家现代化过程中资源汲取的对象,农村发展本身就是现代化进程中不可缺少的一部分。无论是基层政府以政绩获得为目的的资源输入和行政介入,还是村庄社会内部部分精英群体和边缘群体的诉求表达,均为农村社会治理共同体构建带来阻力,而这亦为新发展阶段村庄社会再组织提供了新议题。

面对当前制度环境,村庄社会再组织不仅为了满足国家组织动员能力的进一步提升,更重要的是还需致力于村庄社会自主发展能力的培育,即在党和政府领导下的以村庄社会自身具备一定的集体行动能力、自组织能力和利益协调能力为核心,以追求村社整体利益、满足村庄整体诉求为目标,其中重点在于三个层面:一是提升村庄社会的集体行动能力,理顺集体与村民个体关系,以村庄社会内部集体力量实现对少部分个体权利无序彰显之克服;二是在国家资源下乡和制度规则输入过程中,通过提升村庄社会诉求表达能力以平衡政府行政诉求与村庄社会诉求,增强村庄社会内部化负外部性的能力,为优化政府与社会关系提供前提条件;三是以再组织提升多数村民的政治效能感,真正将村庄政治及其中的村庄治理实践作为利益协同、权利义务协同和情感协同等多维度关系构建的孵化器和实践场,为农村社会治理共同体塑造提供积极空间。

第二,“再组织化”为基层各主体之间协同关系构建提供实践平台。借助党和政府长期的组织化实践,农村社会治理内部的各种关系才得以不断优化。国家通过“组织起来”等治理手段,利用农村基层组织,将国家普遍主义逻辑运作的意识形态、法律法规和政策制度转化为农民认可并接受的地方性规范,在基层社会各主体之间形塑了融合国家需要和地方实际的关系形态,维持一个相对稳定的乡村社会秩序[47]。而作为对“组织起来”治理传统的延续与创制,农村“再组织化”可为农村社会治理共同体构建提供重要实践平台。

诚然,相较于高度政治化的组织动员,村庄再组织化更多作为调动基层政府和村庄多数民众共同参与村庄建设的一种治理手段。乡村振兴战略实施中,大量旨在优化农村治理绩效的制度规范输入村庄,但实践证明当制度规范难以与治理主体诉求相结合,尤其是难以调动治理主体的积极性时,大量制度规范并没有获得应有效益[48]。同样的,农村社会治理共同体的构建核心并不是在于国家和政府制度供给,而是为农村社会治理中各方利益主体提供充分协商的机会和空间。通过再组织提供的实践平台,各方参与主体围绕村庄建设展开充分互动。其中,基层政府作为再组织的主导者,亦积极介入村庄社会并与村庄社会频繁互动,这才具备将公共权力运行与村庄社会公共意志相统一的现实可能;村庄社会内部通过充分协商形成多数人意志,并通过村民自治制度加以合法化,才能规避“少数决定多数”,实现各参与主体权利义务协同关系的构筑;各利益主体在互动协商中增进了彼此信任,这为集体主义品格的锻造和主体之间情感协同的构建提供了可能。

第三,“再组织化”以统一基层政府建设与农村社会建设。国家治理实践表明,“组织起来”一方面与践行群众路线相结合,并在组织民众的过程中,实现对官僚主义和政府自利性的克服,进一步彰显政府的“人民性”[49];另一方面改变了“一盘散沙”的状态,在唤醒民众、启迪民智的过程中,深刻改变着基层社会的利益结构、权力结构和社会形态。换言之,“组织起来”实现了政府建设与社会建设的统一,为党和政府胜利推进现代化事业奠定了组织基础和社会基础。

在农村社会治理共同体构建中,“再组织化”延续既有将政府建设与社会建设相统一的治理传统,同时聚焦于农村社会治理各层面的具体遭遇,在基层政府建设和农村社会建设两方面提供了明确指向。在基层政府建设方面,“再组织化”一方面需要优化体制内激励与约束机制,尤其是优化基层政府考核体系,构建真正满足辖区内多数农村民众实际需求的考核指标体系,为基层政府深入群众、服务群众提供体制机制保障;另一方面需要平衡基层政府财权与事权,限制政府自利性的发挥,优化服务农村社会的工作方法。在农村社会建设方面,针对当前利益多元等现实,可以资源下乡为工作抓手,寻求公共品供给中不同类型农民的利益交汇点并以此作为组织动员农民的载体。还可以农村集体经济发展为契机,构建多数人认可的利益分配规则,并在共议规则的过程中理顺各主体之间的权利义务关联。

第四,“再组织化”以实现经济“嵌入”社会。资本主义市场力量不仅追求自由交易的商品范围的扩大,还要求将经济系统从社会整体系统中脱嵌出来,要求一切社会制度都遵循营利目标、效用原则,并最终将社会演变为市场社会[19]340-350。因基本制度不同,中国市场经济并未出现经济系统与社会系统的整体脱嵌,但市场经济以及作为其价值支撑的工具理性却也在深刻影响着基层政治社会生活。亦如波兰尼指出的,国家和社会没有比资本更强大的力量和干预,市场力量的影响会持续增加而断然不会降低或弱化[19]340-350。正是在这个意义上,“再组织化”即可视作国家通过主导社会建设并与之形成合力,实现经济真正嵌入社会,为农村社会治理共同体构建提供必要的社会和价值基础。

为达到上述目标,应以农村集体经济组织为实际抓手,充分发挥其系统功能。农村集体经济组织是农村生产全环节的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济,表现出明显的经济属性、政治属性和社会属性。从功能发挥上看,农村集体经济组织不仅有力推进农村经济发展,还在激活村民自治组织运转、缓和干群关系中发挥了重要政治功能,并在形塑行政村或村民小组为基本行动单位的集体行动和集体品格中发挥了重要社会功能。在农村社会治理共同体建设中注重农村集体经济组织的系统功能发挥,旨在通过理顺村社集体与农民个体之间的关系,将集体主义生活方式和价值理念植入村庄社会生活中,克服工具理性过度彰显的弊端。此外,还应重视培育推广适合村民生活需求和习惯、内容多样的公共生活形式,以帮助村民走出个体利益至上的狭隘天地,克服特殊主义行事逻辑,锻造集体主义品格。

七、结论与讨论

在梳理既有研究成果基础上,本研究对农村社会治理共同体的概念进行了界定,借此厘清了农村社会治理共同体实现机制的基本维度,并结合中西部地区一般农村的治理实践,指明了农村社会治理的实际境遇,提出以“再组织化”作为农村社会治理共同体实现的路径选择。进一步看,以提升村庄社会自主发展能力等为核心旨趣的“再组织化”路径,预示着农村社会治理共同体建设不仅需要整体性理论关照和制度设置,还需要国家在实现基层治理现代化进程中超越一般性的技术供给,从更高层面审视并推进农村社会治理改革。

具体来看,治道即人类社会治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基本模式[50]。无论是共同体的基本性质,还是前述三个层面的实际境遇,均指明了实现农村社会治理共同体的关键并不是技术治理内部调整以及由此而来的政策供给、制度改革等技术议题,而是涉及基层治理基本模式的调整问题。基于此,本研究结合“组织起来”的治理传统,提出“再组织化”作为农村社会治理共同体实现的治道选择。“再组织化”并不是对既有治理传统的简单延续,而是以村庄社会自主发展能力的培育、政府建设与社会建设统一、高效的实践平台搭建和经济重新嵌入社会等为旨趣,实现既有治理传统在当下的积极创制。