城市轨道交通多元融合可持续发展模式和路径研究报告（一）：研究背景、内容与成果

文：城市轨道交通多元融合可持续发展模式和路径研究课题组

“多元融合可持续发展”理念是基于城镇化发展到都市圈城市群形态的新阶段、轨道交通面临建设轨道上的都市圈城市群的新使命、顺应城市轨道交通升华为都市轨道交通的新形势，提出的新理念。本文简要说明“城市轨道交通多元融合可持续发展模式和路径研究”课题的研究背景、研究内容、研究过程和研究成果。

2023 年5 月，国家发展改革委基础设施发展司委托中国城市轨道交通协会开展城市轨道交通多元融合可持续发展模式和路径的研究工作。该课题研究的主要任务是总结推广城轨行业在多元融合发展已经取得的经验，创新多元融合发展的新理念，探索多元融合发展可持续发展的新模式和路径，为政府部门制定政策提供建议，为全行业提供可借鉴、可复制的经验，为推动城轨交通行业高质量发展和建设中国式现代化城轨交通赋能助力。

一、研究背景

（一）城市轨道交通可持续发展的困惑

我国城市轨道交通经历了半个多世纪的发展历程，二十一世纪后进入快速发展阶段，对推动城市高质量发展、引领城市空间优化、引导绿色出行等方面发挥了十分重要的作用。截至2023 年12 月31 日，中国内地开通轨道交通城市达59 座，运营总里程达到11232 公里，具有线网规模快速增长、多种制式并行发展；网络化进程加快推进、服务水平全面提升；制度基础不断夯实、标准体系持续健全；关键技术快速发展、自主水平显著提升等特点，取得了举世瞩目的发展成就。随着城市轨道交通开通里程的增加和线网规模的扩大，我国城市轨道交通呈现不同的发展态势，全行业在可持续发展方面面临挑战较多，中等规模城市尤为突出。以天津、苏州、无锡、宁波、沈阳、青岛、大连等为代表的一批城市轨道发展态势具有共性特征，线网骨架基本形成，线网规模处于100公里～300 公里区间，客流强度处于0.4 万人次/ 日公里～0.7 万人次/ 日公里区间，尚未达到国家关于建设规划审批的相关要求；同时这类城市经济活力强、人口集聚密度大、多为区域中心城市，轨道交通线网规模有进一步扩展的客观需求。但此类城市存在以下困惑：

一是线网规模逐年扩大，客流量和客流强度增长缓慢，影响城轨效益发挥。

二是公共交通对乘客出行吸引力不足，公共交通分担率不高。

三是城轨建设运营费用不足，地方财政负担加重。

全行业各类城市城轨发展阶段有差异，但行业各个城市不同程度存在发展中的共性问题。普遍存在客运量增长缓慢、客流强度不达标、公共交通出行占比偏低的问题，面临运输效率效益不高、财务可持续性不足、发展动能偏弱等多重压力，出现了“发展中的困惑”，因此，积极探索，主动作为，解疑释惑已成为当前城轨交通可持续发展的迫切任务。

（二）城市轨道交通高质量发展的需求

“十四五”以来，城市轨道交通全面进入高质量发展阶段，可持续发展是高质量发展的重要内涵之一。

党的十九届五中全会通过了“十四五规划和2035 年远景目标”，提出了以推动高质量发展为主题的工作总要求，做出了建设交通强国、新型城镇化发展的重大战略决策，统筹推进区域一体化和新国土空间规划，要求构建多层次的城市轨道交通，实现国土空间、产业、轨道交通三者协同发展；党的二十大提出了以人民为中心，全面建设中国式现代化的战略部署。城市轨道交通要认真贯彻落实相关精神，推进高质量发展，提供高质量服务，以提升人民群众的获得感、幸福感。

2019 年9 月，习近平总书记视察大兴机场线指明城市轨道交通发展方向。城市轨道交通是现代大城市交通的发展方向，发展轨道交通是解决大城市病的有效途径。

目前，新型城镇化的快速发展，正在改变城市空间格局，催生城市轨道交通新需求；区域一体化发展，建设城市群都市圈，大大提升市域快轨的重要性和需求量，同时提出了既有市郊铁路通勤化的现实要求；建设现代化交通枢纽也提出对城市轨道交通的更高要求。轨道交通的使命进入了建设“轨道上的都市圈、轨道上的城市群、轨道上的区域化（一体化）”新阶段。城轨交通面临着覆盖幅员广、交通制式层次多、线网架构复杂、运营管理跨界、组织协调和技术要求更高的新形势和新需求。

都市圈（含城市群、区域一体化）城轨交通是多核（多个中心城市）、多交（城轨、铁路、民航、公交等多个交通领域）、多层次（大、中、低多种运量交通制式）、多节点（交通枢纽、换乘站、互联互通联络线、站场无缝衔接点等）的新型轨道交通网络结构，必须探索城轨交通发展的新路，以适应新的形势，“多元融合可持续发展”理念正是这一问题的关键之义。

与此同时，城市轨道交通为实现高质量发展在融合发展方面进行了大量探索和实践：

一是国家层面的指导与支持。2004 年提出建设现代综合交通体系；2018 年，国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》；2019 年，国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》；2020 年，国务院办公厅发布《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》；2023 年4 月25 日，国家发展改革委在重庆组织召开城市群都市圈多层次轨道交通融合发展经验交流现场会。会议指出，要充分认识融合发展重要意义和发展的必然性。

二是行业积极开展“绿智融合”的推进和实践。2020 年3 月，中国城市轨道交通协会发布《中国城市轨道交通智慧城轨发展纲要》，提出按照统筹规划、目标导向的总体要求，以新兴信息技术与城轨交通深度融合为主线，推进智慧城轨建设；2022 年8 月，中国城市轨道交通协会发布《中国城市轨道交通绿色城轨发展行动方案》，提出以绿色转型为主线，清洁能源为方向，节能降碳为重点，智慧赋能，创新驱动，实现碳达峰碳中和目标，推进绿色城轨建设。

三是国内各城市城轨交通正在开展多元融合的探索和实践。2022 年9 月，上海市、江苏省、浙江省人民政府联合发布的《上海大都市圈空间协同规划》。2022 年8 月，江苏省发展改革委印发《苏锡常都市圈发展行动方案（2022- 2025 年）》提出，聚焦合力打造高质量示范区，深化城乡融合发展、发展特色协同平台；提出推进都市区高效联通、畅通对外联系通道等等。

国家发展改革委最早提出的“四网融合”，影响深远；协会提出的“绿智融合”，成果逐步显现；始于京沪穗深的城轨垂直空间开发，到宁锡杭的城轨周边综合开发，又经成都TOD 大会的推动，“站城融合”发展已成趋势；多地探索的“城轨公交融合发展”，一些城市在统筹协调下已经“两网合一”形成“一张图”，大连、洛阳两市更突破体制的约束，城轨、公交成了“一家人”等等。在都市圈轨道交通快速发展之形势和机遇下，提出的“多元融合可持续发展”理念，正成为城轨交通行业探索的新发展之路。

（三）城市轨道交通融合发展的理念

“融合”是指几种不同的事物合成一体；“融合发展”的基本含义是一种发展方向，将相关要素一体化推动发展。

1. 融合发展是对习总书记关于城轨发展指示的落实

习近平总书记指出构建“综合、绿色、安全、智能”的立体化现代化城市交通系统，提出了对我国城市轨道交通高质量发展的具体要求。其中智能是智能智慧化、安全包含国产化自主化、绿色是绿色低碳化，综合是把对象的各个部分各个属性联合成一个统一的整体，也就是融合发展。

2. 国家发展改革委对融合发展有着一脉相承的指导

2004 年提出建设现代综合交通体系。将铁路、公路、水运、民航、管道五种现代运输方式作为一个有机整体进行系统研究、系统规划和系统建设形成整体的系统能力，并以市场为导向，以高新技术为基础，在充分发挥各种运输方式比较优势的前提下，提供安全、快捷、方便、舒适的优质服务的综合系统。

2018 年，发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，提出要强化城市轨道交通与其他交通方式的衔接、融合，城轨规划要与国家铁路、城际铁路、枢纽机场等衔接，实现方便、高效换乘。

2020 年，发布《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》，提出要坚持推动高质量发展，强化与城市建设有机衔接、深度融合为完善体系、优化功能、引领都市圈发展支撑。

2023 年4 月25 日，国家发展改革委在重庆组织召开城市群都市圈多层次轨道交通融合发展经验交流现场会。会议指出，要充分认识融合发展重要意义和发展的必然性。

3. 城轨多元融合发展理念在探索中逐渐丰富

多元融合中多元的内涵包括环境多元、边界多元、要素多元、结构多元、交换多元。2022 年9 月，中国城市轨道交通协会创始会长包叙定首次提出城轨要融合发展，建设融合城轨，并提出“五元融合”发展的内容，包括区域融合、制式融合、绿智融合、站城融合、功能融合；2023 年3 月“五元”变“六元”，新增多交融合；2023 年4 月提出“九元”融合：分别是区域融合、四网融合、多交融合、线路融合、站城融合、系统融合、绿智融合、文旅融合、业务融合。其中区域融合、四网融合、多交融合、线路融合、站城融合、系统融合为形态类融合，绿智融合、文旅融合、业务融合为功能类融合。

城轨发展以问题为导向，以目标为引领。针对当前城轨发展问题，包会长又提出了“引流（吸引出行客流）、增收（增加运营收入）、降本（降低建运成本）”三大方向，是城轨多元融合发展努力方向，多元融合是手段、着力点和抓手，可持续发展是目标、目的，城轨可持续发展体现在客流可持续、财务可持续、技术可持续、装备可持续、生态环境可持续等重点领域。

二、研究内容

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面、完整、准确地贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，坚持以人民为中心，贯彻落实国家社会主义现代化强国建设、《交通强国建设纲要》、新型城镇化建设和高质量发展等一系列战略部署，以城轨交通可持续发展为目标，以引流、增收、降本为方向，以多元融合为手段，深入开展技术创新、模式创新、机制创新和管理创新，紧紧围绕客流可持续、财务可持续、技术可持续、装备可持续、生态环境可持续等重点目标，全力促进城轨交通可持续高质量发展。

（二）工作原则

课题开展过程中，坚持“统筹谋划、分步推进，广泛调研、坚持创新，问题导向、目标引领，融合为基、导图贯通，研究探索，建言献策”五大工作原则。

（三）研究目标

贯彻落实国家新型城镇化战略和国家发展改革委在重庆召开的城市群都市圈多层次轨道交通融合发展经验交流现场会的精神，以新阶段、新使命、新形势下提出新理念为主要目标，在增强财务防范风险能力、破解成长中的困惑、总结融合工作经验方面提出新思路，针对城轨交通在可持续发展方面面临的一些困惑，抓住城轨交通高质量发展的机遇，总结推广城轨行业在多元融合发展已经取得的经验，创新多元融合发展的新理念，探索多元融合发展可持续发展的新模式和路径，为政府部门提供创建城轨交通可持续发展的理论和政策依据，为行业可持续发展提供可复制可借鉴的模式和路径，助力城轨交通在都市圈、城市群的经济社会发展、人民出行便捷舒适等方面发挥支撑作用。

为更好的实现研究目标，统筹铺画融合城轨发展蓝图（图1），构建“1-9-3-5-5”融合发展体系。即绘制一张蓝图、聚焦三大方向、发力五个可持续、实施五大协同、推进九元融合，助力中国式城轨交通高质量发展。制定融合发展和可持续发展评价体系，协助行业、地方政府、企业制定各自的《融合城轨交通发展行动方案》，总结和推广一批典型案例，建设一批示范项目，引导城轨行业实现客流可持续、财务可持续、技术可持续、装备可持续、生态环境可持续。将多元融合化与国产自主化、智能智慧化、绿色低碳化共同作为城轨行业可持续高质量发展的战略，助推中国式城轨交通现代化。

图1 “3-5-9-5”融合发展蓝图

“三大方向”即：引流、增收、降本；

“五个可持续”即：客流可持续、财务可持续、技术可持续、装备可持续、生态环境可持续；

“九元融合”即：区域融合、四网融合、多交融合、线路融合、站城融合、系统融合、绿智融合、文旅融合、业务融合；

“五大协同”即：规划协同、服务协同、技术协同、管理协同、经营协同。

（四）调研情况

本课题的调研工作采用书面调研问卷、一对一访谈和现场调研等多方面结合的方式开展。政策调研以国际国内政府政策资料、城轨行业资料收集及行业数据调研为主。业主单位调研以书面调研问卷为主。专家调研采用一对一访谈的方式完成。

调研工作历时三个月，多阶段同步协同开展工作。本次调研情况及成果见表1。

（五）调研成果

1. 政策调研成果

（1）国际政策调研

国外轨道交通发展的时间长，经验丰富，国际社会在多元融合方面已经形成了一些可借鉴政策法规。

在区域融合方面，联合国发布了《2030 年可持续发展议程》和《新城市议程》，以及欧盟发布了《欧洲交通政策白皮书》和《欧洲空间发展展望》等。

在多交融合方面，美国纽约、日本东京均具有发达的城市公共交通网，通过政策引导，鼓励市民乘坐公共交通，既有利于节约能源、保护环境，又能减轻市区内交通拥堵的压力。

在线路融合方面，日本东京和法国巴黎轨道交通最具代表性，不同建设运营主体的轨道网络，互相补充构成了城市轨道交通网络的主骨架，实现空间融合，乘客以最快速度进出站及换乘。

在绿智融合方面，各国已陆续设立了符合各国国情的双碳目标。主要的发达经济体和部分发展中经济体已经实现了碳达峰，有138 个国家设定了碳中和目标。

在文旅融合及站城融合方面，现阶段国外大部分发达国家都颁布了以公共交通为导向的集约化建设政策，其中以TOD 模式为典型代表，取得了巨大成功。

混凝土抹面与填充混凝土的界面应采用与混凝土配合比一致的水泥砂浆，并设置5mm左右的浆料以确保粘结密度。在安装上部胶合板之前，需在胶合底部开孔，孔之间的距离在模板的上方和下方同10cm。钻孔后，应安装长度为400mm的12mm限位螺栓（不在模板的接合处）。应安装止水板，防止止水栓渗水。

在业务融合方面，一是制定相应政策，鼓励城市轨道交通用地进行多元开发；二是从财政补贴的层面，对地铁公司采用多方式进行补贴，支持地铁公司的多元经营。

（2）国家部委政策调研

相比国外发达城市，我国城市公共交通多元融合发展处于起步阶段，相关部门已经开始强调以轨道交通作为抓手，系统性融合多种业态和资源。近年来，我国政府及相关部门出台了一系列政策，2012 年12 月国务院发布了《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号），进一步推进城市公共交通优先发展，充分发挥公共交通对改善城市交通状况、促进经济社会协调和可持续发展的作用。随后，国务院办公厅、国家发展改革委、住房和城乡建设部、交通运输部、工业和信息化部、自然资源部等部委均出台了相关政策，为城市轨道交通多元融合可持续发展提供了有力的支撑和指导作用。但尚缺少系统性的政策体系，政策的执行与实施的保障机制也不完善。

（3）行业政策调研

2020 年3 月，中国城市轨道交通协会正式发布《中国城市轨道交通智慧城轨发展纲要》提出了智慧城轨建设的指导思想，阐述了智慧城轨的标志和内涵，描绘了智慧城轨建设的蓝图。2022 年8 月，协会结合城轨行业特点和发展态势，统筹碳达峰碳中和行动和绿色城轨发展，印发《中国城市轨道交通绿色城轨发展行动方案》，践行“双碳战略”，指导建设绿色城轨，从顶层设计指导城市轨道交通高质量发展。

2023 年9 月，中国城市轨道交通协会发布了《中国城市轨道交通协会关于进一步鼓励和发展城市轨道交通场站及周边土地综合开发利用（TOD）的指导意见》，这是首份以协会名义制定出台的全面指导城轨交通行业组织场站及周边土地综合开发利用（TOD）的重要文献，鼓励和发展城轨交通TOD 的开发和实践。

2. 业主单位调研成果

2023 年7 月，课题组启动了行业调研工作。行业调研包括综合情况调研和重点案例调研两部分。综合调研主要内容是已经取得的融合发展成果和经验，存在的挑战，创新思路、模式和路径，以及政策建议。重点案例是指城轨行业在规划设计、工程建设和运营经营等方面融合发展的成功项目。

各业主单位主要针对以下内容予以回复：所在城市在多元融合可持续发展方面的政策文件、地方标准；推进多元融合可持续发展中，在吸引客流、增加收入和降低建设、运营成本等方面面临的问题与挑战；已经应用、取得的成果和经验；计划采用的模式以及政策建议；多元融合的发展现状和建议等。

3. 专家调研成果

课题组邀请了城轨行业四位知名专家，针对城市轨道交通发展存在的问题、政策、创新、实施模式与路径等进行了调研，各位专家从多个维度展开城轨多元融合可持续发展的设想，并提出宝贵建议，总结如下：

一是城轨多元融合可持续应建立一套包括政治效益、社会效益、生态效益、安全效益、经济效益、成本效益等的城轨交通综合效益评价指标体系。

二是调整城市轨道交通票价，应严格核算运营成本，票价应以保本为前提，并对低收入人群精准财务补贴。

三是应发挥城市轨道交通大运量的优势，充分研究地区客流特征、客流需求，采取吸引客流的措施。

四是提高城轨运营效率，提升既有线路的客流服务能力和服务水平，并探索拓展城市轨道交通服务领域。

五是TOD 和站城融合是发挥轨道交通的综合效益重要途径，对于新线建设应与城市建设开发结合起来。

六是城轨建设应采取限额设计，超出限额不予批准建设。建议在有地面条件情况下，尽量建高架线，节约建设成本。

4. 评价体系调研成果

对目前较成熟的城市轨道交通融合发展情况的评价体系进行调研，包括：城市轨道交通效能评价指标体系、CoMET（国际地铁联盟）KPIs 评价指标体系、城市轨道交通运力负荷评估指标体系以及城市轨道交通服务质量评价指标体系，主要针对体系构建思路、指标体系构成、指标权重分配、体系运作模式进行分析与借鉴，提出多元融合评价体系构建建议。

（1）评价原则

集中性：主体明确，直奔“融合”主题；

定量性：提供客观、科学、统一的量化衡量标准；

方向性：能够有效引导轨道交通系统融合模式向“引流、增收、降本”的目标路径发展；

动态性：考虑轨道交通的生长和演变的动态变化过程；

阶段性：多元融合可持续评价为阶段性评价，周期可采用一年一评、三年一评等。

（2）指标选取原则

代表性：尽可能反映出某一功能的综合特征；

独立性：同层次指标间的关联性应尽可能小；

可操作性：指标的基础数据可获取，且测算方便；

可比性：首先要在指标的归一化、统计口径、指标修正方面有可比性；

灵活性：针对不同评价方式、不同层级、不同主体的评价，可灵活选取评价指标进行评价。

（3）评价方法

建议参考协会的城市轨道交通效能评价指标体系及评价方法。

指标体系建议采用3～4 级的层级架构。顶层为目标层，提出1 个多元融合可持续发展指数；中间层为准则层，提出3～8 个分项指数，对应不同的评价目标；底层为指标层，在每个分项指数下提出若干个相应评价指标。

确定好指标体系后，建议采用层次分析法进行评价。

三、研究成果

一是城市轨道交通融合发展现状及政策建议的调研报告。对政策调研、行业调研、重点案例调研、专家调研、部委调研等系列调研的成果进行分析汇总，形成调研报告。

二是城市轨道交通多元融合可持续发展模式和路径研究报告。研究报告重点围绕九元融合，在调研成果的基础上，分析城轨发展存在的问题和困惑，总结行业在融合发展方面取得的成功经验。同时对影响城市轨道交通客流可持续、财务可持续、技术可持续、装备可持续、生态环境可持续等方面的十项关键要素开展研究，提出城市轨道交通多元融合和可持续发展的基本框架、管理模式和实施路径等，形成全行业可复制、可推广的经验，为政府部门制定政策提供建议。

三是无锡多元融合可持续发展示范项目成果报告。通过无锡多元融合可持续发展示范项目的研究和实践，总结成果，为中等线网规模城市轨道交通提供可借鉴、可复制的经验和模式，形成示范项目成果报告。考虑时间的匹配，本报告提出阶段成果报告。

四是政策建议。

对中国城市轨道交通协会的建议：制定《中国城市轨道交通融合城轨发展行动方案》或《中国城市轨道交通融合城轨发展指南》。行动方案或发展指南将成为正在实施的《绿色城轨发展行动方案》《智慧城轨发展纲要》的姊妹篇，共同指导构建中华城轨、智慧城轨、绿色城轨、融合城轨的新时代中国城市轨道交通。

对国家发展改革委的建议：建议联合其他部委制定《关于推进城市轨道交通多元融合可持续发展的意见》；修订城轨建设规划报批文件的组成内容。

对城市政府的建议：制定城市轨道交通多元融合可持续发展方案，并完善相关的地方法律。

对业主企业的建议：制定企业的城市轨道交通多元融合可持续发展方案。

五是典型案例。遴选、编撰城轨交通行业推进九元融合及创新发展的典型案例集。