财政立法能够提高财政支出效率吗？

李永友，李 加

(1.浙江财经大学财政税务学院，浙江 杭州 310018；2.浙江财经大学-中国社会科学院大学浙江研究院，浙江 杭州 310018)

一、引 言

在财政紧平衡状态下，如何提升财政资金使用效益、推动积极财政政策提质增效，不仅关乎政府财政可持续发展问题，也是健全现代预算制度和推进新阶段财政治理能力现代化亟待回答的问题。然而，就财政资金使用效率现状而言，我国财政支出效率一直不高[1][2]。究其原因，这可能与我国财政预算体制不完善、预算约束性不强等有一定关联。唐齐鸣和王彪(2012)的研究就指出，尽管我国财政资金投入规模不断扩大，但真正进入到教育、医疗卫生等与民生息息相关的领域的资金增长并不多，且此类领域资金投入具有较大不确定性，这种失范的财政行为一定程度上影响了财政资金使用效率[2]。尽管吕炜等(2019)认为预算外收入、支出结构偏向等不规范财政行为对某些阶段性改革目标的实现具有益处，中央政府依然进行了一系列改革(如将预算外收入纳入预算管理以及建立部门预算制度和国库集中收付制度等)来规范政府财政行为，但由于种种原因，此类改革对财政支出效率的影响效果并不理想[3]。一种可能的解释是政策文件层级不够，Asatryan等(2018)的研究表明，宪法层面的平衡预算规则降低了发生主权债务危机的可能性，但在引入非宪法层面平衡预算规则的国家未发现这种证据[4]。2014年修正、自2015年1月1日起施行的《中华人民共和国预算法》(本文简称新《预算法》)作为现代预算制度建设中的标志性成果[5][6]，为我国现代预算制度改革起步奠定了法律基础。新《预算法》首次从法律层面对全口径预算体系进行了规范，明确规定立法目的为规范政府收支行为，同时也强调了“绩效”的属性，填补了预算绩效管理领域的法律空白[7]。那么，从法律层面来规范政府财政行为的新《预算法》的实施提高了财政支出效率吗？回答此问题，不仅能为我国积极财政政策提质增效提供有益建议，也可为我国现代预算制度改革提供证据参考。

在国外研究中常将通过对政府债务、预算赤字和公共支出增长等财政变量进行限制，约束政府财政行为，进而提高财政绩效、实现公共财政可持续发展的基本准则称为财政规则[8]。新《预算法》作为现代预算制度建设中的标志性成果，其中新增的跨年度预算平衡机制、债务限额管理机制等法律条款预示着我国也开始尝试建立一种相对规范化的实质性财政规则机制[9]。财政规则通常被视为遏制财政失范行为的有效手段[10]。国内外大量实证文献也证实了财政规则在改善财政结果方面的有效性[11][12]。然而，并不是所有的研究都表明财政规则是有效的。关于财政规则的有效性有两种广泛的争论[13]。“公共选择”学派观点认为，财政规则是对政策实施者的重要限制，可以改变财政结果。相反，“制度无关”学派观点认为，政策实施者在遵守其承诺的同时，具有系统的逃避财政规则的意图[14]。也有研究指出，一旦实证研究克服了内生性问题，财政规则的采用和财政结果间的因果关系往往会消失[15]。

关于财政支出效率的影响因素，国内外学者也进行了广泛研究。大量文献表明，经济发展水平、居民受教育水平、政府支出规模、公务员能力、人口规模、税制结构、财政透明度以及互联网普及度等因素均影响着政府财政支出效率[1][2][16]。也有研究从我国财政分权体制[17]、“省直管县”财政改革[18]、官员晋升激励[19]、减税降费[20]等维度来探究财政支出效率影响因素。

尽管现有文献对财政规则、财政支出效率开展了大量有益研究，但实证分析两者间因果关系的研究相对匮乏。基于此，本文借助新《预算法》的实施构建准自然实验，考察了财政立法对财政支出效率的影响。研究结果表明：新《预算法》的实施并未显著改善地方政府财政支出效率，在替换政策冲击变量、改变模型方式以及重估财政支出效率后，上述结论依然成立；同时，这种不显著影响效应在新《预算法》实施几年后仍未改变；新《预算法》未产生预期效果并不是其他政策的混杂效应干扰的结果，也不是由区域异质性影响效应造成的。尽管基于法律文本推演出新《预算法》实施可能会使预算编制更加科学、预算执行更加规范有效以及预算监督更加有力，但囿于预算实践，这些推演均未得到实证验证。究其原因，这和我国预算未实现全口径管理、预算部门能力不足、预算程序有待完善以及财政透明度不高等密切相关。

和本文研究最为接近的是莫龙炯和张小鹿(2023)的研究[21]。他们运用各市所在省份的财政透明度作为其受到新《预算法》实施冲击的强度变量，通过构建强度DID研究发现，新《预算法》实施后显著提升了地方政府财政透明度，进而有助于财政资金使用效率的提高。比较现有文献，本文的主要工作和贡献可能有：一是以规范政府收支行为作为本文的逻辑起点和分析核心，立足法律文本和预算实践，系统梳理了新《预算法》规范政府财政行为的内在逻辑，理论推演出新《预算法》影响财政支出效率的作用路径。诚然，公开透明是新《预算法》改革的关键要点，但规范政府收支行为更是其立法目的[7]，“全面规范”是现代预算制度其他标准的前提和基础[6]。基于此，从规范政府收支行为视角来研究新《预算法》和财政支出效率间的因果关系尤为重要。二是实证模型构建更加科学准确。运用各市的财政透明度作为其受到新《预算法》实施冲击的政策强度变量，而不是用省级财政透明度进行代替。我国地域广袤，省际和省内地区间发展均存在较大差异，笼统地用省级层面数据进行分析可能会遗漏某些差异因素、忽略某些现实问题。因此，有必要进一步细化到地级市数据，以便更准确显现出新《预算法》对不同市级政府的作用差异。

本文后续的研究内容有：第二部分说明政策演变背景和提出理论假说；第三部分对实证模型和主要变量进行解释；第四部分详细汇报了实证结果；第五部分深入分析新《预算法》未产生预期效果的原因；第六部分是本文的结论。

二、政策背景和理论假说

(一)政策背景

早在新中国成立之前，党就根据长期积累的财经工作经验开始为新中国成立后的财经工作做准备，到1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定“建立国家预算决算制度”，再到1951年颁布《预算决算暂行条例》，我国预算开始结束长期分散的局面，预算工作正式走向统一。但随着“大跃进”和“文化大革命”的冲击，我国预算制度建设出现了快速波动以及预决算报告缺失的情况。《关于1978年国家决算和1979年国家预算草案的报告》的发布，预示着我国预决算编制制度的全面恢复，此后我国预算工作也逐步走向规范化和法制化。1991年《国家预算管理条例》的颁布使我国预算管理工作又得到进一步完善。1994年《中华人民共和国预算法》(以下简称原《预算法》)的通过更预示着我国已从法律层面来规范和要求预算管理，填补了我国市场经济法律体系建设中的一个空白[7]。

但原《预算法》的某些环节未能摆脱旧体制、旧模式的影响，伴随经济社会的发展，其制度缺陷开始显现。譬如，为应对分税制改革后自主财力的下降，政府出让土地获取的收入越来越多，并成为地方获取资金来源的重要方式，但土地财政作为预算外资金的主要来源，未被原《预算法》纳入预算管理，一直游离于人大和公众监管之外，存在明显的不规范性和不可持续性；在预算外收入被纳入预算管理后，地方政府将土地作为抵押物通过融资平台向金融机构举债融资来获取资金，而原《预算法》并未针对此类行为进行明确规定；同时，还存在预算过程缺乏公开性和透明度等问题。诸如这些制度缺陷和建立“全面规范、公开透明”的现代预算制度相悖。正是由于原《预算法》的一些内容不符合时代的要求，加之财政改革新成果亟需上升为法律，对其进行修订的呼声越来越高。历经三届人大、四易其稿、征求30余万条意见后，新《预算法》在2014年8月由全国人大常委会审议通过，并于2015年1月1日正式实施。

(二)理论分析和研究假说

新《预算法》以“规范收支、强化约束”作为立法宗旨，首次从法律层面将政府所有收支行为纳入预算管理，从源头上规范了政府行为。那么，新《预算法》是如何规范政府财政行为呢？结合法律文本，本文认为主要通过以下途径：首先，新《预算法》直接限制了政策制定者和实施者的自由裁量权，增强了财政纪律。譬如，新《预算法》规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，直接减少了政府“自由裁量”的财力，从源头上规范政府行为；允许地方政府有限举债，但对举债限额、用途以及方式等有着约束性条件，这种以债务限额管理为核心的债务规则直接限制了政府自由裁量权。其次，新《预算法》通过影响政府预期间接限制自由裁量权。新《预算法》对预算调整的条件、审批程序等进行了细化规定，并对违法违纪情形加大了责任追究力度，此举提高了政府调整预算的预期难度和违规预期成本，达到了干预政策制定者行为进而间接减少自由裁量权的目标。最后，新《预算法》明确要求预算制度应“公开透明”，强化了人大及其常委会对预算的审查监督。上述措施能有效限制政府逃避新《预算法》的约束，从而达到规范政府财政行为的预期目标。

新《预算法》规范了哪些政府财政行为进而影响财政支出效率呢？审视新《预算法》的改革内容，本文认为可能是以下几个方面：一是新《预算法》的实施使预算编制更加科学。新《预算法》要求将所有财政收支活动都纳入预算管理，预算编制要兼顾经济发展、宏观调控和跨年度预算平衡的需要，编制时既要考虑支出绩效评估结果，又要按规定程序征求相关意见等。如此种种举措强化了预算编制的科学性和合理性。根据陈志刚和吕冰洋(2019)的研究，过高的预算偏离度不仅直接关系到预算管理的水平和财政活动的绩效，还会对经济社会产生冲击[22]。这就意味着新《预算法》实施后，更加科学的预算编制能减少收支预算和决算间的偏差，进而有利于财政资金使用效率的提升。二是新《预算法》的实施使预算执行更加规范有效。新《预算法》明确要求“不得擅自改变预算支出的用途”，要强化预算约束，对预算调整的条件、审批程序等进行了细化规定，并对违法违纪情形加大了责任追究力度。在财政资金具体流向方面，新《预算法》明确规定严格控制政府机关运行经费和基本建设经费，并“在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出”。这些条款不仅保障了财政支出更加规范，也保证了支出结构更加合理有效。三是新《预算法》的实施使预算监督更加有力。新《预算法》规定，除特殊情况外，所有纳入预算管理的政府收支都要向社会公开，接受人民监督。同时，新《预算法》新增条款加强了对预算的审查监督，明确了审查预决算的重点以及突出人大代表与人民群众的纽带联系作用等。这一系列举措使我国预算监督体系更加完善。政府监督审计通过监控权力运行以及财政资金使用，能够有效抑制政府腐败、提升政府治理效率[23]，是各级政府提升财政支出效率的重要途径。

据此，本文提出研究假说1：基于法律文本的理论演绎，新《预算法》的实施将有助于政府财政支出效率的提高。

然而，从预算执行实践看，现阶段我国政府在统筹预算力度、预算控制和约束强度、财政资金使用效率、财政可持续性等方面还有不足之处[5]。在预算编制方面，首先，虽然我国政府希望将所有财政收支行为纳入预算管理，但这一问题并未得到实质性解决[7]。预算未实现全口径管理，预算编制完整性遭到破坏，进而影响预算编制的准确性[24]。再者，尽管新《预算法》对预算编制作出了总领式的法律规定，但并未相应优化预算编制程序。一方面，我国预算从准备编制到人大审查批准一般不超过六个月。由于相对较短的预算编制时间，预算编制部门难以获取全面准确的信息资料，难以广泛征求各方意见，更出现了代编预算的不正常现象；另一方面，由于对预算草案的审查时间过短，人代会难以对预算草案的科学性、合理性进行深入分析，难以全面发挥人大监督职责。预算程序的痼疾弱化了预算编制的科学性。最后，新《预算法》要求预算编制在预测本年度财政收支的基础上，还要兼顾经济发展、宏观调控的需要，这就对预算部门的预算能力提出了更高的要求。但实际上，财政部门预算管理能力明显不足、预算统筹力度不够[25]，致使预算年初到位率低、年初预算编制质量粗糙。

在预算执行方面，基于前文分析，预算实践并未按照新《预算法》设定来提升预算编制科学性，从而预算执行规范性也随之减弱。同时，由于我国预算编制采用历年制，在每年人代会审查批准预算草案之前，没有一个具有法律效力的预算计划来约束规范预算执行，预算的科学性和严肃性在此期间缺失，预算执行的规范性也就无从说起。就算有约束政府行为的预算计划，但由于年初预算到位率低，年初预算编制时仍有部分财政资金未进行细化预算，造成预算需要在执行中调整来二次分配这部分资金，从而弱化了预算计划的约束性，影响了预算执行进度和财政支出效率[25]。更为重要的，预算改革效应的充分显现依赖执行主体的有效贯彻和执行，这就意味着预算执行主体能力和意识可能影响着预算执行效果。Eliason和Lutz(2018)研究表明，美国科罗拉多州纳税人权利法案未改变税收或财政支出水平的原因之一就是政策制定者可能在一定程度上颠覆了这些限定[14]。现实中预算部门能力不足也在一定程度上制约着预算执行规范性。

在预算监督方面，一方面，现行预算管理并未完全涵盖政府所有收支行为，未实现全口径管理，致使现行预算体系不完整，进而影响审计监督功能。同时，在现行政治体制下，财政部门和审计部门同属政府组成部门，审计部门缺乏独立性。囿于独立性不足，审计部门的审计监督功能也就难以充分发挥。另一方面，我国预算信息在公开透明方面仍有不足。从预算公开的状况来看，新《预算法》实施后预算公开尚不充分。根据财政部的调查结果显示，2017年，仍有227个部门和单位未公开当年度预算，160个部门和单位未公开2016年度决算(1)财政部.财政部发布2017年度地方预决算公开度排行榜——地方预决算公开状况持续向好 但一些问题不可忽视[EB/OL].(2018-11-29)[2024-01-22].http：//jdjc.mof.gov.cn/gongzuodongtai/201811/t20181129_3078980.htm.。同时，公开的部分离透明预算尚有距离。从预算公开内容来看，我国预算公开仍存在披露不详细、公开不及时以及公布不通畅等现象。由于预算公开透明不足，社会公众对预算信息的获知程度有限，阻碍了其对政府预算进行有效监督。

综上分析，囿于我国预算实践，本文提出研究假说2：新《预算法》实施可能未对财政支出效率产生显著影响。

三、模型构建和变量说明

(一)实证模型构建

本文参考李建军和刘媛(2020)、徐超等(2020)的研究策略[12][26]，构建如下实证模型：

TEit=β0+β1TMDi*POST+γZit+cityi+yeart+εit

(1)

其中，TE表示财政支出效率；TMD为处理强度变量；POST代表政策实施前后的指示变量，新《预算法》实施前赋值为0，实施后赋值为1；下标i和t分别表示城市和年份；cityi和yeart分别为城市和年份固定效应；Zit为控制变量矩阵，以排除其他因素对回归结果的干扰；εit为随机扰动项。

(二)变量说明

1.财政支出效率。鉴于随机前沿分析方法的相对优势，本文借鉴徐超等(2020)研究思路[26]，采用成本型随机前沿模型测算地方政府财政支出效率。模型构建如下：

lnFEit=α+βlnXit+υit+μit

(2)

其中，FE代表人均财政支出水平；下标i和t分别代表城市和年份；υit和μit分别为随机误差项和无效率项，前者服从标准正态分布，后者服从断尾正态分布，且在原点左侧断尾；参考现有研究，并结合指标数据的可得性，构建了包含教育、医疗卫生、文化、邮电通信、绿化以及基础设施等产出指标体系(Xit)。具体而言，教育包含每万人拥有高校教师数、中学教师数、小学教师数等三类子指标；医疗卫生包含每万人拥有医院数、床位数、医生数等三类子指标；邮电通信包含每万人接入互联网数和人均邮电业务总量两类子指标；文化和绿化分别用每百人拥有图书藏量、人均绿地面积来衡量；基础设施包含人均供水量、每万人拥有公共汽车数和人均城市道路面积等三类子指标。

依据上述投入产出指标体系估计模型(2)的结果显示，财政支出效率随时间而变，且无效率项μ在成本偏差中占据主导地位，说明我国地方政府财政支出是存在无效率现象的。

2.财政透明度。借鉴李建军和刘媛(2020)[12]，采用各地级市新《预算法》实施前(2014年)财政透明度(2)本文根据研究需要，将原报告数据转换为百分比。的相反数作为刻画地方政府财政行为受到新《预算法》实施这一政策冲击的“处理强度”指标。

3.控制变量。本文还根据现有研究引入如下控制变量[1][16][26]。(1)公务员能力(admin)，用每千人拥有“公共管理、社会保障和社会组织”人员的比重近似代理；(2)人均财政收入(pfr)，先将财政收入利用相关价格指数进行平减处理，再用总人口数计算出人均值，并对该指标进行取对数处理；(3)财政缺口(gap)，用一般公共预算收支缺口占一般公共预算支出的比重来衡量；(4)对外开放水平(open)，用进出口总额占GDP比重来衡量；(5)居民受教育水平(edu)，用每万人在校高校学生数的对数来近似衡量；(6)互联网普及率(internet)，用人均互联网宽带接入户数来衡量。

4.数据来源。本文所用原始数据来源于CEIC数据库、《中国城市统计年鉴》《中国市级政府财政透明度研究报告》《中国审计年鉴》以及各市财政局公开的财政预(决)算报告等。由于部分城市相关统计数据缺失，在剔除数据缺失严重的城市后，本文最终选取的样本量为246个地级市。由于原《预算法》在2018年底再次进行了修正，为准确刻画其在2014年修正的政策效果，本文的研究截止时间选为2018年。出于政策评估时间对称的考量，本文的研究起始时间选为2012年，最终时间跨度为2012—2018年，样本总量为1722个(3)限于篇幅，主要变量描述性分析此处未报告，作者备索。。

四、实证结果

(一)基准回归结果

表1列(1)和(2)汇报了基准回归结果。列(1)仅控制地区和时间固定效应，未加入控制变量，交互项回归系数为-0.000313，未通过显著性检验，说明新《预算法》对地方政府财政支出效率的影响效应不仅在经济意义上不明显，而且从统计分析来看也不显著。列(2)在控制其他影响因素后，交互项系数为-0.00271，也未通过显著性检验，基本结论未改变。这意味着，新《预算法》的实施并未对地方政府财政支出效率产生显著性影响。本文的研究假说1不成立，假说2成立。

表1 基准回归和稳健性分析结果

(二)平行趋势检验

运用DID模型的一个重要前提假设是，处理组和控制组在政策冲击前应具有相同的时间趋势，即要满足平行趋势假设。为了验证这种“共同时间趋势”，本文构建如下检验模型：

TEit=α+∑t≠2014βtTMDi*Dyeart+γZit+cityi+yeart+εit

(3)

其中，Dyeart为年份虚拟变量，其余变量和基准回归一致。本文以2014年作为基期年份。如图1所示，新《预算法》实施前，交互项的回归系数均不显著。这就意味着在新《预算法》实施前，受到新《预算法》实施冲击强度不同的地方政府的财政支出效率具有相同的变化趋势，即满足“平行趋势”假设。同时，从图中还可以发现，新《预算法》在实施几年后也未有显著效果。这进一步佐证了基准回归的结论。

图1 平行趋势检验

(三)稳健性分析

为确保研究结论可靠，本文进行了如下稳健性分析：(1)重新测算财政支出效率水平。其一，改变测算样本的时间范围，运用2012至2018年的数据重新测算各地级市财政支出效率水平(4)为和下文排除干扰政策检验所用的各地级市财政支出效率指标在测算时处于同一成本效率前沿面上，基准回归分析中在测算财政支出效率指标时运用2007至2018年的数据。；其二，借鉴Afonso等(2022)[16]研究思路重新构建投入产出指标体系估计财政支出效率。(2)重新选取政策冲击“处理强度”指标。一是使用2013和2014年各市财政透明度的均值(5)仅使用新《预算法》实施前两年的财政透明度的平均值作为政策冲击“处理强度”的指标，是因为本文采用的财政透明度指标来源于清华大学的《中国市级政府财政透明度研究报告》，该报告从2013年才将研究对象扩展到全国所有的地级市和4个直辖市。作为政策冲击“处理强度”指标；二是参考陈志刚和吕冰洋(2019)的研究[22]，运用新《预算法》实施前(2014年)各地级市财政支出预决算偏离度(6)财政支出预决算偏离度的计算公式为：财政支出预决算偏离度=|财政支出决算数-财政支出年初预算数|/财政支出年初预算数。作为政策冲击“处理强度”指标。(3)重新构建传统DID模型。依据财政透明度指标将样本分为处理组和控制组，具体而言，当第i个地级市的财政透明度值小于样本中位数时，TMD取值为1，作为处理组；反之，TMD取值为0，作为控制组。稳健性分析结果如表1列(3)—(7)所示，估计结果均不显著，基本结论未改变。

(四)排除干扰政策检验

基准回归和稳健性分析结果均表明，新《预算法》的实施在全国层面并未对地方政府财政支出效率产生显著影响。这就带来了一个疑问：是因为别的政策也对财政支出效率产生了影响，从而干扰了新《预算法》实施所带来的政策效果？还是因为新《预算法》在我国不同地区具有异质性影响，从而中和了总体影响效应，导致全国层面的回归结果不显著？为解答这一疑问，本文梳理了新《预算法》实施前和财政支出效率相关的政策文件，发现财政部2011年印发的专为提高财政资金使用效益而制定的《财政支出绩效评价管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)这一政策和财政支出效率关联密切。为考察是否由于《暂行办法》的实施对地方政府财政支出效率产生显著影响，从而干扰了新《预算法》实施的政策效果，本文继续上述的研究思路，运用2007至2013年的面板数据构建强度DID模型，实证检验《暂行办法》的实施能否对财政支出效率产生显著影响。基于数据可得性，本文采用2009年省级政府的财政透明度(SFTMD)作为政策冲击“处理强度”指标；POST为《暂行办法》实施的时间变量，2012年及之后赋值为1，2009年及之前赋值为0(7)由于《暂行办法》于2009年制定，紧接着在2011年又进行了修订，为准确刻画《暂行办法》对地方政府财政支出效率的影响，本文将2010和2011年剔除。。表2报告了实证估计结果。列(1)仅控制了地区和时间固定效应，交互项系数为-0.00131，但该系数在10%的显著性水平下未通过检验。列(2)既控制了地区和时间固定效应，又控制了其他影响因素，交互项系数依然不显著。这意味着《暂行办法》的实施也并未在全国层面对地方政府财政支出效率产生显著性影响，也就是说，《暂行办法》的实施没有干扰新《预算法》的政策效果。

表2 《暂行办法》实施影响政府财政支出效率的回归结果

(五)异质性分析

为考察新《预算法》的政策影响是否具有地区异质性，从而中和了总体效应，导致全国层面的回归结果不显著，本文接下来将实证检验新《预算法》实施对不同地区财政支出效率的差异性影响效应。由于财政资金净流出和净流入地区的产业结构、地理位置和经济总量等方面具有显著的差异性，导致地方政府面临的财政状况千差万别[27]，进而影响新《预算法》的实施效果。基于此，本文借鉴付文林和沈坤荣(2012)的做法[28]，将样本分为财政资金净流出和净流入地区。

表3报告了异质性分析回归结果。列(1)和(3)均未控制其他变量的影响，只控制了地区和时间固定效应，交互项TMD*POST的系数分别为-0.00025和0.00118，但均在10%统计水平下不显著，说明新《预算法》的实施并未对两地区地方政府财政支出效率产生显著性影响。在控制其他因素的影响后，列(2)和(4)的回归结果依然不显著，基本结论未改变。

表3 异质性分析结果

综上所述，《暂行办法》的实施并未干扰到新《预算法》的政策效果，同时新《预算法》在不同区域间也未产生异质性影响，且在政策实施后期也未产生显著影响。这说明新《预算法》的实施并未显著提升地方政府财政支出效率，没有产生预期的政策效果。

五、原因探析

本文进一步分析新《预算法》是否规范了政府行为，揭示新《预算法》未显著影响财政支出效率的原因。

(一)新《预算法》与预算编制

预算编制是否科学，现有文献中一种衡量方法是比较年初计划数和年终实际数是否一致，两者间越相近，意味着预算编制越科学[29]。本文借鉴李建军和刘媛(2020)的方法[12]，采用财政支出预决算偏离度来近似刻画预算编制科学性。表4列(1)考察了新《预算法》实施后对预算编制的影响。实证结果表明，交互项回归系数不显著，这与李建军和刘媛(2020)的结论一致。

表4 原因探析检验结果

新《预算法》未有效提升支出预算编制科学性和合理性，可能有以下几个原因：一是预算未实现全口径管理制约着预算编制的科学性。预算全口径管理是预算编制准确性的基础[24]，但现行预算管理格局与“全口径”预算管理间存在很大差距[6]。二是支出预算编制是一个复杂的系统性工程。新《预算法》要求预算编制在预测本年度财政收支的基础上，还要兼顾经济发展、宏观调控的需要，这就对预算部门的预算能力提出了更高的要求。但实际上，财政部门预算管理能力明显不足，预算统筹力度不够[25]，致使预算年初到位率低，年初预算编制质量粗糙。三是我国预算程序也有待完善之处，如预算编制时间过于仓促、预算审查不够充分等。

(二)新《预算法》与预算执行

本文借鉴崔军和李苗(2019)[30]的思路，用预算执行进度来衡量预算执行规范性，具体用1—6月和11—12月累计财政支出分别占财政总支出的比重来度量。表4列(2)和(3)汇报了新《预算法》实施对预算执行规范性的影响效应，回归结果均不显著，说明新《预算法》并未提升预算执行规范性。

究其原因，本文认为有以下几个方面：一是我国预算执行有段无法律约束的空窗期，预算的科学性和严肃性在此期间缺失，预算执行的规范性也就无从说起。二是就算有约束政府行为的预算计划，但由于预算编制科学性不足，年初预算到位率低，年初预算编制时仍有部分财政资金未进行细化预算，造成预算需要在执行中调整来二次分配这部分资金，从而弱化了预算计划的约束性，影响了预算执行进度和财政支出效率[25]。更为重要的，预算改革效应的充分显现依赖执行主体的有效贯彻和执行，这就意味着预算执行主体能力和意识可能影响着预算执行效果。现实中预算部门能力不足也在一定程度上制约着预算执行规范性。

(三)新《预算法》与预算监督

本文将预算监督区分为内部监督和外部监督。其中，内部监督分别用审计查出主要问题金额占财政支出的比重和审计项目数量的对数来衡量，外部监督参考上官泽明和牛富荣(2020)[31]的研究，用三公经费百度指数来度量。表4列(4)—(6)的回归结果表明，新《预算法》实施后并未对预算监督产生显著影响。

新《预算法》实施未有效强化预算内外部监督，原因可能如下：一方面，如前所述，由于现行预算未实现全口径管理，加之审计部门缺乏独立性，审计部门的审计监督功能也就难以充分发挥。另一方面，我国预算信息在公开透明方面仍有不足。根据清华大学公布的财政透明度报告，样本城市财政透明度在2018年得分均值为49.16分(转换为百分制，下同)，得分未过60分的城市高达171个。从我国预算公开现状来看，预算公开尚不充分。就是公开的部分，依然存在披露不详细、公开不及时以及公布不通畅等现象，距离透明要求仍有差距。由于预算公开透明不足，外部群体对预算信息的获知程度有限，进而阻碍了其对政府预算进行有效监督。

六、结 语

本文基于新《预算法》颁布实施构建准自然实验，考察了财政立法对财政支出效率的影响。研究表明：第一，新《预算法》对地方政府财政支出效率的影响效应不仅在经济意义上不明显，而且从统计分析来看也不显著。在替换政策冲击变量、改变模型方式以及重估财政支出效率后，上述结论依然成立；第二，新《预算法》未产生预期效果并不是其他政策干扰的结果，也不是由区域异质性影响效应造成的；第三，进一步分析发现，囿于预算实践，根据新《预算法》文本内容推演出来的路径机制均未得到实证验证。究其原因，这和我国预算未实现全口径管理、预算部门能力不足、预算程序有待完善以及财政透明度不高等密切相关。

本文研究发现可为我国现代预算制度下一步完善方向提供一些参考。一是现代预算制度要将“全面规范”作为其他标准的前提和基础，从将政府所有财政收支纳入管理的目标出发，简化合并现有“四本预算”，完善全口径预算管理体系。二是增强预算透明度，加强预算管理信息化水平。应进一步细化预算公开的信息内容，明确预算公开的强制标准，并借助信息技术构建兼顾信息公开和预警监督的预算公开平台，不断提升预算信息公开质量和可获取性。三是硬化预算约束，健全预算执行管理体系。严格预算控制、核算和决算，无预算不支出，硬化预算约束。完善优化财政资金直达机制和范围，加快预算资金下达进度，规范预算调整，加强预算执行过程管理。四是健全预算监督体系，加强监督效能。进一步完善人大监督、审计监督和社会监督等制度体系，强化人大监督、审计监督力量，加大社会监督力度。加强多主体监督协同联动，完善全过程监督机制，提高预算监督整体效能。五是深化预算绩效管理，提升资金使用效益。优化预算绩效管理制度，扩大评价范围，提升评价质量。加强评价结果和预算安排的衔接，形成评价、反馈、整改、提升的良性循环。