中国能源消费形势分析及能源安全体系建设

吴裕根，王 佟，苗 琦，刘雨晨*，陈 敏，娄 钰

（1.自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034； 2.中国煤炭地质总局，北京 100038）

0 引言

能源是社会生产、人民生活的重要物质基础，保障能源安全是国家经济社会发展的关键。近年，随着全球应对气候变化、化石能源制约，积极推进节能减碳、寻求能源转型，成为新的发展主题。本文基于中国能源资源禀赋，探讨能源供需规律和未来趋势，分析并总结新时期能源供应保障所面临的新问题和新挑战，为提升中国能源安全保障能力提出建议。

1 我国能源消费基本情况

1.1 我国能源消费总量持续增长

改革开放以来，能源增长为中国经济社会高速发展提供充分保障。中国能源消费总量由1978 年的5.7×108t标准煤，增至2022年54.1×108t标准煤，增长8.5 倍［1-2］。随着社会经济发展，中国能源发展战略规划调整，能源消费增长呈现四阶段特征：第一，改革开放至“七五”（1986—1990）期间，我国能源战略重点在于保障供给，能源消费总量增长较快，整体呈倒U 形（图1），年均增速4.7%；第二，“八五”至“九五”期间，节能提效成为能源战略规划重心，能源消费年均增速由“八五”时期的5.2%，回落至“九五”时期的2.7%；第三，2000年始，中国经济规模迅猛扩大，至2011 年国民生产总值年均增速10.5%，能源消费总量年均增速达9.3%，能源需求弹性系数0.9，经济增长的能耗强度达到峰值；第四，2012 年以来，中国深入推进能源改革，经济结构战略调整，逐步实现能源消费强度和消费总量“双控制”。2012—2022 年，单位国内生产总值能耗累计降低26.2%［1］，能源消费总量减速换挡，以年均约3.0%的增幅支撑国民经济年均6.5%的增长，能源利用效率不断提升。

图1 1978—2022年中国一次能源消费与GDP增速变化Figure 1 Changes in China’s primary energy consumption and GDP growth rate from 1978 to 2022

1.2 我国能源消费结构不断调整

化石能源是中国能源消费的主体。改革开放以来，中国能源发展方式逐步由粗放式增长向集约化增长转变，能源结构不断调整，呈现以原煤为主、逐步多元化清洁化发展特征。原煤占能源消费总量的比重始终保持第一［2］，自20世纪90年代起呈下降趋势，消费占比逐步由70%～80%动态缩减至2022 年的56.2%，石油消费占比浮动较小，在16.4%～22%（图2）。EI 世界能源统计数据显示，我国清洁能源生产和消费量在20世纪较为低迷，进入21 世纪，天然气、一次电力及其他清洁能源蓬勃发展，总消费占比不断攀升，自2000 年的8.15%增至2022 年的25.9%，年均增速达11.38%，能源清洁化发展势头强劲。

图2 1978—2022年中国一次能源消费量构成变化［2］Figure 2 Changes in the composition of China’s primary energy consumption from 1978 to 2022［2］

2014 年以来，中国持续推进能源低碳清洁化转型，能源消费结构进一步优化。以水电、核能及太阳能、风能、生物质能等新能源为主的一次电力消费量占比在近10年中持续增长，2022年一次工业水电及核电消费量占比分别为7.67%、2.36%，太阳能、风能、生物质能等可再生能源消费量，比重达8.35%（图3）。海洋能、氢能等新能源发展前景良好，正持续提升新能源开发利用能力和相关技术攻关。目前我国风电、光伏、水电装机量规模均居世界第一［3-4］。

图3 2022年中国一次能源消费结构Figure 3 China’s primary energy consumption structure in 2022

2 能源消费发展趋势

2.1 高质量能源消费

随着经济社会发展，生活能源消费需求不断提升，消费结构趋向绿色、清洁、高效。国家统计局数据显示，2000—2020 年间，居民生活能源消费总量由1.67×108t 标准煤增至6.44×108t 标准煤，年均增长5.9%，2022 年居民生活消费总量占总消费量12.9%。能源消费结构变化表现为“三降、三升、一稳”（图4）：煤炭、煤气和煤油消费量逐年递减，总占比由2000 年的67.6%降至2020 年末仅17.5%；电力消费显著增长，2016 年首次超过煤炭成为居民生活首要消费能源，至2020 年占比达37.1%，年均增速10.9%，未来增长趋势明显；天然气消费量以年均15.4%的增速攀升，至2020 年占比19.7%；热力需求增加，比重由5.7%提高到2020 年12.8%，年均增速9.4%；液化石油气（LPG）消费占比相对稳定，2020年占比13%。

图4 2000—2020年中国居民生活能源消费量及结构变化Figure 4 Changes in the consumption and structure of domestic energy for Chinese residents from 2000 to 2020

同时，第三产业能源消费随着比重增长而大幅攀升。2000—2020 年第三产业能源消费量始终高于居民生活能源消费（图4），由2.8×108t 标准煤增至8.3×108t 标准煤，2020 年占三大产业能源消费总量比重19.1%。其中，电力、天然气是服务业主要消费能源，近年比重不断提升。预测未来石油制品需求量将稳步增长，电力、天然气、热力等需求将继续扩大。生活能源清洁低碳化已成为必然趋势，一方面对我国油气生产、供应能力提出更高要求，另一方面也为城乡电力系统供应能力、一次电力生产和转化能效带来新压力。

2.2 “双碳”目标要求节能减排

“双碳”目标下，中国积极应对气候变化做出新部署，已建立起“双碳”“1+N”政策体系，制定了中长期温室气体排放控制战略，将绿色低碳发展作为国民经济发展规划的重要组成部分［5］。“十四五”规划和2035 年远景目标纲将“2025 年单位GDP 能耗比2020 年下降13.5%，单位GDP 二氧化碳排放较2020年降低18%”作为约束性指标。为稳妥实现减排目标，推进生态环境可持续发展，必须加快构建新型能源体系及新型电力系统，稳步提升清洁能源增量替代，这些都为我国能源供应保障能力带来新挑战。

2.3 着力解决能源发展不平衡、不充分问题

从能源领域看，全国能源供需结构存在矛盾［4］，能源消费及碳排放亦呈现显著的地域性差异［6］，部分地区资源环境与发展矛盾较为尖锐［2，7］。宏观层面上，内陆与沿海、东中西部、城镇与乡村是中国能源生产和消费不平衡的三大主体，受区域自然资源禀赋、能源输送、储能及清洁技术等制约，全国能源生产和消费主体存在错位［8］。从区域看，中北部能源禀赋较差区域能源对外依存度高，中部各省均存在能源供不应求问题，其中江西、湖南、湖北省能源缺口显著；京津冀地区能源供应总体偏紧，消费结构以煤炭为主，2020 年煤炭消费占比超过70%，京津冀及周边地区碳排放、废气污染物均位于全国前列［7］；东北等老工业基地能源生产和消费仍以高碳化石能源为主，转型动力不足；而以西北、能源“金三角”为主的能源富集地区，能源生产和经济发展方式粗放，能源产业污染治理能效不足，资源环境与发展方式矛盾显著［8］。能源发展的不平衡、不充分，将直接影响全国经济社会发展，必须着力解决。

3 我国能源安全保障面临新挑战

3.1 我国能源消耗增长和结构性矛盾短中期内难以改变

伴随新型工业化、新型城镇化进程持续推进，以及人民对能源消费的高需求，短中期内，中国经济增长仍高度依赖能源消耗的现状不会改变，确保能源供应安全是保障经济社会发展的必然要求［4，9］。欧美主要“碳达峰”国家秉持“减煤、稳油、增气，不断提升可再生能源占比”的能源发展路径［5］，油气消耗占据总能源消费的主体平均达60%以上（图5）。与美、德、日等已基本实现能源转型的国家相比，油气资源匮乏是我国能源资源的显著短板［9］。2012年以来，我国能源结构不断调整，油气资源消费需求随之扩大，受生产和自给能力限制，能源供需矛盾不断深化。加之当前新能源开发及利用技术水平有待提升，可再生能源增量难以在短时间内覆盖能源需求缺口［10-11］，中国能源供需结构性矛盾在短中期内将会持续产生影响。

图5 2012—2022年部分工业国家主要一次能源消耗量占比Figure 5 Proportion of primary energy consumption in some industrial countries from 2012 to 2022

3.2 我国能源国内供应保障基础相对薄弱

当前我国能源生产和供应保障基础仍相对薄弱［9］，煤炭作为优势资源，尚存在人均煤炭储量低、生态环境对开采制约等问题［12］。石油、天然气作为能源转型的关键，是全球一次能源消费主体［3］，近年我国对外进口量居于高位［2，9］，2022 年原油、天然气分别进口5.08×108t、1.09×108t，同比有所下降，但对外依存度仍达71.3%、41%。国内油气资源增储上产面临多重挑战：①剩余油气资源禀赋相对较差，复杂油气藏、低品位储量开采利用难；②深层、深水勘探开发等关键技术亟待攻关；③油气矿产资源管理存在不协调、不配套问题等。同时，国内成品油价格受产油国政策、国际原油价格等影响巨大，仍需探索稳定良好的价格调控机制。

电力生产和供应压力较大［4］。电力系统基础设施安全稳定性、供电能力有待提高。当前煤电仍为电力生产的主力，光伏、风电对当前电网系统冲击较大，适应新能源的基础设施网络有待升级。可再生能源电力供应稳定性不足。水电、光伏、风能等可再生能源发电装机容量虽强势增长，但由于分布不均匀性、间歇性、随机性、枯水期等原因，应对电力高峰能力不足，偶发性气象灾害、极端天气也将对供电稳定性造成冲击。储能、运输及转化等技术瓶颈限制了新能源大规模高效利用，能源消纳和转换效率偏低［4，10］。以新能源为主体的新型电力系统的构建仍在成长期。

3.3 我国能源海外供应面临诸多风险和不确定性

石油天然气是近年我国能源进口的主体。由于全球石油分布极度不均，仅中亚-俄罗斯、中东和北美三大地区集中了70%以上石油资源，国际石油贸易已成为贫油国家能源供给的基本条件，稳定的来源和安全的运输通道是海外油气供应的关键。截至2023 年初，俄罗斯及沙特、伊拉克等中东国家是我国原油主要进口国，澳大利亚、土库曼斯坦等则是天然气进口主要来源。近年随着国际地缘政治动荡、主要国家能源转型加速，全球能源市场安全性、稳定性急剧下降，我国能源海外供应面临诸多风险和不确定性：俄乌冲突加剧了中亚-俄罗斯地区能源供应紧张局面，巴以冲突再度升级，中东地区能源供应风险骤升；部分国家对国际油气贸易体系、海上运输体系进行政治捆绑和制裁活动，进一步压缩了能源贸易合作空间；国际能源金融市场稳定性下降，油气进口国通货膨胀风险扩大。同时，我国还面临能源资源供需错配、碳税政策调整等新的结构性风险［13-15］。

4 能源安全体系建设

4.1 稳定国内供应

立足我国能源资源禀赋，必须认识到以煤炭为主、石油天然气等为辅是我国能源消费短中期不变的特征，保障化石能源自主可控，确保基础能源安全稳定供应，健全我国能源产供储销体系。全面提升能源自给能力。充分发挥煤炭作用，持续加大油气勘探开发力度，提升油气资源增储上产，加强核电自主、水电稳定供应。加快能源储备体系建设，扩大煤炭、油气、电力储备，提高应急管理及抗风险能力。聚力关键核心技术攻关，加强清洁技术、节能、储能、能源勘探开发等技术创新及推广力度，提升国家能源科技水平。

4.2 多元化开拓海外市场

积极开拓海外能源供应市场，推动构建开放、安全、稳定的国际能源合作新格局。从能源供应源头、运输、技术开发等维度入手，提升能源进口渠道多元化程度，提高亚太地区能源供应互补互济水平，积极开拓与非洲、美洲等地区国家能源贸易合作。加大能源基础设施双边投资合作，不断完善海外能源互联互通软硬件体系，保障油气、电力等能源输送安全。深化技术合作，在油气开发技术装备、清洁能源技术、循环经济等方面择优引进，并加强研究交流与合作。

4.3 大力发展新能源，不断优化能源消费结构

我国“十四五”现代能源体系规划提出，到2025年非化石能源消费比重达到20%左右，发电量达到39%左右。大力发展新能源，通过“结构节能”与“技术节能”双管齐下，加快能源结构优化、经济转型升级。当下须做好新能源与传统能源统筹协调，确保清洁能源增量替代与传统化石能源减量缺口相匹配，持续推动构建完善的新能源产业链，补齐短板。继续增大水电、风电、光伏发电装机容量，加快海洋能、生物质能等新能源开发利用。加大储能装备技术攻关，提升新能源储能装机容量，现有技术条件下大力发展氢能、电化学储能技术，增强电力存储转换能力。优化国土空间布局，升级配电网设施，因地制宜建设多元互补的新能源基地。

4.4 加大能源领域改革力度

2014 年以来，中国持续推进“四个革命，一个合作”的能源安全新战略，能源、电力改革成绩斐然，已系统形成短期与中长期战略布局。当前还需持续推动能源体制改革：①完善能源法律法规及相关政策体系。能源立法需坚持科学合理与可操作性并重，因地制宜实施能源改革。②深入推进能源市场化改革。充分发挥市场与政府双调控作用，引入第三方治理机制，构建现代能源市场体系。③完善配套资源要素。强化财政、税收、金融等综合管理政策对能源开发利用的必要保障。④建立能源安全预警及全过程监督管理机制。强化能源领域国内外形势实时监测研究，完善能源体制改革落地检测和评估机制，及时为国家决策部署提供支撑。