内部控制视角下对行政事业单位预算绩效管理的思考

徐婉莉

（安徽省地质测绘技术院，合肥 230001）

引 言

现阶段，行政事业单位在社会公共事务中的职责主要是进行执法监督及行使相应的管理职能，继而保障社会的稳定发展。由此来看，行政事业单位的相关工作内容对于促进社会稳定发展有着重要的地位和价值意义。也正因如此，推动行政事业单位的有序发展，提高其在行政职能方面的应用落实，也能更有助于其在社会事务中发挥更大的作用。所以，本文将从内部控制视角来厘清行政事业事务与绩效管理之间的关系，通过融合预算绩效管理的方式来促进行政事业单位的发展，并为其具体应用和开展进行全面的讨论和分析。

一、概述

（一）行政管理与预算绩效概念

从属性上来看，行政事业单位属于国家单位，主要职责就是通过制度的制定及实施，对社会发展过程中的经济活动及社会活动进行管理，并做好风险防控工作，从而确保工作目标达到预期。而行政预算管理工作则是结合预算绩效管理的方式来制定明确的目标方向，从而引导各项工作的开展[1]。在进行绩效计划及评价落实的过程中，行政事业单位必须要全面参与其中，通过这种方式确保行政事业单位管理与预算绩效相互融合，从而提高个人在工作中的积极性，以及单位整体业务水平的提升。

（二）共同特点

第一，具有相同的目标。预算绩效管理的主要目的就是通过管理的方式来提升预算管理、对资源进行优化、节约成本、提高公共服务工作水平及质量。而对于单位来说，开展内部控制工作的最终目标是以提升业务工作的质量和效率为基础的，二者之间相互作用、相互影响。第二，全过程执行。在工作开展过程中，每个不同的环节都需要将绩效目标作为业务开展的核心。而内部控制则要求全面性地对行政事业单位的各项活动决策进行监督、管理，从而实现对其工作的有效控制。可见，绩效管理与内部控制都更加注重事前、事中及事后的预防、监督和把控工作，强化对流程细节的控制。第三，参与主体全员化。工作的落实及实施，需要单位的各级工作人员共同参与进来，从绩效目标的制定、申报、管理及评价等各个方面着手，实现绩效目标的设定和达成。所以，在内部控制的过程中，也更加强调全体成员的参与性，从而确保行政事业单位内部控制建设能够有序开展，内部控制工作能够达成预期。预算绩效管理及内部控制工作的应用并非一个或是某几个部门、人员的工作，它需要全体人员共同参与，保障项目的执行质量。

（三）二者之间的关系

在行政事业单位进行内部控制工作，其主要的工作内容就是确保单位内部各项工作能够按照相应的制度执行，同时确保各项工作开展的安全性、稳定性。而绩效管理对于行政事业单位来说，主要包括单位内部领导及相关工作人员通过绩效目标的方式来提高全员参与的积极性，促进绩效工作水平，并达成一个良好的、有序的、可持续循环的过程。可以说，进行行政绩效管理工作就是为了能提升行政事业单位的整体工作效率和质量。两者的相互配合和执行对行政事业单位各项工作的开展来说具有非常大的影响，尤其是对于行政事业单位，它承担着公共事务内容，所行使的职能关系到社会的有序发展，所以通过内部控制视角的管理控制对行政事业单位开展预算绩效管理工作，是趋势，也是必然手段。另外，在行政事业单位管理运营的过程中，进行内部控制工作是开展管理工作的基础和核心，也是进行单位内部预算绩效管理的关键，只有将三方面做好深度融合，才能确保各项工作有序落实，保证行政事业单位的工作正常开展，确保行政事业单位稳步运转。

（四）价值意义

对于行政事业单位来说，从内部控制视角开展预算绩效管理工作是具有一定价值意义的。首先，通过内控手段来达到管理的目标是绩效管理工作的应用核心，借助内部控制方式来确保整个单位的运转，使规章制度能够得到有效的完善和落实。其次，开展绩效管理工作的目的就是提高行政事业单位在开展工作过程中的效率和质量，而通过绩效管理，能够让各级单位工作人员更加明确自己的工作职责，同时也能够有清晰的工作目标，从而更好地提升工作效率和质量。最后，在进行绩效管理及内部控制相互融合的过程中，能够进一步促进管理工作的有序落实，确保行政事业单位的各项工作能够更进一步地发展。

二、在管理过程中存在的问题

（一）认知误区

管控业务的对象主要是单位开展经济活动中存在的风险。所以，预算绩效管理工作也隶属于内控管理范畴[2]。但是在实际应用中，会将预算绩效管理的应用和落实与单位内部的控制管理工作进行分离，造成二者在执行层面彼此割裂。在执行过程中，会简单地认为完成预算执行之后还需要再进行绩效评价，而又提出了内部管控的相关规范要求。这就使得部分工作人员认为预算、财务管理的相关工作量不断加大，对于预算绩效管理及内部控制的态度变得懈怠，不重视流程管理的应用，使得很多工作仍停留于表面。一些单位内部的工作人员对于预算绩效管理工作的应用价值理解得并不充分，简单地认为与个体企业在追求经济价值管理中的绩效管理之间存在不同，导致预算绩效管理在事业单位内部的应用并不充分，对管理应用和落实存在较大的影响。

（二）无法反映内部管理真实要求

从内部控制的覆盖范围来看，它包含了单位管理及业务相关内容，并就风险防范及管控措施进行管理控制。在实际应用中，从工作开展的各项具体环节体现出内部控制需求。结合近些年的探索与实践，我国对各级财政及行政事业单位的具体工作开展进行了研究和分析，并设计出针对行政事业单位实际应用需求的绩效评价体系，内容相对具体，划分明确，基本上覆盖了绩效管理与预算管理应用的整个环节和过程[3]。但是，体系中的说明、解释相对笼统，没有体现进一步的细分说明和要求。在项目决策、审批、执行的过程中，对于项目的报批工作是否完全依照相关管理方式进行、是否可行进行了论证。在整个环节中更加注重手续的齐全性，并未对内部控制决策议事建立相应的机制，尤其是针对重大事项的决定。所以，对于行政事业单位来说，即便是开展项目申报，在这个过程中存在批复制度不科学、不规范的情况，也无法有效地对风险进行控制，仅仅是单纯地履行相应的体系要求和办法，以达到绩效评价的相关要求，这就会对最终绩效评价结果的客观性、真实性造成影响。

（三）无法与风险评估产生有效链接

结合行政事业内部控制规范的相关要求，在进行经济活动风险评估的过程中，对于可能存在的风险需要进行全面的、系统化的客观评估。可以通过对绩效数据进行统计，分析其实际执行的情况，寻找项目在执行过程中存在的风险，从而达到对项目风险的定期评估，继而实现有效的内控目标，并作为工作开展的有效依据。开展这项工作主要是在财政部门的相关工作要求和带动下，对资金的使用情况进行绩效评价。然而，对于部分工作人员来说，其主动、自觉地参与这项工作的积极性并不高，使得工作落实无法真正达成预期目的，从而无法帮助单位进行风险评估和方向把控，对实现内部控制的目标产生了影响。

（四）强化信息技术

内部控制范围应当在规定中明确进行规范，相关单位也要强化开展信息化建设工作，将单位内部所有涉及经济范畴的项目内容加入内部控制的信息系统建设中，融合管理流程及具体的应用管理措施，有效消除人为控制的因素，保障信息安全[4]。但是，从行政单位的实际管理工作来看，目前所使用的预算绩效管理工作手段仍比较落后，尤其是信息技术的应用相对较少，很多项目从决策、管理到后续的绩效考核资料都需要通过纸质文件、单据等方式来获得。即便是通过对应的财政专网填报的项目，相关报表信息等内容也无法与实际需要进行对接，继而无法保障信息资料的真实性、准确性，无形中增加了管理工作的难度和体量，并让绩效管理工作的效率变得更低。

三、预算绩效管理应用的具体对策

（一）做好宣传与培训工作

宣传与培训工作主要是针对目前行政事业单位内部工作人员的认知偏差的纠正。一是通过宣传培训来提高内部工作人员对于预算绩效管理和内部控制工作应用落实的重视度，正视财政资金的使用就会触发经济活动管理体系，使得各项工作的应用落实及开展执行必须按照预算绩效管理的目标进行[5]。二是对单位内部干部的综合素质及执行能力进行培养提升，确保相关责任人能够了解并重视这项工作落实的价值和意义，确保覆盖范围的全面性。在提升财务部门及内控部门整体业务能力的同时，确保其他部门的工作人员能够有效地参与到预算绩效管理及内部控制工作的应用落实中，强化他们对于基础知识的认知和了解。三是对资源进行统筹规划，对于行政事业单位来说，资源也是相对有限的。要想资源得到最大化的应用，就需要科学地统筹资源，合理地设计方案，做好内部控制工作。此时，内部控制并不是独立的一部分，而是起到引导的作用，同时还需要将内部控制与预算绩效管理相融合，实现二者的有效结合。

（二）细化绩效评价指标

绩效评价是行政事业单位开展预算绩效管理工作的核心，绩效指标评价体系设计的科学性和规范性将会直接影响其最终的应用落实质量。而针对行政事业单位开展内部控制的规范要求，对于预算绩效管理工作来说应当与内部控制工作要求相融合，结合管理工作中的内部风险及外部风险设置风险关键点，提出针对性的修改和优化建议，得出更加优化及完善的评价体系。一方面，在项目决策中，应当结合政府职能范围的要求设置目标，同时对于通过建立集体研究、专家论证及技术相结合的议事程序，对重大的经济事项开展集体决策并对立项内容进行评审。另一方面，在项目的管理过程中，对于政府采购的需求设置相应的采购制度，不断完善采购合同的内部管理制度，并对合同管控的执行情况进行分析，确保不同项目内容相互分离。另外，在项目绩效管理中增设项目执行的考核制度，定期或不定期地组织预算执行情况的考核工作，实现对项目执行的动态化管理。

（三）增强执行管理，规避风险

在实际应用的过程中，绩效管理工作与预算管理是相互融合的，所以应当结合预算管理的全过程和各环节要求，改变传统在管理过程中“重分配、轻过程、轻产出”的管理方式，强化预算管理在执行过程中的力度[6]。第一，针对预算管理的执行情况，要制定相应的跟踪管理制度。财务管理工作人员要对项目实施单位的执行状况进行实时跟踪，并定期对项目的执行状况进行总结分析。第二，要建立项目执行通过制度。实时跟踪项目的执行状况和项目绩效情况并开展管理通报，从而实现有效的内部沟通和管理，进一步促进绩效管理的有效激励和约束工作。第三，采取必要的纠偏措施。在预算执行的过程中，如果出现偏离绩效的情况，应当及时提报相关负责人并对行为进行纠偏。针对预算执行过程中的执行调整事项，应当严格依照要求履行。

（四）利用信息化技术，提质增效

随着我国信息化水平的持续加快，信息技术应用领域也在持续拓展。行政事业单位作为公共服务性的机构，融合信息化技术的应用，能够有效提升预算管理工作的整体水平。积极推进信息化建设工作，在系统设计的过程中，必须要满足绩效管理对应的系统要求，也就是确保系统设计内容与实际需求相符合。信息化的技术应用能够更好地对行政事业单位的各项预算绩效管理信息进行收集和汇总，结合信息化技术充分了解数据之间的差异，从而对差异进行分析，综合分析结果得出结论。同时，信息化平台还能够对数据信息进行共享，达成预算绩效管理与信息化系统之间的有效链接，提高行政事业单位开展预算绩效管理的效率。从宣传角度强化绩效信息化管理的应用，对于很多工作人员来说还未真正体会到信息化技术应用的价值，作为管理部门应当强化对信息化技术应用管理的宣传，以此来提高预算绩效管理工作的应用效率。

结 语

对于行政事业单位来说，要落实好各项工作，首先要从管理入手。强化内部控制管理工作能够有效提升行政事业单位的管理质量，也成为行政事业单位今后开展工作的重要趋势。所以，从内部控制角度出发，进行预算绩效管理能够及时发现管理工作的问题，对问题进行优化升级，利用不同的技术方式来实现内部管理工作的增效和提质，继而确保单位工作的有效开展和落实，为社会公共事业的发展贡献力量。