做好国土“年度体检”，破除弄虚作假怪圈

刘兰

为了在国土变更调查中蒙混过关，从2023年12月中旬起，安徽省芜湖市无为市泥汊镇8个村村委会组织人员弄虚作假，在抽水后未经复垦的蟹塘内移栽蔬菜作为耕地调查。该行为作为弄虚作假典型问题被自然资源部公开通报。

2023年12月至2024年2月，国家自然资源督察机构对2023年度全国国土变更调查工作同步开展专项督察，聚焦耕地流入流出的真实性和准确性，严把国土变更调查质量关。2月底，自然资源部公开通报了这次专项督察发现的7个弄虚作假和9个工作不认真、把关不严的典型问题，这是第三次全国国土调查之后首次开展的调查专项督察和首次公开通报。

相互配合，企图蒙混过关

根据公开通报的问题，弄虚作假的方式可分为两类：一类是现状造假，比如以临时移种甘蔗定点摆拍方式冒充耕地，或是在硬化地面覆土等；一类是流程造假，比如以“困难图斑、无法到达”为由将林地调查为耕地，或是通过召开会议方式有组织地主导弄虚作假等。

“此次专项督察的重点集中在两点：其一是已经流出的耕地是否按非耕地调查，其二是流入的耕地是否真实。”某省自然资源厅调查监测处相关负责人告诉记者。

耕地流出就是耕地转变为其他非耕地地类，按照规定，在国土变更调查时，这类国土利用变化必须“应变尽变”。但个别地方不顾实际情况，地类应变的没变。比如贵州省遵义市绥阳县弄虚作假举证，将1278.10亩灌木林地、乔木林地等其他农用地调查为耕地。调查人员在处置部分疑似耕地流出监测图斑时，未在图斑范围内提交举证照片，还在系统内填报“困难图斑、无法到达”，并判定疑似耕地流出图斑为“实地地类未变化，与基础库一致”，将实地为林地的地类调查为耕地，未能做到应变尽变。

对于新增耕地，国家的认定标准也十分严格。“耕地分为水田、水浇地和旱地。新增耕地必须‘出土长苗，主要是防止出现新增耕地‘光开垦、不种植，确保新增耕地名副其实。”上述调查监测处相关负责人解释。

为了把水产养殖场调查为水田，重庆市璧山区大路街道办和项目业主璧山区顺意水产养殖场等相关人员想出一个办法，将干稻草捆绑在竹棍上组成“谷桩”，聘请村民在养殖水面间插，人为制造“稻虾混养，一年能保证种植一季，水稻已收割”的水稻种植痕迹，并通过了区级自查。这种方式在此次专项督察中露了馅儿。

“自然资源部每年会根据卫星影像，和上一年度的地类图斑数据库进行比对，发现不一致就提出疑似的变化圖斑，再把图斑下发到各个省核查，最终下沉到县级。”某县自然资源与规划局相关负责人介绍，县级部门再请调查单位逐一实地拍照举证，通过“国土调查云”系统及时提交，上报一个、核查一个、通过一个。

有的地方政府为了维持耕地红线的“政绩”而弄虚作假，甘肃省定西市通渭县就是典型。为确保耕地保有量不低于耕地保护目标任务，通渭县政府组织自然资源、林草及有关乡镇等单位，召开2023年耕地流出变更调查工作推进会，决定将林地错误调查为耕地，涉及面积8900亩。这种“闯关”思想有了地方相关部门的保驾护航，在相互配合中“一路绿灯”，这样的主观造假更容易加剧形式主义，伤害老百姓对政府的信任。

首次考核，确保数据准确

严守18亿亩耕地红线事关国家粮食安全。习近平总书记多次强调，要采取“长牙齿”的硬措施保护耕地，全面压实各级地方党委和政府耕地保护责任，签订耕地保护“军令状”，严格考核、终身追责。

在此背景下，从去年开始，年度国土变更调查目标任务新增加了“扎实做好耕地保护和粮食安全责任制首次考核的数据准备”。年度国土变更调查结果中的耕地数据成为耕地保护和粮食安全责任制考核的基本依据，因此，2023年度全国国土变更调查工作及其同步开展的专项督察意义重大。

“耕地保护和粮食安全考核中，3个‘一票否决都与变更调查成果密切相关。比如，各地年度流出耕地的数据，包括永久基本农田范围内的现状耕地流出，均以年度国土变更调查耕地流出数据为准。”上述调查监测处相关负责人说。

为了保证耕地流入流出的真实性和准确性，国家自然资源督察机构在各地开展专项督察。

根据《2023年度国土变更调查专项督察工作方案》，各督察专项组首先通过与省级自然资源主管部门及市县政府座谈对接、查核资料等，了解耕地流入流出数据，进行综合研判；其次通过影像比对、人工判读相结合的方式，对地块举证资料进行核查；最后，还要采取现场察看、暗查暗访、在线举证、无人机拍摄等多种方式，对无法确认的疑似问题图斑进行实地核查。在年度国土变更调查县级调查阶段，各督察局抽核图斑167.83万个，实地督察了434个县（市、区），发现问题图斑1.7万个，占抽核图斑总数的1.0%。

督察发现的问题，除了上述被通报的弄虚作假典型问题以外，还有一些容易被基层忽视的问题，比如对政策的理解有偏差。

“从问题反馈来看，一些地方对耕地应种植什么农作物的理解把握不到位。”上述县级自然资源和规划局相关负责人解释，耕地是每年种植一季及以上粮棉油糖菜及饲草等农作物（含以一年一季以上的耕种方式种植多年生农作物）的土地。因此，种植西瓜等一年生草本水果或者甘草、穿心莲等一年生药材的土地可以算耕地，而西洋参、三七等药材的种植周期在一年以上，种植它们就不算耕地。

其次是国家监测图斑范围外耕地的变化。“每年的调查工作要把客观情况通过技术手段反映到图斑上来，以图管地。但客观讲，有些卫星图斑也有技术差错，导致个别图斑显示与实际情况有出入。调查人员按照国家下发的图斑调查举证，按照当前的调查举证技术，只能看到待调查图斑的现状，不能看到周围图斑的原调查地类情况，因此难以发现其他图斑的地类变化。”上述调查监测处相关负责人认为，地方也要在自然资源管理工作中自主发现变化并及时开展变更调查。

责任倒逼，分层分级履责

督察是一种责任倒逼，典型问题被通报后，各地陆续开始追责问责。福建省宁德市古田县水口镇政府和嵩溪村组织以临时移种甘蔗定点摆拍方式虚假举证，冒充耕地。目前，古田县委、县政府已对2名有关县领导开展提醒谈话，县纪委监委对水口镇、嵩溪村和县自然资源部门11名有关责任人进行追责问责，并向县自然资源局发出纪律检查建议书。

如何杜绝国土变更调查中弄虚作假的问题，受访专家提供了解题思路：根本在思想认识上，关键在质量管控上，基础在技术手段上。在思想认识上，以高度的政治责任感做好土地“年度体检”，为耕地保护和粮食安全党政同责考核打下坚实基础。在质量管控上，严格落实“分阶段分层级”全过程质量管控机制要求，确保调查数据真实准确可靠。在技术手段上，通过加强调查监测成果源头控制等，优化自然资源调查与核查技术流程。

落实“分阶段分层级”全过程质量管控机制，各层级应怎样压紧压实工作责任？

土地调查条例规定，“县级以上地方人民政府對本行政区域的土地调查成果质量负总责”。“县级自然资源部门需要认真履行调查的首位责任，从源头把好调查成果‘质量关、时间节点‘进度关，组织技术力量对变更成果进行100%全面自检。”上述县级自然资源和规划局相关负责人告诉记者，技术力量主要来自调查单位，调查单位是由县级自然资源主管部门通过政府采购方式确定，在国土变更调查中调查单位充当“搬运工”角色，技术人员不仅要实地举证，还要结合相关技术标准将实地状况“搬运”到数据库中，技术人员要守好源头关，相关部门也应加大对这部分人才的保障力度。

某省自然资源厅相关负责人指出，市级自然资源部门需要履行质量把关责任，对辖区内各县级调查单元的变更调查成果进行全面检查。省级自然资源部门需要认真做好政策解读、技术指导等工作，及时研究解决地方的困难、问题，同时要统筹技术力量，开展省级核查。

“在日常工作中，一方面要提高省级部门动态监测精准度，把耕地流出数据及时发给地方作为参考，方便及时整改；另一方面也要提醒地方及时举证，因为耕地认定有季节性特征，比如春季油菜花多，拍照举证耕地特征明显，所以只要达到耕地认定标准就应及时拍照举证。”上述调查监测处相关负责人告诉记者，国家层面对新增建设用地图斑、新增耕地图斑2个单项差错率和变更图斑总体差错率指标，按3项差错率均低于2%为合格。

耕地和粮食安全责任制考核中，卫片执法是其中重要一项，也就是对违法用地的监测。为解决卫片监测图斑下发频次过高、核实举证多，一些地方层层加码、加重基层负担等问题，2023年12月，自然资源部印发《关于统筹规范耕地保护卫星遥感监测工作的通知》，把卫片监测任务统筹为季度卫片监测和年度卫片监测两项。自然资源部每季度将疑似违法违规的变化图斑下发地方，由地方认真履职，但不需要向部里反馈核实举证信息。“2024年度卫片执法工作将和2024年度国土变更调查同步开展，通过国土变更调查图斑计算违法用地。”上述调查监测处相关负责人说，这一方面减轻了基层负担，另一方面对监测的精准度提出了更高要求。