中国式现代化进程中财会监督发展历程与展望

●刘翠微

中国式现代化是基于中国国情，有中国特色，走和平发展道路的现代化。财政是国家治理的重要支柱，财政治理现代化是中国式现代化的重要组成部分，财会监督作为财政治理的重要组成部分，其发展历程与中国式现代化进程一脉相承，相辅相成。笔者认为，中国式现代化进程主要经历了三个阶段，即社会主义革命和建设时期（1949—1978 年）、 改革开放时期（1978—2012 年）、 中国特色社会主义新时代时期（2012 年至今），由此我国财会监督工作的发展历程也可以分为三个阶段，不同时期有各自不同的特点，回顾、梳理和总结这三个时期财会监督工作的基本历程、 取得的经验和成就，有利于开阔思路、改进方法，推动新时代财会监督和财政治理工作取得更大的进步。

一、 社会主义革命和建设时期：中国式现代化奠基和以“反贪污浪费”为代表的财会监督

1949 年至1978 年是我国的社会主义革命和建设时期，是新中国实现“站起来”的三十年，也是改革探路的阶段。 鸦片战争后，我国被动地开始了现代化进程的探索阶段，但无论是引进西方技术发展军事和民用工业的洋务运动，还是传播新思想、鼓励兴办工矿企业的戊戌变法，都未能使中国成功走上现代化之路。 1921 年中国共产党诞生，开启了主动探索现代化的道路。1949 年3 月党召开的七届二中全会提出了国家工业化目标，以及建立独立完整的工业体系。 20 世纪50 年代开始，苏联援助中国实施“156 项工程”建设项目，开启了优先发展重工业的工业化模式，使中国的工业从薄弱到全面，奠定了完备工业化体系的技术基础，奠基了钢铁工业、 有色金属工业、机械工业、化学工业、能源工业、制药工业等基础工业体系，催生了航空工业、航天工业、船舶工业、电子工业、兵器工业等国防工业体系。 从“156 项工程”建设项目开始，中国逐步形成了独立完整的工业体系，同时也为中国式现代化打下了坚实的基础。1964 年，我国提出“四个现代化”的宏伟战略目标，包括工业、农业、国防和科学技术现代化，成为中国式现代化的前奏。

社会主义革命和建设时期我国财政的特点是建设财政，实行统收统支预算管理体制。 相应地，财会监督主要任务是维护和严肃财经纪律，挖掘税收等收入潜力，避免各类贪污浪费，堵塞各种财政漏洞，改进、提升、完善财政管理机制和体系，促进增产节约等；监督重点是国家机关、事业单位、国有企业等相关机构和部门的财务收支合规情况，以及各单位贯彻实施中央决策和相关制度的情况，监督方式主要以群众监督、行政监督和内部监督相互配合。 新中国成立之初的财会监督主要效仿苏联以行政监督为中心的财会监督模式。 1950 年10 月，中央人民政府政务院在中央财政部设财政检查司（后改为财政监察司），各级政府相应逐级设立财政监察机构，初步建立起了新中国财会监督体系。 至1954 年底，基本上形成了全国性财政监察网络体系。 1954 年1 月，邓小平同志任财政部长期间提出了著名的“财政六条”，其中最后一条就重点指出财政上浪费很大，必须加强财政监察，并强调财会监督是以后财政工作的关键，自此“财政六条”成为当时财会监督工作的理论依据和指导思想。

1951 年底到1952 年10 月开展的“三反”“五反”运动是这一时期财会监督的重要组成部分，是群众监督与党内监督相结合，联合防治政府机关贪污、浪费、官僚主义现象严重滋生，以及干部堕落变质的重要举措，主要是在党政机关工作人员中反贪污、反浪费、反官僚主义，以及在私营工商业者中反行贿、反偷漏税、反盗骗国家财产、反偷工减料、反盗窃国家经济情报。 这一时期的财会监督大案即著名的建国贪腐第一大案——“刘青山、张子善”贪腐案，刘、张二人在1950—1951 年短短一年时间，利用职权蒙骗国家、谋取私利，盗窃挪用救灾救济粮、机场建筑款等，贪污治河款、地方粮，还骗取各类银行贷款、克扣民工工资等共达170 万余元。 1952 年2 月，刘、张二人被执行死刑。 1952 年10 月，“三反”运动结束时，因贪污、浪费、 官僚主义被处分的国家机关工作人员约占总数的45%，严重贪污被判有期徒刑的9942 人，判无期徒刑的67 人，判死刑的42 人，判死缓的9 人。可以看出，中国共产党用行动表明了反腐肃纪的决心和勇气。

1958—1960 年的“大跃进”运动，不仅对工农业提出不切实际的高指标，还夸大强调群众的主观能动性，认为一些必要的机构束缚了人们的手脚。 因此，1958 年财政部撤销了财政监察司，地方也相应取消了各级监察部门。 1962 年，财政部建立财政驻厂员制度，在财会监督中发挥了重要作用，为加强宏观调控、健全财务制度提供了宝贵信息。 1964 年，为了扭转“大跃进”造成的不良影响，政府逐步恢复建立财政监察机构。 1966 年，受“文化大革命”影响，取消了中央国营企业的驻厂员制度。 财政监察机构恢复设立和发展是在1976 年10 月“文化大革命”宣告结束后。

处于“大跃进”和“文化大革命”之间的1963年至1966 年，中共中央还开展了“四清运动”，即社会主义教育运动，对象是部分农村、少数城市工矿企业、学校等单位，主题是“清思想、清政治、清组织、清经济”，在农村是“清工分、清账目、清仓库、清财物”，与财会监督的相关性较为密切，“四清运动”在强化财会监督方面发挥了一定的作用。

二、改革开放时期：中国式现代化蓬勃发展和以“大检查”为代表的财会监督

1978 年至2012 年是中国“富起来”的发展时期，改革进入制度建设阶段，建立了公共财政和分税制财政体制。 党的十一届三中全会开启了改革开放建设新时期，提出了建设和实现“小康社会”的目标。在中国式现代化进程中，“小康社会”是对“四个现代化”战略目标的传承与发扬，是新时期进一步明确现代化任务的体现。随后，党中央又在2000 年提出全面建设小康社会的渐进目标，2012年提出全面建成小康社会的战略构想。 经过全党全国人民的不懈奋斗，2021 年党中央庄严宣告我国已全面建成小康社会，这标志着中国式现代化建设进入了新阶段，达到了新高度，是中国式现代化的重要里程碑。

改革开放初期，我国处于快速发展阶段，财会监督的核心任务是服务于党和国家的总目标、总方针、 总战略，同时大力保证各种来源的财政收入。当时的财政监察机构、财政驻厂员和“税收、财务、物价大检查”三大监督机制相互配合、相互补充，有效地为财政的平稳运行和经济的健康可持续发展保驾护航。 这一时期的财会监督在理念上强调推动增收节支、维护财经纪律，监督目标上强调综合平衡，保障财政分配举措和宏观调控措施的顺利实施，监督重点在国有企业。

1978 年8 月，财政部恢复建立财政监察司。1982 年底，各级财政部门相继恢复财政驻厂员制度，对中央企业财务收支就地实施监督，避免了大量的财政损失，同时也提供了大量有用信息。虽然1983 年成立了国家审计署，但随着财政管理要求的提高和经济的不断发展，人们逐渐认识到审计机构不能完全取代财政监察。 1986 年，财政部重新恢复设立了监督监察司，初步确立了审计监督和财政监察的双轨监督体系，二者既不能相互替代又密不可分，相互促进、相互补充、相互支持，共同促进财政管理绩效，规范经济秩序。

改革开放初期，由于财会监督机制不完善、不健全，也不够精细化，各类财政收入普遍存在流失，各类财政支出普遍存在滥用的现象。在从计划经济向市场经济体制转型的过程中，滥用支出、截留挪用收入、偷漏逃骗税等现象层出不穷、屡禁不止，财政部分别于1981 年、1984 年开展了两次全国范围的企业财务大检查。 1985 年国务院又决定对国有企业等重点监督对象定期进行大规模突击、交叉、跟踪检查，集中查处发现的大要案，堵住“跑、冒、滴、漏”的黑洞。同年国务院还设立了非常设办事机构“税收、财务大检查办公室”，1986 年又新增了物价监督功能，更名为“税收、财务、物价大检查办公室”。 1985—1997 年“大检查”共经历了13 年的时间，检查范围囊括了国企、央企、中外合资企业等多种形式的企业，检查内容跨越财务、税收、外汇、物价等领域，检查形式不断制度化、规范化，共查处2044 亿元各类违纪资金，对财政的上缴达1331 亿元。

1994 年实施分税制改革，同年财政部成立了财政监督司，将财政监察司、“大检查办公室”、中央企业驻厂员管理处合三为一，财会监督事业由此进入了新的发展阶段。 1995 年财政部在各地成立财政监察专员办事机构，简称“专员办”。 1998年进入公共财政发展阶段，财政部撤销“大检办”；同时进一步完善专员办机构设置，调整专员办工作职能，不断提高监督水平，专员办更紧密地将监督与管理功能相结合，职能从监督检查逐步转向监督管理。 2000 年财政部财政监督司更名为监督检查局，下设内部控制处、内部审计处、财经纪律监督处等职能处室，进一步提升和优化财会监督机构和体系。 为适应政府管理现代化的要求和信息化迅猛发展的趋势，财政部着手建设“金财工程”，以信息化为手段，以精细化、科学化、绩效化为目标，记录财政资金收支的详细情况，以实现财政收支全过程监管，推进财会监督改革走深走实。1999 年至2012 年，财会监督主动适应新要求，强化对会计和金融的信息质量监督检查，推进会计信息质量再上新台阶。

三、中国特色社会主义新时代：中国式现代化转型和以“协同、绩效、数据”为特点的财会监督

2012 年以来，中国进入“强起来”的发展阶段，开启改革深化的强国时代，进入全面建设社会主义现代化国家新时期，以推动全体人民的共同富裕和高质量发展为特征，中国式现代化的主引擎从人口红利转向科技创新。2010 年中国GDP 总量已超越日本成为世界第二大经济体，同年中国制造业增加值首次超过美国成为全球制造业第一大国。2020 年中国对外贸易总额达5.3 万亿美元，首超美国成为全球第一大贸易国，成为世界经济复苏与增长的重要引擎。“全面建设社会主义现代化国家”是更高阶的中国式现代化发展形态，是对现代化建设机遇与挑战的全面把握。 在探索中国式现代化的征程中，中国在全球制定各种经济规则中的话语权不断提高，通过不懈探索为广大发展中国家提供了实现现代化的最佳实践和做法，破解了发展与稳定、开放与自主等难题。

2013 年党的十八届三中全会公报指出要建立现代财政制度，改进预算管理制度，并提出财政是国家治理的基础和重要支柱。 新时代财政改革要求不断调整优化完善财会监督机制，以推动中央重大财税政策的执行和落实，与财政主体业务持续深度融合，保障财政支出有效、高效、安全运行，着力规范和维护财政经济秩序，强有力地防范各类财政贪腐事件的萌发。 新时代财会监督实现了较大的提升和飞跃，从合规型监督向绩效型监督转变，从纠正违规的事后监督向健全内控的事前监督转变。

为进一步调整优化监督职能，2019 年，根据国务院机构改革方案，财政部监督检查局更名为财政部监督评价局，主要承担财税政策落实执行、预算管理监督、会计监督、绩效评价和内部控制等工作。 同年，财政部驻各地财政监察专员办事处更名为财政部各地监管局，监督职能进一步调整和明晰，重点关注中央方针政策部署落实和属地财政经济运行状况，提升财政资源配置效率和财政资金使用效益，同时新增地方政府债务监督职能。

在法制建设方面，2014 年以来，我国陆续修订了《政府采购法》《预算法》《企业会计准则》《财政总预算会计制度》等相关法规和准则，公布了《政府会计准则》。 2018 年，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出加快建设全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。 随着财政法制建设不断完善，财会监督法律法规体系也逐步健全，财会监督逐步进入法治化轨道。2023 年2 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强财会监督工作的意见》，是对新时代财会监督工作的顶层设计，是做好新时代财会监督工作的行动指南和纲领性文件。 《意见》要求加强财会监督与其他各类监督的协调和配合，自觉服务和服从于国家监督和党内监督，加强与纪检监察机关、 巡视巡察机构的协调与配合，强化与民主监督、人大监督的合作协同，增强与司法监督、行政监督、统计监督、审计监督的联合联动。

在监督方式上，2017 年全国人大提出推进预算联网监督，预算联网监督利用“互联网+”和大数据技术，监督手段更加便捷，监督时间更加合理，监督方式更加科学，监督效果更加明显，监督内容更加具体。 特别是随着云计算、人工智能、大数据、 区块链等前沿科技与财会监督的深度融合，财政税收服务和监督管理领域的智能化水平大幅提升。

总的来说，新中国成立以来，我国财会监督从粗放转向精细，从群众监督转向以制度、机构、数据进行监督，从监督收支转向监督绩效，监督重点对象从国有企业转向国库收支，并不断利用新技术、新手段，发挥为财政工作保驾护航，为国家战略服务的应有作用。

四、构建具有中国特色社会主义的财会监督新格局展望

党的十八大以来，党中央对新形势下加强财会监督进行了顶层设计与整体部署，财会监督呈现法治化建设不断加快、 人大监督地位得到进一步重视、预算绩效管理逐渐步入正轨等积极进展。新时代财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，要进一步加强财会监督立法进程、协调发挥多元主体监督合力、提升整体信息化水平，继往开来、综合发力，构建具有中国特色社会主义的财会监督新格局。

（一）以党内监督为引领，加强财会监督与其他监督的协同配合

党内监督对财会监督具有引领和支撑的作用，尤其是在许多贪腐大案、要案的早发现、早报告、 早预防等方面具有不可替代的作用。 事实证明，党内监督在获得贪腐大案要案的线索及查处中发挥着十分关键的作用。 尤其是2023 年12 月新修订的《中国共产党纪律处分条例》中对廉洁纪律、群众纪律、工作纪律的规定，对财会监督法律法规起到了良好的引领作用，对贪腐人员产生了强大的震慑作用。 除了党内监督外，财会监督与其他监督的协同配合也十分关键，要进一步做好民主监督、人大监督、司法监督、行政监督、统计监督、审计监督、舆论监督、群众监督等协同联动。 目前部分地方已展开积极探索，如贵州监管局通过加强与金融证券、税务、人民银行等监管部门的常态化联动，强化党建业务深度融合，探索与证券、会计中介机构和上市公司开展联合监管、 调研和培训，提升财会监督效能。 再如，杭州市余杭区财政局与其他相关部门建立问题线索移送机制、沟通联动长效机制、结果共用共享机制，联合会诊疑难杂症，进一步提升财会监督工作效率。

（二）积极探索将财会监督与绩效管理相融合

党的十八大以来，党和国家围绕以绩效提升管理，对预算绩效管理进行了多方面规划部署。通过《预算法》对预算绩效管理进行法律层面规范，同时颁布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，为各领域、各部门、各单位开展预算绩效管理工作提供具体指导。 近年来，中央与地方也开展了多项创新探索与具体实践，如对专项扶贫资金进行绩效评价、出台绩效评价指标等；又如，山东省德州市武城县在收入方面探索以数治税，在数据收集、数据分析、数据核查三方面狠下功夫，提高收入征管绩效水平，2023 年依靠大数据发现税费疑点30 余项，涉及6000 余万元。 在支出方面优化“一事一绩效”举措，将事前、事中、事后监督均与绩效挂钩。 绩效评价作为财政绩效监督的中心环节，应进一步创新绩效评价方式方法，提高财政绩效监督的专业性与客观性。 未来还要以预算绩效管理为突破口，制定全面科学合理、适用范围广的财政绩效评价指标体系和财政风险防控指标体系。

（三）全方位利用新技术提升财会监督效能

建立财会监管大数据平台是一项浩大的工程，要从顶层设计上予以规范加强，强化财会监督队伍信息技能培训，并对财会系统的网络攻击加强监控与防范，保障财会监督系统安全运行。 人工智能等新技术的发展，使各种数字技术越来越多地应用于公共政策设计和公共服务交付，也不断地应用于财政收支乃至绩效的监督，评估财政政策效果，提高政策设计的科学性。 机器学习、算法、区块链、传感器、无人机等高科技手段可以提高财会监督的效率，降低财会监督成本。随着金财、金税、金库、金关等工程的不断完善，非现场的信息化监管将成为主流，有望以机控代替人控实现协同监管的自动化运行。 应建立可相互衔接联通的电子数据库，加强数据信息的互联互通和互操作性，通过信息数据的整合、匹配、分析，确定监督重点领域，形成强大监管合力。改变传统的手工查账模式，加强财务、业务数据的搜集分析和处理，统筹整合监督数据资源，提高问责的精准性。实现财会检查、分析、评价等智能化，是财会监督发展的大势所趋。

回顾中国式现代化的发展历程，财会监督始终贯穿于现代化发展和财政活动的全过程，为国民经济的健康运行、社会稳定发挥保驾护航作用。新时代完善财会监督体系应着力于国家治理能力提升，与社会和经济发展的长远目标相融合，服务于新发展阶段、新发展理念、新发展格局。 构建中国特色财会监督制度和信息化体系，应当是为保障国家战略落实和人民幸福，为实现全体人民共同富裕和高质量发展而持续发力的现代财会监督体系。 新时代推进财会监督实践探索与理论研究，应在继承优良历史传统、 合理吸收有益国际经验的基础上，不断探索开拓中国特色的财会监督发展之路。 ■