城乡融合发展背景下农村养老难题破解路径

姜丽美

(安徽财经大学 财政与公共管理学院, 安徽 蚌埠 233030)

当前,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,而发展不平衡不充分的一个重要表现是城乡发展存在明显差异。城乡关系是最基本的经济社会关系,城市和乡村相互依存、相互影响,只有实现城乡融合发展,才能从根本上缩小城乡差距。因此,我国已明确提出“重塑新型城乡关系,走城乡融合发展之路”。

长期以来,我国一直存在城乡养老资源分配不均问题。在农村老龄化日益加剧的当下,农村养老资源却相对不足,养老服务供给能力弱,农村养老问题日益凸显。这不仅阻碍了我国共同富裕目标的实现,也制约了乡村振兴和城乡融合发展[1]。因此,如何在促进城乡融合发展的过程中有效解决农村养老资源紧缺问题,以破解农村养老难题,提升农村老人养老质量,是当前亟须解决的问题。

一、农村养老短板分析

(一)农村养老经济保障水平偏低

养老保障主要包括经济保障、服务保障和精神保障三个方面。其中,经济保障居于基础和核心地位。农村老人的经济保障主要源于农田耕作收入、子女代际经济支持和农村养老保险三个方面,但以上方面的经济来源均较为有限,导致农村老人经济保障水平总体偏低,难以有效满足农村老人的养老需求。

1.农村家庭经济保障能力偏低

家庭养老一直是农村养老的主要方式。一般情况下,农村老人的主要经济来源是自身劳动收入和子女的代际经济支持。一方面,随着年龄增长,农村老人自身劳动能力逐渐减弱,劳动收入不断减少。农村老人耕种的土地面积在不断减少,且由于知识水平有限、劳动技能偏低等原因,农村老人在农业耕种中大多以种植传统农作物为主。尽管我国出台了各项政策以稳定粮食收购价格,但由于农资价格提高较快,土地耕种收益较为有限。据国家统计局数据显示,2021年全国亩均种粮收益仅为824元/年[2]。另一方面,子女的代际经济支持水平有限。首先,在城市务工的劳动力因子女教育、住房等原因,在城市的生活成本较高,因此,对父母的经济赡养能力有限。如黄健元等学者调查发现,有51.5%的老人生活经济来源依靠家庭成员供养,但部分家庭成员由于城市生活压力大对留守老人经济供养水平偏低,甚至出现代际经济的逆向流动[3]。其次,在家务农的子女由于收入有限,难以为老人提供较高水平的经济支持。最后,部分年轻人更多考虑自己小家庭的经济利益,给予父母的经济支持较少。

2.农村社会养老保障水平整体偏低

一方面,农村的基本社会养老保险保障水平较低。2009年实施的农村社会养老保险制度为农村老人养老提供了一定的经济保障,但总体而言保障水平较低,难以满足农村老人养老的基本需求。据《2022年全国社会保障工作述评》数据显示,2022年全国城乡居民基本养老保险金平均每人每月仅为189元[4],而据我国民政部数据显示,2022年我国农村低保平均标准已达到每人每月542元[5],即目前城乡居民养老保险金水平仅为农村低保水平的35%左右,说明目前城乡居民养老保险金水平整体较低,尚未达到“保基本”的要求。

另一方面,农村的多层次养老保险体系尚未完善。由于农村居民收入水平普遍较低,加之大多数农民对商业养老保险的了解和认知有限,农村购买商业养老保险的人员数量较少,使得农村老人无法多渠道获得养老保障资金,因而抑制了农村老人经济保障水平的提升。

(二)部分农村老人缺乏生活照料

随着老人自身年龄的增长,其自理能力越来越差,需要他人为其提供生活照料和服务保障。目前,我国城市地区已基本形成“以居家为基础,以社区为依托,以机构为支撑”的社会养老服务体系[6],但许多农村地区的老人尤其是空巢老人仍面临缺乏日常生活照料的困境。

首先,传统家庭养老模式日益瓦解。在传统社会,农村老人的生活照料主要由子女提供。但随着人们生育观念的转变,家庭规模呈小型化趋势,导致家庭的养老服务功能越来越弱,且农村劳动力外流产生了较多缺乏子女照料的空巢老人。这些空巢老人的生活照料只能自行承担或由其老年配偶承担,导致空巢老人普遍生活质量欠佳。另外,即使是在家务农的子女,婚后也倾向于与父母分开居住,这种居住方式的变化加剧了农村老人缺乏生活照料的现状。

其次,农村机构养老模式发展较为滞后。目前,农村养老机构中的公办养老院或敬老院中虽有专职工作人员为老人提供生活照料,但存在诸如机构数量少、资金和人力等资源投入不足、整体服务水平偏低、服务内容单一等问题。而民营养老院投资成本较高、投资周期较长,农村老人经济承受能力有限,以上因素导致在农村投资开办养老院面临的风险与获得的收益不对等。因此,农村的民营养老机构数量极少。

最后,农村社区居家养老模式不健全。社区居家养老模式具有成本低、迎合老人养老意愿等优点,在城市发展相对较好。但在农村地区尤其是较为偏僻的农村地区,由于缺少资金、人力支持,社区居家养老模式发展较为缓慢。2021年,我国城市社区综合服务设施覆盖率达到100%,而农村社区综合服务设施覆盖率为79.5%[7]。

(三)农村老人精神贫困较为明显

老人养老不仅需要物质层面的保障,也需要情感关爱和精神慰藉。目前,相当数量的农村老人尤其是空巢老人“处于一种在心理上难以得到慰藉,缺乏生活陪伴,自我效能感、生活满意度和幸福感较低的精神贫困状态”[8],严重影响了农村老人的晚年生活质量。

一是农村老人自我精神养老意识与能力普遍较弱。农村老人大多兴趣爱好单一,接受新兴事物的能力较弱,日常生活中娱乐活动单调,精神处于空虚状态。此外,受传统观念影响,很多农村老人长期以来过于依赖子女,忽视了精神自养,生活中子女缺位导致的孤独感和失落感异常明显。

二是来自子女的精神慰藉有限。现阶段,随着城市化进程不断加快,很多农村老人的子女外流到城市工作、生活,导致子女不能时刻陪伴在老人身边,造成老人精神赡养方面的缺失。另外,受农村落后养老观念的影响,很多子女将养老片面理解为物质养老,忽视了精神养老的必要性。

三是社会支持系统不健全。受社会环境及经济条件的影响,我国农村地区普遍对公共文化建设的重视度不高、投入不足,农村精神文明建设较为滞后[9]。许多村庄仅有一些基础健身设施,缺少相应的文化设施、娱乐场所。此外,农村缺乏为老人提供精神慰藉服务的专业社会工作人员。社会工作在价值取向与专业方法方面对帮助老人精神脱贫具有独特优势。专业社会工作人员是提供心理疏导、精神关爱等社会服务的新兴力量。当下,由于工作待遇偏低、职业发展空间有限等原因,农村地区十分缺乏专业的社会工作人员,无法为解决农村老人的精神贫困问题提供必要的社会、组织、专业支持。

二、农村闲置养老资源可利用性分析

(一)闲置的耕地和宅基地资源

其一,耕地资源大量闲置。城镇化进程的加快使得大量的农村剩余劳动力持续向城市转移,部分农田因留守老人耕种能力有限,长时间没有得到有效耕种和管理而处于闲置状态,未被充分利用。此外,由于土地流转租金较低、土地流转制度不规范等原因,土地流转风险与收益不对等,致使部分土地闲置。

其二,宅基地资源大量闲置。基于城市就业机会较多、教育资源更加丰富的现实,越来越多的农村人口进入城市购房、定居。与此同时,他们大多选择保留农村宅基地的使用权,以便自己无法在城市继续生活时能够返回农村居住。因此,农村地区“占而不用”“建而不住”等宅基地闲置现象日益突出,甚至出现许多“空心房”和“空心村”[10]。调研发现,我国农村宅基地闲置率将近11%[11],闲置宅基地规模达到133亿平方米[12]。

土地和宅基地是农民最重要的资产,是保障农民安居乐业的重要基础,承载着居住保障功能和经济价值功能。因此,在破解农村养老难题时,应积极盘活农村闲置的土地资源和宅基地资源,提高其利用效率,赋予农民更多土地财产权益。

(二)丰富的自然资源和人文资源

乡村不仅拥有丰富的农作物资源,也拥有诸如丰美的田园风光等得天独厚的自然景观,以及古宅、雕刻、戏曲和民俗等丰富的历史人文资源。这些自然资源和人文资源是农村的宝贵财富和优势所在。因此,在乡村振兴过程中,应积极发掘和利用当地的特色资源、优势资源,因地制宜发展旅游产业并使之成为带动乡村振兴的内生动力。

在经济社会发展和人民对美好幸福生活追求日益提升的过程中,城市老人开始追求更高质量的老年生活[13]。乡村不仅可以使人体验静谧的田园生活,还可以为人们提供乡野山珍,使人体验农耕的乐趣。因而,乡村因其独具特色的自然资源和文化资源日益受到城市老人的青睐,这也是近年来以乡村度假、休闲旅游为表现形式的乡村旅居养老发展较快的原因。乡村旅居养老作为一种新兴的养老方式,将乡村旅游与城市老人养老需求相结合,不仅为乡村振兴带来新思路,也有助于城乡关系的重塑。因此,在促进城乡融合发展、解决农村养老问题时,要充分保护、挖掘和利用农村丰富的自然资源和人文资源[14]。

(三)闲置的人力资源

在我国城市化进程中,虽然有大量农村剩余劳动力流向城市,但农村地区仍然有一定数量的闲置人力资源。一是季节性的闲置劳动力。目前我国农村产业主要以第一产业尤其是种植业为主。受农作物生产周期的影响,农村劳动力呈现季节性闲置的特点。在农闲时节,多数农民拥有大量的空闲时间。二是缺乏就业机会导致农村人力资源闲置。由于农民文化技能水平普遍偏低,农村劳动力在城市的就业竞争力相对较弱,农民进入城市就业的空间并不广阔,加之城市相对较高的生活成本,导致部分农村劳动力返乡回流。而农村经济社会发展相较于城市来讲相对滞后,能提供给返乡农民的岗位非常有限,加剧了农村人力就业不充分的现状。三是相当数量的女性劳动力与低龄老年劳动力。农村地区存在大量的因家庭需要无法外出务工的女性以及身体健康且有一定劳动能力的低龄老人,而提供养老服务则恰好需要大量的人力资源,可为不能离家外出务工女性及低龄老人提供一定的就业机会。综上所述,在解决农村养老难题时,应综合考虑如何充分利用农村闲置的人力资源,以缓解目前农村养老服务人力资源短缺问题。

三、农村养老难题的破解路径

城乡融合发展背景下,一方面,要积极引导城市各项资源下乡,尽快使城乡的人力、财力、物力流动起来,实现城乡要素双向自由流动;另一方面,要合理利用农村现有的耕地资源、宅基地资源、丰富的自然资源、人文资源以及闲置的人力资源有效解决农村养老难题。

(一)增强土地养老保障功能

1.完善土地流转制度

土地流转制度是实现农业用地规模化、促进城市资本下乡的前提。完善土地流转制度既要鼓励外流的农村劳动力将手里闲置的土地进行有效流转,也要鼓励留守在农村的老人流转自己手里的土地,使其从繁重的农业劳动中脱身,提高其生活质量。

在农业用地规模化之后,农村养老难题可通过多渠道较为妥善地解决。首先,城郊地区以及拥有自然资源、人文资源的农村地区对城市居民的吸引力较强,可利用这一优势吸引城市养老产业入驻农村,建立田园综合体等养老机构。借助田园综合体这类乡村旅游载体,一方面可接收已流转土地的农村老人入住,解决部分农村老人的生活照料缺失问题;另一方面可以提升农村养老服务的专业性,满足到农村旅居的城市老人的养老需求。其次,可加大招商引资力度,大力发展农产品精深加工产业,增加农民的就业机会,吸引农村剩余劳动力在本地就业,有利于从根本上解决农村老人尤其是农村空巢老人的养老难题。最后,拓展农村老人养老的经济来源渠道。随着农村土地流转制度的实施,农民专业合作社迅速发展。农村老人可通过土地入股、土地流转等方式将土地转给合作社以获取相应的经济收入,进一步缓解自身经济来源不足之困境。

2.完善宅基地使用权流转制度

在明确农村宅基地产权的基础上,通过房屋租赁拓宽农村老人的经济来源渠道。农村老人可将房屋直接出租给前来农村旅游的城市居民,也可以出租给村集体,由村集体统一修缮并对外出租,以上途径均可使农村老人获取一定的租赁费用。如青岛市崂山区2022年出台了《青岛市崂山区农村宅基地管理办法》,鼓励村级组织及其成员依法依规盘活、利用闲置宅基地和闲置住宅。总之,灵活多样的农房租赁可使闲置的农房充分发挥养老功能,有效解决农村宅基地闲置问题。

(二)缩小城乡社会保障水平差距

一方面,要加大对建立农村养老保险制度的资金投入力度。长期以来,农民为加快工业发展和中国式现代化的历史进程作出了巨大贡献。鉴于目前农村养老保险金水平偏低的现状,需要加大城市反哺农村的力度。市、区级地方政府要增加对建立农村养老保险制度的资金投入,保障农村养老资金投入的持续性和稳定性,切实保障农村老人的基本生活。

另一方面,要继续完善农村医疗保障制度。一是要持续提高农村医疗保险报销水平,缩小其与城镇职工基本医疗保险的报销差距。目前,我国农村医疗保险的报销比例低于城镇职工基本医疗保险的报销比例,加大对农村医疗保险的支持力度,提高农村医疗保险报销比例或扩大农村医疗保险报销范围,可切实减轻农村居民尤其是农村老人的医疗负担。二是提升农村基层医疗服务能力。当前农村基层医疗保障无法满足农村老人重症医疗需求,农村老人一旦出现重症,只能至县市级医疗机构救治,从而加重其身体负担和经济负担。因此,要促进城乡医疗卫生服务均衡化,加快城乡医疗服务一体化发展。城市医疗机构应加强对农村基层医务人员的技能培训,也可采取适当的激励措施促进城市优质人才资源下沉,以解决农村医疗服务水平偏低问题。三是完善异地医保报销政策,打通城乡异地医疗报销通道。例如,简化异地就医所需的证明材料和办理手续、解决医疗费用报销问题,减少城市老人异地乡村养老的担忧,从而吸引更多城市老人到农村养老,促进城乡要素流通。

(三)鼓励发展城乡互动养老模式

城乡互动养老模式可有效实现城乡养老资源的互补。通过构建田园综合体、共享农庄、康养综合体或采用入住农家的方式吸引城市老人长期或短期旅居于农村。农村低龄老人或留守女性等闲置劳动力可为外来的养老人口提供养老服务,不仅可以满足城市老人回归田园的养老需求,而且可以增加农村居民的收入、就业机会和养老资本,且城市老人在农村养老期间可参与各种休闲文化活动,带动村民加入各种兴趣小组,有助于振兴乡村文化,丰富农村老人的精神生活,缓解农村老人的精神贫困现状,实现城乡文化融合发展。

(四)依托文化和自然资源发展乡村旅居养老

城市老人至乡村旅居养老可在满足城市老人多元化、高质量养老诉求的同时,有机融合城市养老需求与乡村旅游资源,有效促进城乡融合发展,惠及农村老年群体。一方面,城市老人到农村旅居养老既可将养老资源等服务要素从城市引入农村,满足农村老年群体的养老需求,又可促进养老、农业、旅游、地产等多个产业相融合,通过产业联动效应推动农业产业结构升级,加速信息、技术、人才等向农村流动,促进城乡合作共赢、融合发展,间接提升农村老年群体的收入水平。另一方面,乡村旅居养老有助于推动乡村自然资源开发以及基础设施、配套设施的发展与完善,激发乡村经济发展的内生动力,进而缩小城乡差距,提升农村老年群体的生活质量。

在发展乡村旅游、吸引城市老人到乡村旅居养老的同时,既要保护好农村自然生态资源,维护好生态平衡,实现人与自然和谐共生,也要充分发挥农村老年群体在乡村传统文化传承与保护中的重要作用,着重开发利用有特色的民俗和人文资源,重视乡村文化内涵建设,大力培育特色乡村文化产业,弘扬农村独具地域风俗的文化,依托乡村物质文化遗产和非物质文化遗产,打造独具特色的养老型乡村旅游文化品牌,以促进乡村旅居养老良性发展。

(五)智慧赋能农村养老

一是依托互联网平台,促进农村第三产业发展。近年来,随着互联网经济的发展,新兴服务业迅速涌现,应积极推动互联网下乡,充分利用农村优质的自然景观和人文资源,通过网络直播等方式大力发展农家乐、蔬果采摘等农村第三产业。同时,可借助互联网销售模式大力发展新型农业经营模式,切实提高农民收入,有效缓解农村养老经济难题。

二是推动互联网下乡,大力发展农村智慧养老。数字乡村是乡村振兴的战略方向,也是建设数字中国的重要内容[15]。在城乡融合发展的时代背景下,要加强农村信息化建设,大力发展居家式农村智能养老模式。一方面,积极探索、发展农村智能养老。如利用各种简易实用的手机软件、简易智能设备等,使老人在家就能享受智能监护等养老服务。另一方面,要发展互联网医疗服务和远程医疗服务,通过开展远程会诊、远程影像等服务,引导省、市级医疗机构帮助农村基层医疗机构提升医疗服务水平,以加速补齐农村公共卫生服务短板,减轻农村老人就医负担。

四、结语

人口老龄化是现代社会发展的一大趋势。现阶段,我国社会正处于转型期,城乡发展差距依旧较大,人口老龄化的“城乡倒置”使得农村养老难题愈发凸显。农村老人养老问题不仅关系到农村老年群体自身的福祉,也关系到广大农村地区乃至我国社会的长足稳定发展。因此,要通过增强土地养老保障功能,缩小城乡社会保障水平差距,鼓励发展城乡互动养老模式,依托文化和自然资源发展乡村旅居养老,智慧赋能农村养老等措施,不断提升农村老人生活质量,真正实现农村地区老年群体“老有所养、老有所医、老有所乐”。