主体资质欠缺之采矿权转让合同效力的裁判路径与规则重塑

曹 宇，谭 程，郭琳琳

（1.内蒙古大学法学院，内蒙古 呼和浩特 010021；2.呼和浩特市中级人民法院，内蒙古 呼和浩特 010040；3.自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

1 问题的提出

采矿权转让合同纠纷，是我国矿业权纠纷的重要类型构成，亦是矿业权纠纷频发的核心区域。十年的涉矿裁判文书数据显示：矿业权民事纠纷呈现出二审率、再审率等普遍较高的特征，也从侧面印证了矿业权纠纷的复杂性[1]。其中，未经审批之采矿权转让合同效力判断更是因为复杂的理论证成与多样的裁判路径成为理论界与实务界共同关注的焦点[2]。2016 年，最高人民法院发布十起矿业权民事纠纷典型案例。2017 年最高人民法院又颁行《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《矿业权司法解释》”）均将重点指向矿业权转让合同效力判断裁判规则的统一。但主体资质欠缺之采矿权转让合同效力判断并未纳入二者的范围。主体资质欠缺之采矿权转让合同效力的判断与未经审批之采矿权转让合同效力判断具有牵连性，但又呈现出独立的规则特征，其裁判路径的多元性以及理论阐释的多样性，决定了研究价值的继续存在。

本文首先通过采矿权资质的规范现状与典型案例呈现问题意识，并类型化主体资质欠缺之采矿权转让合同效力判断的裁判路径，反思既有裁判路径的理论基础以及效能局限，进而综合环境资源司法裁判的有益经验与矿产资源法修改的时代契机，提出效力裁判的规则重塑。

2 主体资质欠缺之采矿权转让合同效力判断的裁判路径

2.1 采矿权资质的规范梳理

资质管理作为矿产资源开发的重要制度抓手，得到了矿产资源立法与政策的充分重视。我国现行采矿权制度围绕矿种展开，采矿许可证载明主矿种，采矿权人依照“有证则有权”的原则，开采证载的矿种[3]。《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称“《矿产资源法》”）规定，“从事矿产资源开采必须符合规定的资质条件（第3 条）”“矿山企业必须符合国家规定的资质条件（第15 条）”。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第7 条、第11 条至第14 条、第38 条至第40 条，围绕开采能力、安全生产、环境保护等关键要素对国有矿山企业、集体矿山企业、个体采矿所需的不同资质详加规定。《矿产资源开采登记管理办法》第5 条和第28 条进一步细化了采矿权申请人所需材料和程序。《探矿权采矿权转让管理办法》第7 条则明确规定采矿权受让人应具备和采矿权申请人相同的资质条件。原国土资源部出台的《矿业权交易规则》第4 条重申采矿权受让人应符合相关资质条件。《矿业权出让转让管理暂行规定》《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》《关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》原则上要求采矿权主体为企业法人，个体采矿的则应设立个人独资企业，进一步强调了对采矿权受让人资质的要求。可见，出于对矿产资源进行有效管控的考虑，我国对采矿权资质有着较为严密的制度规范。

现行采矿权资质管理分别指向“持有”采矿权的资质和“行使”采矿权的资质。其中，前者是关于采矿权主体为企业法人的规定；后者则散见于开采能力、安全生产能力、环境保护能力等各类规范。两类资质的规定相互缠绕不加区分，共同构成当前“采矿权主体资质”的规范体系。具体到采矿权转让而言，资质的证明文件是转让的前置要求，而未经审批的采矿权转让合同无效。然而司法实务的应对并非如此简单。

2.2 典型案例的样本分析

2008 年8 月1 日，甲方锡林郭勒盟隆兴矿业有限责任公司（以下简称“隆兴矿业公司”）与乙方于红岩签订《矿权转让合同》，明确约定巴彦图嘎三队李瑛萤石矿的采矿权有偿转让的相关事宜。其中，金额150 万元，分两次付款。合同签订后三日内，甲方将采矿权交付给乙方，并经锡林郭勒盟公证处公证矿业权转移，矿业权转让手续由甲方负责办理。合同签订后，乙方按照合同约定，将150 万元支付给甲方。而甲方对于《矿权转让合同》第5 条约定的办理后续事宜久拖未决。为此，乙方诉至锡林郭勒盟中级人民法院（以下简称“锡盟中院”）（表1）。

表1 隆兴矿业公司与于红岩采矿权纠纷Table 1 Mining rights dispute between Longxing Mining Company and Yu Hongyan

2017 年12 月26 日，隆兴矿业公司与于红岩采矿权纠纷，案件审理与案件执行分别历经锡盟中院、内蒙古自治区高级人民法院（以下简称“内蒙高院”）以及最高人民法院三级，历时5 年有余，在法律层面有了最终结果。简要而言，本案的争议焦点特别集中：①案件审理阶段围绕采矿权转让合同的效力展开；②案件执行阶段则围绕于红岩独资设立的有限责任公司是否为适格申请执行人。换言之，于红岩能否借助判决完成合同的履行，取得相应的采矿权。

焦点一：锡盟中院一审的裁判思路简单明晰。第一，归类。确定主体资质欠缺的采矿权转让合同为未经审批的合同。第二，划责。受让资格的审查是行政机关（原国土资源部门）的权利，并非法院的职权范围。第三，定性。不支持合同无效。以上的裁判路径在二审阶段与再审阶段先后得到了内蒙高院和最高人民法院认同。《矿业权司法解释》对于未经审批的采矿权转让合同效力判断也遵循了这样的裁判路径，其第6 条第2 款明确规定“当事人仅以矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准为由请求确认转让合同无效的，人民法院不予支持”。

需要注意的是，在二审阶段，隆兴矿业公司从法律适用的角度提出了新的可选思路，即于红岩不符合法律规定的采矿权受让人条件，违反了原《中华人民共和国合同法》（以下简称“《合同法》”）第52 条第5 项的规定，直接导致采矿权转让合同无效。可见，隆兴矿业公司对合同“归类”处理与法院的观点不同，并未走未经审批采矿权合同效力判断的路径，而是选取了更为直接的方式，而且这种裁判路径也有类似案件（湖南省石门县人民法院（2012）石民二初字第9 号民事判决）作为支持。

焦点二：执行程序一波三折，合同目的并未实现。隆兴矿业公司与于红岩采矿权纠纷在执行阶段再次陷入纷争。于红岩因为执行事宜，又分别启动锡盟中院、内蒙高院以及最高人民法院的相关执行以及监督程序，作为协助执行主体的锡林郭勒盟国土资源局（以下简称“锡盟国土局”）、内蒙古自治区国土资源厅（以下简称“内蒙古国土厅”）也涉及其中（表2）。

表2 隆兴矿业公司与于红岩采矿权纠纷执行程序主线Table 2 Main line of enforcement proceedings in the mining rights dispute between Longxing Mining Company and Yu Hongyan

由表2 可知，执行程序的纠结点演变为原国土部门与人民法院对职权划分以及行使理解的争议。其一，锡盟国土局与内蒙古国土厅坚持认为法院需要出具相应文书，方可办理手续。人民法院则坚持认为转让资格的审核以及采矿权的变更事宜是原国土部门的职权，不是法院职权范围。锡盟中院与内蒙高院屡次努力之后，仍然无法完成执行。于红岩又一次历经三级法院，直到最高人民法院也并未协助其完成采矿权转让合同的履行。尤其需要注意的是，最高人民法院（2017）最高法执监136 号文书中尽管没有支持于红岩的请求，但其观点以及证成显然得到了最高人民法院的认同，并在执行裁判书中明确建议“此观点应向相关行政审批机关主张”。

2.3 裁判路径的差异选择

基于典型案例的纵向分析之后，再从类似案件处理的横向角度展开观察。主体资质欠缺之采矿权转让合同效力判断并无明确的裁判路径。基于对规则理解的不同以及适用法律的选择差异，实践中主体资质欠缺之采矿权转让合同效力判断呈现出不同的裁判路径，出现截然相反的裁判，甚至受困于“同案不同判”的司法困境。

2.3.1 欠缺资质，合同无效

主体资质欠缺合同效力判断中，无效说具有更高的采用率。“阳江长安石料有限公司、张超和采矿权转让合同纠纷案”明确指出受让人不具备采矿权主体资质是违反了法律、法规的禁止性规定，认定变相转让采矿权的承包协议无效（参见：广东省阳江市中级人民法院（2016）粤17 民终897 号、广东省阳江市中级人民法院（2016）粤17 民终896 号）。此外，“方卡新、钱寿通采矿权转让合同纠纷案”（浙江省金华市中级人民法院（2018）浙07 民 终3462 号）、“广元市天舜矿业有限公司与绵阳市速升矿业有限公司合同纠纷案”（四川省高级人民法院（2016）川民申818 号）、“巩义市北庄煤矿、翟秀梅与杜广安、张宪停煤矿转让合同纠纷案”（河南省高级人民法院（2013）豫法民二终第47 号）均以不具备采矿权资质系违反效力性强制性规定判定合同无效。“台河市双利煤焦有限责任公司与闫新春、台河市宏伟煤矿等采矿权转让合同纠纷案”也以“受让人不具备采矿权主体资质”作为理由之一，径直认定转让协议无效（参见：最高人民法院（2016）最高法民申1077 号）。

2.3.2 欠缺资质，不影响合同效力

主体资质欠缺不影响合同效力，更多是指不导致合同的无效。不同的裁判路径选择，依然会影响合同效力判断的最终不同。其一，有效说。“匡鸿与杜亮谋等采矿权转让合同纠纷案”一审法院与二审法院对于采矿权资质规定的理解定性直接决定了合同效力判断的裁判路径[4]。一审法院将其界定为效力性强制性规定，二审法院则将其识别为管理性强制性规定。因此，一审法院持合同无效说，二审法院则认为合同有效（参见：湖南省常德市中级人民法院（2012）常民二终字第78 号）。其二，未生效说。“隆兴矿业公司与于红岩采矿权纠纷”中，锡盟中院以及内蒙高院将主体资质欠缺合同认定为未生效的合同。受让人是否符合采矿权主体资质条件并非法院审理范围，法院不能借此否定采矿权转让合同效力（参见：内蒙古自治区高级人民法院（2013）内民一终字第281 号）。

综上，主体资质欠缺之采矿权转让合同效力判断主要呈现为两种路径：第一，适用《合同法》第52条之规定。《合同法》第52 条的相关规定因民法典的颁行而废止，但相关内容得到了《民法典》第153条的延续。就本文而言,该条的变化不影响本文的观点以及论述。基于资质规范属性的识别不同，合同效力判断的最终结果也大相径庭。第二，基于司法与行政职权的分工，主体资质以及联动的合同效力判断并非法院的职能范围。但合同效力的判断又因为未审批采矿权转让合同效力的观点差异而呈现出不同的路径（图1）。

图1 主体资质欠缺之采矿权转让合同效力的裁判路径Fig.1 Judgment path of the validity of mining rights transfer contract with the lack of subject qualifications

3 主体资质欠缺之采矿权转让合同效力判断的理论反思

主体资质欠缺之采矿权转让合同效力判断的理论基础是矿产资源开发中私人自治与国家管控之间的关系。合同效力判断的裁判路径是不同理论基础甚至是不同价值选择在司法实务层面的具体体现。

3.1 裁判路径的理论基础

3.1.1 合同无效说

《矿产资源法》（1986 年）的制定奉行国家管制经营与排斥市场化机制的基本理念，尽管《矿产资源法》（1996 年）按照市场化的方向进行了一轮修改，但受限于时代背景与发展程度，没有脱离管控本位的理论基础[5]。矿业权作为具有公权色彩的私权，其得丧变更更多受到权力管控的影响。采矿权受让人资质与采矿权转让合同效力绑定的方式，正是权力介入采矿权转让的管控抓手。当采矿权受让人欠缺相关资质时，基于国家管控的整体目标考虑，依据当事人的诉请，按照《合同法》第52 条规定，直接否定采矿权转让合同的效力。“合同无效说”秉持计划经济时代延续下来的管控本位论，更加强调管控红线的不可触碰。

3.1.2 合同有效说

采矿权作为开发利用矿产资源的权利，其突出的物权属性本应由私法予以调整，只有在涉及环境保护、矿山安全等公共利益时，才适用公法规范。既承认矿产资源国家管控的必要性，又要管控的权力保持必要的克制[6]。合同有效说正是基于这样的认识，突破以往的“行政审批”认知，将采矿权转让置于原有的私法空间内进行效力判断。但此种裁判路径因受制于现行规范体系，并未得到司法实践的广泛适用。

3.1.3 合同未生效说资质问题的判断并非法院职权范围，合同依法成立，但因未经审批而未生效。采矿权受让人的资质判断，涉及专业问题的认定和判断。基于司法对行政的有限干预以及专业问题，法院不宜以采矿权受让人资质欠缺为由而否定合同效力[7]。但“未生效”作为“待定”的效力状态，往往受制于协助履行义务条款的局限而导致合同无效，亦可能因为自然资源主管部门与人民法院之间职权行使之间的轴衬而导致执行不能。

3.2 裁判路径的效能局限

3.2.1 裁判规则的统一

主体资质欠缺合同效力判断杂糅两个层面的复杂性。第一，采矿权主体资质规定的属性识别。效力性强制性规定抑或管理性强制性规定识别本身就是困扰理论与实务的难题[8]。具体个案中二者的判断标准以及在司法实践中如何适用尚难把握[9]，以致于环境资源审判深陷“同案不同判”的困境[10]。第二，采矿权主体资质欠缺合同属于未经审批之采矿权转让合同。未经审批之采矿权合同效力判断历经无效说、有效说、成立未生效说、合同整体未生效说、部分条款生效说以及法律行为效力分步产生说等诸多学说的淬炼[11]，甚至最高人民法院内部都争论纷纷。如此，主体资质欠缺之采矿权转让合同效力判断的裁判路径亟需统一。

3.2.2 诚信守约人的保护

本文选取的7 则案例中，5 则案例的采矿权转让合同无效，合同目的无法实现。其中，诚信守约人的利益如何保护，又如何防范当事人故意违约主张合同无效从而获取不正当利益。矿业权市场交易标的额大、波动频繁的特征，叠加否定合同效力的路径，容易诱发道德风险。这无疑违反了合同法的诚实信用原则，也不利于维护正常的交易秩序和交易安全。需要进一步考虑的是，典型案例中于红岩即使取得胜诉判决，也因为职权划分的限制而无法最终实现合同目标。报批义务条款实际效果的局限性，导致《矿业权司法解释》即使作出统一裁判规则的重大努力，仍然面临质疑[12]。

3.2.3 采矿权流转的限制

采矿权作为用益物权，应允许其作为一种商品在市场上自由流转，努力消除阻碍其流转的制度障碍，实现市场在矿产资源配置中的决定作用[13]。但现行制度体系将采矿权受让人资质与转让合同效力绑定的模式，在一定程度上增加了采矿权流转的制度障碍和成本。而采矿权转让合同在受让人资质欠缺情形下效力判断的困难与冲突，降低了采矿权流转制度的运行效率。纠纷的大幅增加以及过高的二审率和再审率，印证了主体资质欠缺之采矿权转让纠纷的复杂性和不易解决性。采矿权受让人资质与转让合同效力绑定的制度设置以及同案不同判的司法困境，使得采矿权转让市场的效能发挥受制于国家管控，不利于采矿权转让的市场化，不符合自然资源主管机关“放管服”的基本要求。

4 主体资质欠缺之采矿权转让合同效力判断的规则重塑

4.1 规则重塑的立法选择

2019 年12 月17 日，自然资源部正式发布《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）（以下简称“自然资源部《修订草案》”）。此次《矿产资源法》修改，秉承充分发挥市场配置资源的决定性作用，坚持深化“放管服”改革，切实转变政府职能，处理好政府与市场关系的基本理念，拟对《矿产资源法》进行系统性、重构性的修订。其中，自然资源部《修订草案》第29 条规定“矿业权人可以依法转让、出租、抵押矿业权”迭代了《矿产资源法》“除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让”的立法表达。行政审批的介入空间也被压缩到矿产资源压覆（第14 条）的特定情形。2023 年12 月25 日第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议《矿产资源法（修订草案）》，基本立法表达向现行矿法进行了部分回归，但基本思路沿用了“自由转让的基本原则”（第24 条）。但仅仅一个条文的规定，起草者也显然意识到了规范容量供给不足的问题，所以采用了授权给配套行政法规的方式予以补救，即第24 条第4 款规定“矿业权转让的具体管理办法由国务院制定”。

具体到行政法规以及部门规章等构成的规范体系，将面临重大的联动性修订。其一，区分采矿权资质与采矿权持有与行使的不同关系。现行制度框架要求采矿权人从持有到行使采矿权均需具备法定资质，即采矿权人具备开采能力并自行开采矿产资源。这种制度模式对采矿权人的资质要求虽具有正当性，但客观上限制了采矿权流转以及矿业投资。因此，解除采矿权资质与采矿权持有的绑定，采矿权人不再设置资质要求，但严加绑定采矿权行使与资质的关系。采矿权人行使权利的能力可以通过其他具备开采资质的专业主体加以补正[14]。其二，删除《探矿权采矿权转让管理办法》第10 条行政审批与合同效力绑定的规定，实现采矿权转让主体资质与采矿权转让合同效力的彻底剥离。其三，明确规定采矿权转让合同原则上自成立之日起生效。如此处理尽管得到《矿业权司法解释》的认可，但有必要从立法或者行政法规的层面进行正面规定，避免解释论层面的不必要纷争。采矿权转让合同的效力属于意思自治的空间，有必要还原采矿权转让合同作为当事人意思自治的工具，将其效力判断的决定权交还给合同当事人[15]。

4.2 规则重塑的过渡方案

随着《矿产资源法》修订以及矿政管理体制改革的渐次推进，当前主体资质欠缺之采矿权转让合同效力判断的规范依据与理论基础将发生重大转变。但《矿产资源法》修订的完成尚需立法程序的层层推进，最终颁行也尚待时日。环境资源司法与矿政管理体制的适应性调整作为过渡方案则尤为必要。

具体而言，确立主体资质欠缺之采矿权转让合同的有效说。当前合同效力判断积累的司法裁判经验将失去矿业权转让管控体系这一命题作业的预设前提。突出采矿权的物权属性，尊重当事人意思自治形成的合同效力，否认欠缺采矿权受让人资质对于合同效力的影响将成为可行的过渡方案。该方案的适用依赖于矿政主管机关的努力，其管理体制调整的程度决定了司法实践回应的深度。考虑到过渡方案的临时性以及现行法的限制性，将主体资质与合同效力脱钩，绑定到物权变动要件则是更为容易实现的方案。

《民法典》第215 条确立的区分原则为采矿权受让人资质与采矿权转让合同效力的解绑提供了可行的法律适用路径。矿业权具备适用不动产物权规则的制度通道。《民法典》的效力层级高于作为行政法规的《探矿权采矿权转让管理办法》，在颁行时间上更是属于“新法”。依据物权区分原则，重置主体资质管控的节点。第一，将采矿权转让合同置于私法自治的空间，适用合同成立并生效的一般规则，使受让人资质和转让合同效力解绑，行政审批不再对采矿权转让合同产生影响。第二，将受让人资质与采矿权物权变动相挂钩，使矿政主管部门在审查采矿权物权变动时，一体审查采矿权受让人资质。将物权变动置于行政机关的管控之下，行政机关通过对采矿权主体和内容变更之控制，已经足以实现调整采矿权流转秩序之目的，而对于采矿权转让合同，则更多地交由当事人实现意思自治，尽可能地认定合同有效，以期赋予当事人更多的合同救济权[16]。

5 结语

主体资质欠缺之采矿权转让合同效力判断路径的多样性与理论证成的多元性是当前环境资源司法实务的难点。效力判断纷争更深层次的纠葛在于矿产资源开发中私法自治与国家管控的交织及其应对。《矿产资源法（修订草案）》的改革精神与规范设置是主体资质欠缺之采矿权转让效力判断规则重塑的重要影响因子。主体资质与合同效力绑定的解除是规则重塑的主要方向，但仍需严格绑定主体资质与采矿权行使的关系。司法实践应采合同有效说作为修法完成的过渡方案。