国外建筑业人才培养的制度经验与启示＊

2024-04-02陈珂方帅刘陈哲王刚郭丰毅

科技促进发展 2024年1期

■ 陈珂方帅刘陈哲王刚郭丰毅

1.华中科技大学土木与水利工程学院武汉 430074

2.无锡市新发集团有限公司无锡 214135

0 引言

建筑业在中国经济发展中扮演着至关重要的支柱角色，为城市现代化建设做出了关键贡献。《“十四五”建筑业发展规划》强调了智能建造、绿色建筑、智慧城市等转型目标。只有满足人才需求，才能更好地推动行业转型升级。然而，尽管我国建筑业从业者总量庞大，但工程技术人员仅占12.9%，新型建设组织模式和建造方式的专业技术人才更是稀缺，建筑业人才紧缺问题突出[1]。

为培养高素质、专业化、稳定的人才队伍，学者们通过不同的切入点提出了一系列建议。孙继德等人[2]从建筑工人获得技能的角度，探讨了现代学徒制在我国建筑业实施的可能性。郭庆军等人[3]分析了我国在建筑业国际化进程、行业新业态以及劳务用工制度改革等新形势下的人才需求，提出了建设适应建筑业转型升级的人才队伍的相关建议。高晓江等人[4]基于德国高等工程教育和职业教育的模式，围绕需求侧引领、供给侧改革和政府侧保障，为我国建筑业人才培养提出了建设路径。此外，郭中华等人[5]对比分析了我国与德国、美国和日本的建筑业人才培育模式，提出了一个包含政府、学校、企业和个人四方主体的建筑业高技能人才培育方式。根据相关研究，政策导向对人才队伍建设的指导作用重大，这些政策通常包括政府为促进建筑业人才培养所制定的方针、措施和规章制度等[6]。现有的研究成果在政策导向方面仅作了理论性概括，侧重于表面形式，未能从政策制定执行的层面统筹考虑人才队伍建设相关主体的互动。因此，这些研究建议对策的可操作性相对较差，无法对人才队伍建设工作形成较强的指引作用。

为弥补这一不足，本研究以湖北省高等教育学会共同体建设项目重点课题为出发点，采用了政策工具的理论方法，提出了相对完善的建筑业人才培养政策框架。同时深入分析了美国、英国、德国、新加坡和日本等国的建筑业人才培养政策，为我国建筑业人才培养政策的制定提供参考。

1 基于政策工具理论的政策分析

政策工具，又称为政府工具，通过在政策目标和执行层面建立纽带，促使组织进行集体行动并解决公共问题[7]。本研究借鉴了Rothwell等人提出的方法[8]，将建筑业人才培养相关政策划分为供给型、环境型和需求型3个类别。供给型政策工具表现为政府对建筑业人才培养的促进作用，主要通过提供资源支持和创造有利条件等手段实现；环境型政策工具则具体体现为对建筑业人才培养的影响效果，通过激发良好的发展环境以实现间接支持；需求型政策工具则表现为政府对建筑业人才培养的引导作用，主要通过市场化应用示范、合作交流等手段实现。相关政策的具体划分见表1。

表1 建筑业人才培养政策工具类型、名称及含义

本研究运用政策工具的理论方法，选取了美国、日本、英国、德国和新加坡5个国家作为研究对象。这些国家在相关政策工具的制定和实施效果方面各有侧重。举例而言，美国建立了完善的职业技能培训体系，通过不断出台新政策来完善培训制度；英国则制定了全面的职业资格体系，在提高劳动力技能、满足劳动力市场需求方面发挥了重要作用；德国和日本在职业教育立法方面较为全面，为建立现代化的教育培训体系奠定了基础。本研究主要通过查阅相关文献、各国政府官方网站、政策文件以及学术论文，获取相关政策信息，并进行整理分析。

2 国外住建业人才培养政策梳理

2.1 供给型政策

2.1.1 资金投入

政府专项基金的设立既满足了建筑企业技能培训需求，也为相关专业学生提供了经济支持，从而激发整个行业的活力。以英国为例，建筑业培训委员会（Construction Industry Training Board，CITB）颁布的《CITB 技能稳定计划》（CITB Skills Stability Plan）通过赠款计划和技能培训基金向建筑企业提供直接资金支持。同时，英国还设立了领导和管理发展基金，为建筑企业提供资助，提升从业人员的领导、管理和监管技能。在德国，社会团体建设教育基金会（SOKA）规定企业每年将其营业额的1.2%上缴给SOKA进行管理，作为人才培养的专项经费。新加坡政府也设立了建筑生产力和产能基金，作为职业教育的主要资金来源[9]。

2.1.2 教育培训

职业教育培训体系以人才技能培养为核心，通过整合各项教育要素和资源，实现人才技能培养的有机协同[10]。在德国，建筑业职业教育和培训集体协议由德国建筑业中央协会颁布，规定了培训框架条件，以确保德国培训的统一质量标准，并要求学员在完成理论学习后通过层级选拔方能成为职业培训学徒。英国建筑业培训委员会注重培养行业文化，通过相关课程支持行业整体提高技能水平，并推动建立包容性的工作环境，从而在一定程度上缓解了英国因脱欧而导致的劳动力短缺等问题[11]。新加坡的部分高等教育学院在政府支持下，开设了相关培训，为超过17200 名学生和从业人员提供包括虚拟设计与建设（Virtual Design and Construction，VDC）和集成数字交付（Integrated Digital Delivery，IDD）的课程内容。

2.1.3 基础设施与信息服务

随着产业数字化转型，各国建筑业也在提升基础设施与信息服务水平。例如，美国政府于2021年签署基础设施投资法案，将投资1 亿美元用于加快部署数字建筑管理系统，并提升从业人员的信息素养和数字技能。新加坡建设局旗下的新加坡建筑学院设立了精益和虚拟建设中心，激发项目的数字化集成交付能力。新加坡承包商协会于2015 年启动了外国建筑工人目录系统的创建工作，并建立了建筑业人才就业门户网站，以提供精准的就业指导，为人才的合理匹配提供了更为便捷的服务。这些举措不仅有助于提升从业人员的技能水平，还为建筑业注入了数字化、信息化的发展动力。

2.2 环境型政策

2.2.1 目标规划

为实现人才战略目标，各国普遍建立了明晰而具有前瞻性的政策规划。新加坡于2014年启动了“技能创前程”国家人才计划，并设立了专门的委员会作为最高层级机构，为该计划提供战略支持。据统计，该计划于2021年为大约2.4万企业以及66万人提供了帮助[12]。英国发布了《2023-2024 年英国建筑业的行业技能计划更新》，旨在通过一致的优先战略措施来填补用工缺口的计划，包括文化变革、入行途径以及职业能力技能等。日本颁布并实施了《教育振兴基本计划（2023-2027）》，将教育与社会经济紧密联结，以促进专业人才的职业素养和行业认同感。

2.2.2 法规管制

完备、详细、具有可操作性的法律法规是人才战略实施的有力依据。德国建立了完善的职业教育法律保障体系，包括《联邦职业教育法》、《职业学院法》、《职业培训条例》等多项法规条例。其中，《联邦职业教育法》直接规范职业教育事务，对培训相关各主体的权利义务、培训学徒与企业的关系、培训资质要求以及培训条例的监督和考试要求等方面做出了明确规定[13]。新加坡人力部和建设局联合颁布法令，要求从2017 年起，所有建筑企业持有高级技工（R1）工作许可证的员工不得少于10%，以推动企业自主培养建筑工人，维持建筑业的活力。

2.2.3 准入许可

执业资格制度是市场经济国家对专业技术人员进行管理的通行做法。一些发达国家已经建立了较为完备的职业资格体系。例如，英国皇家特许建造学会参与政府有关部门制定行业标准和资格认可标准。在德国，职称评定和职业资格认定并行，德国工程师协会负责培养后继人才，并为政府、议会和社会提供咨询服务。美国实行注册人员的个人市场准入管理制度，只有通过注册并取得注册建筑师、注册工程师等执业资格的个人才能成为注册执业人员。日本建筑业与我国类似，实行市场双准入制度管理方式，即建筑企业和从业人员双准入。企业需要取得建筑资质，从业人员需要取得执业资格，才能开展相关业务[14]。

2.2.4 税收优惠

税收制度能有效激励雇主培训本单位的人员，从而推动建筑业人才的培养工作。英国的“征税—税费返还”是一个行之有效的国家培训框架。英国建筑业培训委员会通过政府行政部门的委托，每年向建筑企业会员征收一定数额的税款，并将其中一部分返还给进行人员技能培训的建筑企业。在新加坡，政府通过税法法令向国内建筑业企业征税，使培训和教育的责任由整个行业共同承担。例如，将建筑工人培养成高级技工身份需要花费约1000新加坡元进行必要的培训和测试。因此，政府通过向企业征税为广大技术性人才的培训提供资金支持，使从业人员有机会获得更高水平的职业培训。

2.3 需求型政策

2.3.1 产业化应用

建筑业数字化转型引入了新的商业模式，将新一代信息技术应用于建筑业市场，激发了高科技公司与建筑业的有机接入，形成了良性的发展循环。这种趋势下，建筑业不仅在数字化方面取得显著进展，同时也涌现了一系列与之相关的新兴职业，从数据分析师到建筑信息模型（Building Information Modeling，BIM）工程师，为建筑业人才培养提供了更加多元化和前瞻性的发展路径。日本在积极探索与推动住宅产业化进程，目前各类住宅部件（构配件、制品设备）工业化、社会化生产的产品标准齐全，占标准总数的80%以上[15]。通过加强行业的标准化和智能化，促使了高科技企业与建筑企业之间的合作与互动，形成了相互促进的良性循环。

2.3.2 合作交流

科技人才的合作交流对于人才培养具有重要意义。这种交流有助于拓宽科研视野，促使人才在多个方面全方位发展。新加坡建设局在人才培养和教育培训方面通过与IDD 指导委员会和贸易协会的密切合作取得了显著成果，吸纳来自上下游、不同学科的BIM/VDC/IDD专家，将培训业务扩展到项目实践[16]。在美国，政府积极引导行业提供了跨领域学习和创新的平台，这有助于促进不同领域和背景的专业人才之间的沟通与合作，提升个体专业素养，从而推动整个建筑业的不断进步。

3 我国建筑业人才培养的建议

本研究借鉴了发达国家在建筑业人才培养方面的成功经验，从供给侧、环境侧和需求侧3个政策工具的角度，提出了我国建筑业人才培养的建议。

3.1 加大供给侧推力

3.1.1 保障人才培养资金支持

国家财政部在2018年至2022年期间拨款1139亿元用于实施职业技能提升行动。然而，我国对建筑业培训教育的财政专项资金投入缺乏具体规定，企业列支培训经费缺乏强制性措施，导致教育培训实施缺乏资金保障。为解决这一问题，应建立多方利益相关主体参与的人才培养资金机制。例如，扩大人才资金投入的范围，确保资金精准流向需求领域，并制定长期可行的资金投入计划；在资金投入过程中，调动企业力量，拓宽资金来源渠道；建立严格的技能资格认证，并实施人才激励措施，发挥资金导向的作用。为实现这一目标，可以考虑设立专门的人才培养资金，通过政府引导、企业参与和个人投入，形成多方共担的资金支持体系，确保人才培养的长期可持续性。

3.1.2 健全职业教育体系

我国住房和城乡建设领域相关专业培养课程受传统工程教育模式影响，与实际工作需求脱节，未能及时跟踪新理论、新方法和新技术的发展。为满足行业对人才素质的新需求，需改革完善职业教育体系。例如，建立健全的职业文化，激发从业者职业认同感；对标岗位技能要求，构建灵活的课程体系，增强专业技能课程的适应性，并加强职业教育的技能实践环节，提高理论学习与生产实践的衔接度；优化技能评估体系，注重实际工作需要，构建包含多元主体的技能培养评估体系，同时强化教育过程中的评估机制。

3.1.3 推进基础设施与信息服务建设

与美国、新加坡等发达国家相比，我国在建筑业人才培养的相关设施和信息平台的投建力度以及利用效率上仍有较大差距，仍需夯实人才基础设施建设，充分发挥平台服务功能。应支持建设科研工作站、产业创业园和技术实验室等创新平台，便于开展人才培养实践，保障人才发展的基础设施需求。同时，借助数字基础设施大力发展建筑业人才信息服务，构建人才服务交流平台以及人才信息资源库，将数字化培训资源整合到这类平台中，突破教学资源传播的时空限制，为行业未来的发展奠定坚实基础。

3.2 强化环境侧保障

3.2.1 健全相关法律法规

我国现行涉及建筑业人才培养的相关文件包括《中华人民共和国职业教育法》、《职业教育专业目录》、《住房和城乡建设部关于加强建筑工人职业培训工作的指导意见》等，但相较于发达国家，缺乏对培训具体流程规范、过程监督管理等方面的法规。建议制定鼓励建筑企业培养掌握新技术、新方法的人才的相关政策文件，加强职业教育法律制度建设，完善相关法规制度，例如，通过高度完善职业教育法案，引导行业及相关协会制定职业教育标准规范，形成对建筑业人才培养的完整规范体系。通过健全法律法规，为建筑业人才培养提供稳定的法律环境，推动行业规范化发展。

3.2.2 完善准入许可制度

我国建筑业从业人员就业准入机制尚不完善，执业资格的考核认证和监督管理缺乏执行保障。为进一步完善执业资格认证体系，需要重新梳理各职业的从业职责和相互关系，明确职业范围。可以参考英国、德国等发达国家，考虑实施国家和行业层面的分类管理。对于技术复杂且职业风险较大的执业资格，应按照国家法律规定进行管理；对于不直接影响国家和公众财产安全的专业资格，则委托行业协会管理。此外，改革执业资格考试的内容和方法，增加实践操作的考核比重，建立符合国际标准且适应我国实际情况的从业人员执业资格制度。通过完善执业资格制度，可提高建筑业从业人员的专业素养，确保他们具备适应市场需求的实际能力。

3.3 增强需求侧引领

3.3.1 培育复合型人才

政府应鼓励建筑业与相关产业合作，促进资源共享互利，瞄准建筑业数字技术创新发展趋势，激发行业数字化创新发展潜力，推动建筑业复合型人才队伍建设。同时，可依托国家重大科技项目和创新平台，激发团队的科技创新活力，全面提升建筑业数字化科技创新实力，发挥人才培养的产业化示范作用，为行业的可持续发展提供强有力的技术支持。

3.3.2 深化产学研合作

为提升多方协同人才培养水平，可以构建一套政府、建筑企业、高等院校、市场互促共融的合作模式。在研究国内外建筑业科技发展趋势的基础上，制定行业未来战略发展方向，推动各参与主体积极合作开展人才培养，并与市场推进科技成果产出以及科技成果商业化。通过深化产学研合作，可整合各方资源，提高建筑业人才培养的全局性和系统性，为行业的技术创新和人才培养提供更多的支持。