国土空间规划背景下村庄规划编制的思考与创新

戴玲玲

（南京环宇建筑设计院有限公司，南京 211500）

1 引言

长期以来，我国城乡发展都处于不平衡状态，城乡差异显著。城乡一体化发展模式和乡村振兴战略目标下，国家加强了对乡村地区的规划与建设。作为国土空间规划中的重要内容，村庄规划是实现乡村振兴战略的关键举措。现阶段乡村地区的发展没有明确的规划模式，多数情况下乡村规划是对城镇规划模式的复制，没有突出乡村地区的实际情况与发展优势[1]。村庄规划更关注在已有的布局结构下进行改建、重建设、轻保护、缺乏乡村规划的全局观。据此，对当前村庄规划现状进行深入思考，并在此基础上对村庄未来的规划编制进行探究与创新。在国土空间规划背景下，对村庄规划编制重新进行规划，可将不同导向下的各类村庄规划进行整合，为建设美丽乡村提供参考性的规划方案，对促进乡村经济发展和建设美丽乡村有重要意义。

2 乡村规划现状

2.1 村庄用地标准不统一

随着国家经济的发展，乡村规划编制逐步深入。基于国土空间规划背景下的村庄规划应从乡村整体统筹考虑，而非一村一户独自发展，村庄规划是多种标准相统一的结果。现有乡村土地规划模式中村庄用地规划存在诸多问题，人们对建设用地以及非建设用地等土地分类不明确，土地种植类型以及休耕制度等方面缺乏相应的管理制度。村庄规划过程中更加关注土地的经济效益。因此，在村庄的用地分类中，一般建设用地分类更加明确，而农业用地则基本粗略定义为非建设用地，这与新时期国土空间规划体系下全域全要素覆盖的工作要求相违背[2]。村庄土地规划虽然基本包含了所辖区域的全部用地类型，但是对其中的具体用地类型划分不明确，因此，已有的用地规划在指导乡村规划编制中所能发挥的作用有限。此外，乡村振兴战略提出后，所有村庄均在不断进行产业发展。各类新业态发展的用地需求无法得到有效保障，新的用地类型未有效落实到空间布局中，在这一方面，用地管理也需要加强改善。

2.2 过于关注产业规划

在村庄规划过程中，除了用地标准不统一之外，部分村庄在规划过程中过于关注产业的规划，将更多的资金与资源投入产业规划从而忽略了其他方面的建设。产业规划是村庄获取经济效益的关键，但是村庄的各方面发展需要协调统一，才能使村庄可持续发展。若是只关注产业规划，则不利于村庄的整体布局与长远发展，导致村庄的规划编制过于受限。在当前的发展要求下，村庄规划编制在关注产业规划的同时，也需要重点关注村庄的生态环境问题，注重环境保护，构建宜居环境。此外，基础设施建设也需同步发展，这样才可使村庄高质量可持续发展。

2.3 公众参与村庄规划建设的意识有待增强

村民参与度低是一个比较严重的问题。当前的村庄规划项目基本由政府主导把控。调查发现，村民对当地的农业种植及环境整治等问题有一些想法和意见，但得到的重视程度较低或者意见反馈方式单一，从而降低了村民参与的意愿。在征询村民意见时，村民基本针对与自身居住的宅基地或农田等密切相关的领域，对于村庄的规划布局及整体建设等决策参与较少。此外，政府对村庄规划编制的相关内容宣传较少，导致村民对村庄规划的认知不到位，缺乏相应的责任意识和主体意识。村庄规划建设的最终服务群体是当地村民，村庄初期的规划编制完成之后，后续的管理与维护均需要靠村民自己完成。因此，规划得不到村民的支持，不仅会影响整体的村庄规划编制效果与质量，建设后也无法形成长效保护机制。

2.4 缺乏专业的整体规划指导

当前村庄的发展基本是以单个村庄为对象进行规划，对村庄的规划没有进行统筹考虑，只是将发展目标放在单一村庄的规划上，较少考虑村庄整体的大小，规模以及协调程度等。因而多数村庄出现乡村基础设施，各类生活配置等利用率低，甚至闲置的状况。同时，村庄的土地利用、环境治理、自然资源整治等工作相互脱节，未将村庄中的一系列工农业生产活动视为整体，缺乏整体和全局治理意识。此外，在村庄现有的规划中，也存在不合理的规划布局，对村庄发展的产业缺乏合理的评估，从而制约了村庄整体的规划与发展。

3 国土空间规划过程中村庄规划编制路径

3.1 明确村庄规划的整体定位和目标

现阶段，村庄规划方面衔接性不明，对村庄中环境、古建筑文化等没有保护意愿。据此，国家在相关规定中明确指出：在实施乡村规划时，需要明确乡村的发展目标。此外，要将乡村农田保护、耕地保护、历史文物保护、生态环境改善、基础设施建设规划、村庄安全、住宅布局以及近期开展实施的项目等作为规划的主要内容[3]。因此，在开展村庄具体规划建设时，应以上述要求作为乡村规划的出发点和落脚点。

根据村庄的具体发展状况、自然资源和人力资源条件制定适宜本地区的规划方案，最大限度地利用好村庄各类条件与资源。在科学的指导下，详细制定出所有规划用地适合从事的农业生产经营活动，明确规划用地性质。

3.2 充分利用地理信息技术的优势

想要实现村庄高质量的规划与布局，必须借助地理信息技术（GIS）。通过获取的村庄空间数据对空间规划的位置与属性等进行深入分析，快速解决村庄规划过程中存在的设计和管理等问题。此外，第三次全国土地调查（“三调”）在遥感、地理信息系统以及卫星定位等常规调查技术的基础上，结合了云计算等新技术从而取得了相对成熟的成果，基本可以满足空间规划工作的开展需求。在推动规划时，需要对该区域地图进行统一，同时利用空间规划技术进行相应的指导。相关的空间规划技术主要以“三调”数据和最新的当地土地利用变化数据为基础，然后采用双评价的方式进行校验与核对。通过在核对过程中的多次修改与矫正来保证地图的合理性。“三调”数据和双评价体系可以基本解决工作地图与基础数据之间不匹配的情况。但目前部分乡村地区的“三调”数据精准度有限，无法为后续的规划编制提供更有效的指导，因此，在进行空间规划时需要绘制好地图作为使用“三调”技术的前提，以此来保证整个规划编制的合理性。

3.3 重点把握村庄规划的空间价值

进行乡村规划编制时，应重点考虑村庄的增值空间。村庄的规划编制应基于村庄资源的增值发展，才可实现村庄的循环稳定发展和整体结构优化。城乡发展有明显差别。在进行村庄的规划编制时，应以该地区整体的发展情况为基础，保证农业用地的集中连片、生产空间的集约高效、生态环境改善等。通过这一原则制定村庄规划策略可以使村庄的经济效益、社会效益和环境效益在原有的基础上得到显著提高，发挥有限资源的最大价值，这样既保证了村庄规划建设的可持续发展，同时也可以有效提高当地村民的生活质量，进一步推动乡村地区的发展，缩小城乡经济发展差距。

3.4 优化乡村空间布局

实施村庄规划布局的最终目的是促进乡村的可持续发展，建设和谐美好宜居的乡村环境。但在当前的实际发展中，乡村规划布局大多存在不合理的情况，从而无法提高乡村规划带来的经济效益和社会效益。因此，在进行村庄规划时，以保持良好的生态环境为基础，率先解决乡村交通问题。村庄空间的基本布局规划如图1 所示。

图1 村庄空间布局用地基本思路

从图1 来看，村庄空间布局规划时，应合理考虑基本的建设用地，农业用地以及生态用地等。相关部门应尽量将更多的建设资金用于乡村布局的优化发展，加强基础设施建设，从而获得更多的发展机遇。

3.5 坚持规划编制开放，充分鼓励公众参与

实现乡村规划，一方面需要规划策略得当，政策支持，更重要的是需要当地村民的理解、接受以及参与村庄规划。达到这一目的，最有效的方法便是吸引村民自主参与，自愿参与乡村规划建设。村庄规划编制的基本流程为：村庄现状分析，明确乡村发展目标→开展调研，收集资料→相关规划解读→多规协调差异化处理→空间发展布局规划→土地利用规划→规划实施政策与措施。

整个规划流程全过程都需要有村民的参与。通过村民参与整个规划流程，既可以对规划方案的实施起到很好的宣传作用，同时还可以为相关工作人员提供参考意见。反之，相关工作人员也可以为村民传递对村庄资源以及发展模式的科学认知。通过参与规划过程，可以有效深化村民之间的凝聚力，实现村民自治。村民在参与规划的过程中，通过发表自己的想法和建议，可以形成村民之间相互理解的氛围，强化村民的主体地位。但是，在村民参与的过程中，相关负责人员需要对村民的个体意愿进行合理分析，基于整个村庄的发展和所有村民的共同利益考虑。村庄规划的最终受益群体是所有村民，因此，需要深化村民对整个规划工作的理解与支持。土地规划的流程进度应做到实时公开透明，内容呈现形式应通俗易懂。

4 结语

乡村规划工作对区域协调发展和城乡协调发展具有重要意义，是国家实施乡村振兴战略，促进乡村发展的必然结果。针对目前乡村规划中存在的问题，需要及时总结，吸取经验，同时推陈出新，转变既有的固定思维积极创新。据此，研究提出了村庄规划的5 条实施路径，包括明确村庄规划的整体定位和目标，充分利用地理信息技术的优势，重点把握村庄规划的空间价值，优化乡村空间布局以及坚持规划编制开放，充分鼓励公众参与等。此外，在乡村规划过程中，应该做到规划编制合理，科学实施区域管理，强化公众参与，积极吸纳多方力量共同参与乡村规划与治理，以此来优化乡村的整体布局，促进乡村的可持续发展，推动乡村振兴。