营造退休人员回乡服务的良好社会环境

陈天祥

由农业农村部、国家发展改革委等九部门联合印发并于2023年10月修订的《“我的家乡我建设”活动实施方案》（以下简称《方案》）提到，“鼓励引导退休教师、退休医生、退休技术人员、退役军人等回乡服务”。《方案》一出，就在网上引发了大范围讨论。我国未来10年将迎来最大的“退休潮”，“60后”退休后的生活将成为这代人的新篇章。农村有哪些因素能够吸引退休人员？如何为退休人员回乡服务创造更好的条件？

制约退休人员回乡服务的因素

近年来，随着脱贫攻坚战取得全面胜利和乡村振兴战略全面推进，我国广大农村地区的面貌日新月异，农村生产生活方式发生了巨大变化，但城乡二元结构的格局还未得到根本扭转。因此，我们在谈论让退休人员回乡服务议题时，必须从如何破解城乡二元结构及与之相联系的其他经济社会环境入手，分析制约退休人员回乡服务的因素，进而寻找破解之策。

农村作为消费市场和要素市场的作用尚未充分发挥。让退休人员回乡服务，首要的条件是要让他们在农村有一定的事业，否则，回乡服务更多只是短期行为，不具有可持续性。国家有关部门出台政策鼓励退休人员回乡服务的初衷是让其利用自身技术、知识等为乡村振兴贡献力量。大多数城市退休人员对家乡有深厚的感情，愿意为家乡的发展作贡献。而且，随着物质生活的改善和医疗水平的提高，当代人的预期寿命进一步延长，不少退休人员身体健康状态良好，具有较好的条件进行再就业或再创业。教师、医生、科研人员等既有理论知识和实践经验，又有技术和能力，还有回乡建设的公益情怀，可以为农村发展带来相应的资金、市场、信息和技术资源，在乡村振兴中发挥着重要作用。城市退休人员可以通过自主创业、引进其他优秀人才到农村创业、从事咨询和培训活动等方式助力农村本土经济发展。其中，前两种经济活动是最主要的，这就要求农村具备相对完善的要素市场，为回乡人员进行经营活动提供适宜空间。土地资源是农村最主要的市场要素，也是农村的最大优势，更是吸引城市退休人员回乡从事经济活动的重要因素。然而，随着城镇化进程加快、适龄劳动力流失，不少地方出现耕地闲置甚至抛荒等问题。现有的农村耕地虽然通过确权从制度上实现了“三权分置”（即所有权、承包权和经营权分置），为土地流转提供了条件，但土地流转仍然存在一些阻碍：一是流转后一些农民的利益难以得到切实的保障，二是碎片化的土地承包权使大面积的连片土地流转面临较大的谈判成本和协调成本，三是资本要素、信息要素和市场要素三者之间难以实现有效汇集，从而较难产生持续有效的经营活动。此外，不少农村地理位置偏远、交通相对不便、不确定的自然灾害和农业病虫害等，也使經营土地面临较大的不确定性和风险。因此，吸引城市退休人员回乡从事经济活动，最重要的是实现土地的顺畅流转和减少不确定性。

农村公共服务水平相对滞后。新时代以来，我国公共服务供给取得历史性成就，但基本公共服务在城乡、区域、人群间仍有差距。增强公共服务的均衡性和可及性，有利于进一步增强农村对退休人员的吸引力。目前，不同地区之间的医疗保险互联互通问题得到了较好的解决，但城乡之间、不同地区之间的医疗服务水平仍然存在差距，农村地区在医疗卫生费用、医务人员、医疗设施和每万人床位等方面存在不足。因此，吸引退休人员回乡服务，应持续促进农村公共服务量的合理增长和质的有效提升。

农村人居环境有待进一步改善。生态宜居是乡村振兴战略的内在要求之一，也是增进广大农村居民生态福祉的重要内容，更是吸引退休人员回乡服务的重要因素。与城市相比，农村的人居环境相对落后，生活污水、生活垃圾、厕所卫生是影响农村人居环境质量的主要因素。近年来，经过多轮农村人居环境整治，上述问题得到了一定的解决，尤其是一些城市机关单位帮扶的农村人居环境得到了较大程度的改善，但仍然存在一些问题。一方面，农村人居环境改善的可持续性仍有待观察；另一方面，农村道路交通、电力、自来水供应、通信和互联网等基础设施有待进一步完善。因此，如果不下大力气改善农村人居环境，就很难吸引城市退休人员回乡服务，尤其是常态化的回乡服务和工作。

农村社会治理面临更多挑战。社会治理是一个系统而复杂的工作，涉及很多方面。我国农村社会治理经历了很大的变化，其功能得到了一定的发挥，但也面临许多挑战。农村地区的社会治理力量相对薄弱，基层社会需求多元而细碎，所谓“上面千条线，下面一根针”，需要推动治理重心下移，提升基层公共服务水平，不断为群众提供精准化、精细化服务。一些地方基层政府很多时候会依赖村自治组织代行政府职能，村自治组织承担了政府本应承担的角色，出现村委会“行政化”和村干部职业化现象，导致治理角色出现错位。近年来，随着反腐高压态势不断巩固，明目张胆“越雷池”者越来越少，但“微腐败”仍然存在。究其原因，在于少数干部面对需要通融的“小错误”、需要帮衬的“小事情”来者不拒，将其视之为礼尚往来、人之常情。此外，还应防范家族宗族势力对农村基层政权的侵蚀和影响。上述问题的存在，使城市退休人员回乡从事经济活动和回乡安居生活面临较大的不确定性。加上农村社会组织发育不够完善，一些欲回乡从事公益事业的退休人员存在忧虑，应进一步增加农村社会组织数量，提升农村社会组织的培育质量，充分发挥社会组织在激活乡村活力、提供服务供给、培育社会资本等方面的重要作用。

城市文化与乡土文化之间存在一定张力。城市人口流动频繁，多数城市退休人员对传统迎来送往和基于“私情”的人际文化容易产生抵触甚至厌恶情绪。而农村交往范围狭窄，农村民众更为重视血缘关系和地缘关系。城市退休人员在思维模式、价值观念等方面与农村民众存在差异，难免会产生分歧、碰撞。这会让一些城市退休人员产生逃避心理，因担心难以再次深度融入家乡而打消回乡长期居住的念头。

促进退休人员回乡服务的对策建议

完善土地流转政策体系，促进农村要素市场的健康发育，为回乡人员营造良好的市场经营环境。土地流转是推动农业产业化经营的基础性条件，同时也是吸引城市退休人员回乡服务的重要市场要素。为此，需要从多个方面入手，有效促进土地流转。第一，继续做好农村土地承包经营权确权和登记工作，稳定土地承包关系，为土地承包经营权依法自愿流转打下坚实基础。第二，健全土地经营权流转管理制度，促进和规范流转程序。如出台相关保障土地流转交易双方权利义务的政策或法律，规定土地经营收益分成和作出强制性的社会保障安排，保障农民的合法权益，使农民有积极性出让土地经营权，又让欲承接土地经营权转让方的主体因合法经营收益有保障而敢于承接土地经营权。建立农村土地承包仲裁委员会，依法解决土地经营权流转过程中出现的问题，维护流转双方的合法利益。第三，出台相关政策，引导土地集约化经营，改变土地经营碎片化的状况，为土地农场化经营创造条件。第四，建立健全土地经营权流转交易市场，促进有序流转。如建立土地流转网上服务一体化平台，公开土地流转相关信息，为农村土地流转提供“一站式”服务。建立土地经营权交易价格评估机制，为流转交易提供真实可靠的信息，使农民既可以便捷掌握土地流转和交易信息，解决因信息不对称而不敢交易的顾虑，又可以减少交易双方的交易成本，完善农村要素市场，促进土地公平合理流转。第五，鼓励农民以土地经营权入股组建股份合作社，把土地承包经营权量化为股权，实现土地承包经营权向土地股权转变，这既有利于促进土地的集约化经营，又有利于保障农民的长期利益，进一步提高农民土地流转的积极性。第六，鼓励长期外出迁入城镇并有稳定职业和固定住所的农民自愿放弃承包土地和宅基地，解决他们的城市入户问题，使其享受城镇居民同等的待遇和社会保障。第七，建立土地流转的配套机制，如农业政策性保险和市场保险机制等，以应对土地流转和经营中的不可预期性风险。

完善农村医疗卫生服务体系，提高医疗卫生服务能力，解决退休人员回乡就医的后顾之忧。为解决城市退休人员回乡服务可能存在的就医顾虑，需要切实提高农村地区医疗卫生机构的服务能力。第一，造成农村医疗卫生机构服务能力不足的一个重要原因是国家在医疗卫生方面的资金投入不足和城乡之间的投入不平衡。因此，从长远来看，需要改革财政预算制度，兼顾经济与社会发展之间的平衡，扭转公共服务领域财政预算不足的状况，增加公共医疗卫生预算支出，同时补齐农村医疗卫生投入不足的短板，在此基础上有效提升农村地区医疗卫生机构的服务能力。第二，建立健全医疗服务共同体，推动优质医疗资源下沉。在短期无法大幅增加农村地区医疗卫生投入的情况下，通过对既有资源的优化组合和体制机制改革，提升农村地区的医疗服务能力。近年来，为了解决基层医疗卫生机构“散小弱”的问题，一些地方开展医通、人通、财通的“三通”医疗服务共同体（简称“医共体”）的实践探索，通过医共体内部业务整合、财务统一和人员流通，建设紧密型县域医共体，推动县、乡、村一体化。这一实践探索既有效解决了基层医疗机构“用人荒”“留人难”的问题，又实现了医疗服务机构之间的资源共享，从而提升了基层医疗卫生机构的服务能力。同时，在“医共体”体制下，构建了县域内合理分级的诊疗体系，使患者在纵向多级医疗服务机构之间能够顺畅有序转诊就医。因此，要认真总结这一改革经验，在其他地区进行推广运用。第三，聘请退休回乡医务人员充实农村醫务人员队伍。按照现在的退休制度，大多数人是60岁退休，不少退休人员的身体状况良好，有能力有条件再就业。因此，农村医疗机构要改革人事聘任制度，有选择地灵活聘请退休回乡医务人员，给予合理的报酬待遇和适宜的工作条件，让他们在回乡后发挥余热，既有利于提升农村医疗机构的服务能力，又有助于退休人员安心回乡居住。第四，发展远程医疗，促进不同地区之间、城乡之间医疗服务互联互通。建立“互联网+医疗”智慧医疗平台，借助AI新技术，实现医生诊疗服务全程电子化，使患者就诊更加智能便捷。当然，我们也要看到，目前远程医疗实践还处于试验阶段，需要在实践中不断完善。

大力整治农村人居环境，推进宜居宜业和美乡村建设。2021年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》，对农村人居环境整治作出了具体部署。该行动方案提出了以下几个原则：“坚持因地制宜，突出分类施策；坚持规划先行，突出统筹推进；坚持立足农村，突出乡土特色；坚持问需于民，突出农民主体；坚持持续推进，突出健全机制。”还提出了到2025年的具体行动目标，包括：“农村卫生厕所普及率稳步提高，厕所粪污基本得到有效处理；农村生活污水治理率不断提升，乱倒乱排得到管控；农村生活垃圾无害化处理水平明显提升，有条件的村庄实现生活垃圾分类、源头减量；农村人居环境治理水平显著提升，长效管护机制基本建立。”认真落实好上述行动方案，首先要加大资金投入力度，除了按方案规定的完善地方为主、中央适当奖补的政府投入机制以外，还要通过政策引导金融机构对相关工程进行信贷支持，引导社会资金对荒山、荒沟、荒丘、荒滩等进行整治，如采取“建设—经营—转让”模式解决投融资建设、经营和维护问题，在规定的特许期内允许投资者向设施的使用者收取适当的费用。此外，也要鼓励社会捐赠以帮助解决农村人居环境改善的资金短缺问题。过去几十年来，农村道路和其他公益慈善事业的实践证明，居民捐资热情不能低估，只要运用得当，在人居环境整治方面也会大有作为。在建立农村良好人居环境的长效机制方面，上述行动方案要求，“推进制度规章与标准体系建设。鼓励各地结合实际开展地方立法，健全村庄清洁、农村生活污水垃圾处理、农村卫生厕所管理等制度”。对违反法律规定，破坏农村人居环境的行为进行处罚，从而逐渐改变农村居民的行为习惯，使建立起来的良好人居环境具有可持续性。除了行动方案规定的目标和任务外，政府和相关部门要做好偏远农村地区道路交通、电力、自来水供应、通信和互联网等基础设施的统筹规划，加大资金投入力度，尽快在短期内对其进行升级改造，实现不同地区之间的均衡发展，满足城市退休人员回乡后基本的工作和生活需要。

多措并举，综合施策，补齐农村社会治理短板。一是充实基层的执法力量。同时，通过纵向人力资源统筹，实现执法力量下沉。二是改革财政体制，财政预算向基层倾斜，夯实基层治理的物质基础。三是加强基层公务员的教育培训，提高公务员的业务素质，规范基层执法行为，做到文明规范执法，杜绝违法执法和执法扰民现象的发生。四是让村民自治组织职能回归本位。在充实基层执法力量的基础上，建立连通多个治理层级的政务一体化平台，建设数字农村，为自治组织减负，进而推动村民自治组织（村委会）将主要精力用于组织自治活动和从事公益事业。此外，扶持公益慈善类、科教类、助农类等其他社会组织的发展，如通过政府购买服务等形式给予扶持，实现多种健康力量的共建共治共享。五是规范村民自治组织选举，做到公开公平公正。查处和打击贿选拉票行为，严防宗族势力干扰选举。基层社会治理能力的提升将进一步提高政府的公信力，也将减少城市退休人员回乡从事经济活动和长期居住生活的不确定性风险，从而增强其回乡服务意愿。

弘扬中华优秀传统文化，推动乡土文化的现代转型。党的二十大报告指出：“中华优秀传统文化源远流长、博大精深，是中华文明的智慧结晶，其中蕴含的天下为公、民为邦本、为政以德、革故鼎新、任人唯贤、天人合一、自强不息、厚德载物、讲信修睦、亲仁善邻等，是中国人民在长期生产生活中积累的宇宙观、天下观、社会观、道德观的重要体现，同科学社会主义价值观主张具有高度契合性。”中华民族几千年的历史文化博大精深，内涵丰富，是我们今天引以为傲的宝藏，但也有一些风俗习惯和陈规陋习需要加以改造。为此，传统媒体和新兴媒体应一起发力，通过多渠道、多形式的宣传，既弘扬中华优秀传统文化，又摒弃陈规陋习，倡树文明新风。尤其是要利用现代数字技术等手段，通过VR/AR技术实现中华优秀传统文化的虚拟重现和现代文明新风的形象塑造。充分发挥志愿者组织的力量，让他们深入乡土传播文明新风。鼓励和引导农村地区将中华优秀传统文化和文明新风引入村规民约，逐渐培育农村良好的文明风尚。（作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导）

（摘自《人民论坛》2024年1月上）