把握“共性”与“个性” 健全农村养老服务体系——基于浙江省湖州市的调查

☉ 金斌斌 顾人杰

农村老年人与城镇老年人有着精神、物质方面相同的服务需求，但也存在较大的现实差异。本文结合浙江省湖州市现状，对农村养老与城镇养老的差异化特征、面临的突出问题和破题补短的对策路径作了梳理，希望为健全农村养老服务体系提供有益参考。

农村养老呈现五大典型特征

随着我国人口老龄化趋势的加剧，发展农村养老服务的重要性日益凸显。近年来，湖州市农村养老服务发展取得了长足进步，但也面临着五大典型特征，补齐农村养老服务短板，推动养老服务高质量发展，任重道远。

农村老龄化程度更高。在城市化进程中，人口迁移的主体是青壮年群体，农村人口走向老龄化、高龄化。以湖州市为例，2022年，全市有户籍老年人口73.16万，其中：城市老年人口30.25万人、老龄人口比重达17.3%；农村老年人口42.9万人、老龄人口比重达26.3%。农村老龄人口比重较城市高出9个百分点。

农村空巢独居占比大。在农村家庭中，老年人在家留守，青壮年到城市务工乃至定居，是一种趋势，老年人空巢化日益严峻。以湖州市南浔区为例，全区空巢独居老人共7232人，其中农村空巢独居老人达4339人。

农村家庭养老功能弱化。国家统计局公布的《中国人口普查年鉴》显示，2020年，我国家庭户中一人户家庭的数量达到1.25亿户，占家庭户的比重高达25.39%。也就是说，有四分之一左右的家庭户为一人户。相比2010年，提升了10.86个百分点。传统农村大家庭逐步解体，子女婚后与父母两地分居的生活方式由城市向农村蔓延，“养儿防老”的家庭养老功能正在弱化。

农村老年人不愿离家。农村老年人习惯了熟人社会和乡村生活，多数倾向在家养老，较难适应城市生活和养老院的环境。同时，农村老年人支付能力较弱，如湖州市农村基础养老金每月320元，远不足以支付入住养老机构费用，对收入不高的农村子女压力也较大。

农村老年人需求有别于城市老年人的需求。对农村老年人来说，自力更生、自给自足是一种生活常态，购买养老服务还不是一种普遍选择。相对城市老年人，农村老年人的服务需求更多集中在失能、失智老年人的基本生理照护；对能够自理的老人而言，社交的重要性不可或缺。

制约农村养老服务发展的问题

农村养老服务关系千家万户，既是经济问题，也是文化问题，经常表现为供给不足和需求不旺共存。本质上，是一个在发展中产生，必须通过进一步发展解决的问题。制约农村养老服务发展的瓶颈障碍，主要有三个方面：

新老观念差异，孝老氛围不够浓。“养儿防老”、“故土难离”在农村老年人群中仍是主流观念，但由于传统孝道文化的日渐式微，已不足以支撑家庭承担养老责任。这种观念意识的变化，很大程度源于经济基础、社会关系、家庭结构的变化，很难简单通过宣传引导和行政干预解决。

农村地广人稀，服务保障成本高。农村地域广阔、居住分散，“一村一点”不能满足就近养老需求，设施布点代价大，上门服务成本高，持续运营有难度。同时，农村老年人表达能力弱，需求与城市老年人有差异，起步于城市的养老服务组织在进入农村时普遍存在准备不足、对接不够、成本难以负担等问题。

支付能力不足，自费服务推开难。农村老年人消费意愿较弱、支付能力不足。湖州市半数农村老年人月收入不足500元，有限的收入还需要兼顾刚性开支和风险储蓄，很难用于改善型、服务型消费。由于长期护理保险尚未全面推开，失能照护补贴覆盖面有限，农村老年人收入与机构服务收费落差明显，出现了一批“自己付不起、子女管不了、政府顾不到”的困难失能老年人。

五条路径推动农村养老服务可持续发展

农村养老资源的稀缺，以及城乡发展的不均衡，决定了农村养老要缩小差距、加速发展，必须走出一条有别于城市养老的新路子。

构建多方联动新格局，让社会资源聚起来。进一步厘清政府、社会、家庭的责任边界。一是强化家庭主体地位，逐步构建新型孝道文化伦理和家庭责任承担机制。二是突出政府兜底责任，立足基本养老服务清单，精准补缺，量力而行，确保公共服务可持续。三是放大社会协同作用，引导爱心企业、慈善组织等社会力量参与，统筹农产品产销网络、村级老年协会、农文旅开发商等资源支持农村养老。以农村助餐为例，通过“财政投一点、集体担一点、社会捐一点、家庭出一点”四个一点补足支付短板；借助民宿农家乐、邻里互助、供销物流网络减轻经营成本。

提升农村老年人支付力，使供需马达转起来。通过提高老年人支付能力，实现供给与需求的良性互动，带动农村养老市场持续发展。一是要从根本上提升农村老年人收入，针对领取基础养老金的农村老年人，通过社保统筹、财政补贴等方式，以不低于低保标准的60%为目标，逐步提高养老金水平。二是要从认知上改变农村养老消费习惯，引导培育老年消费观，拓展养老必需品的认知范畴，通过统一支付媒介（爱心卡）、收费标准（公益资费）、服务主体（自选超市），促进老年人放心消费。三是要从政策上加强困难老年人兜底保障，加快全域推行长期护理保险，完善长期照护保障制度，补足低收入农村老年人与退休城市老年人的支付差，确保农村老年人住得起养老院，请得起护理员。

统筹大单元和小服务，激活县域养老服务市场。做好统筹文章、均衡文章、定制文章。一是县域统筹，以县（区）为单元一体规划布局农村养老服务，实现医疗康复、心理支持等专业资源城乡一体贯通、乡镇互补互通、机构连锁联通，做到以城带乡、统筹调配。二是镇域打包，以乡镇或片区为单元，将养老机构、服务中心、上门服务等整体打包，招标连锁品牌机构运营，以提高服务规模、优化资源调配，促进区域服务均衡普惠。三是村域定制，将养老服务融入现代乡村治理，结合村域禀赋，因地制宜开展服务。如民宿发达的村探索“以房养老”，公益事业发达的村发展互助养老等。

关注刚需和堵点，将政策孤岛连起来。深化供给侧改革，打破部门藩篱，连通信息孤岛，突破农村养老供给瓶颈。当前，农村养老最大的缺口和堵点是医养康养和失能照护服务。一方面要推动医护下乡，创制政策激励养老护理员“下乡”，实现“新人引进来、好人留下来、制度建起来、形象树起来”；突破绩效工资限制，鼓励“按劳取酬、多劳多得”，提高医护人员到农村服务的积极性。另一方面要促动医养共享，出台政策促动乡镇医疗机构办养老，突破医养结合机构中养老、医疗床位服务转接、医保结算等壁垒，鼓励社会力量举办康复护理机构，拓宽政府购买服务渠道，打通医养康养服务延伸至农村家庭的最后一公里。

兼顾“走进来”和“送上门”，把服务成本降下来。一方面，着眼农村养老服务设施薄弱现状，逐步解决设施建设标准不高、运营效益不强、服务内容单一等问题。针对农村养老设施间距大、路程远的实际，布局补建一批区域性养老服务中心；依托全域土地整治，在拆迁集聚村布局建设大型养老综合体，形成集聚式新农村养老解决方案。另一方面，适应农村老年人分散居住特征，加强项目设计、人员配备、服务监管，开展“线上+线下”需求评估分析，制定适合农村的“定资费、定时长、定标准、定资质、定里程”的居家服务清单，让上门服务持续可行，实现更多农村老年人在“家门口”高质量养老的美好愿景。