推进法律清理 提升立法质效

[摘要] 坚持全面依法治国，推进科学立法、民主立法、依法立法，是新时代新征程法治建设的关键举措，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要着力点。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，要按照中央的部署推进法律清理。通过对法律法规进行系统审查，制定新的法律法规、修改需要更新的内容以及废除不再适用的法律法规，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性，提升立法质效，确保中国特色社会主义法律体系有效因应时代变化，满足社会各方面的制度需求。

[关键词] 法律清理；  立法质效；  高质量发展；  法治中国

[中图分类号] D616； D920.1       [文献标识码] A       [文章编号] 0529-1445（2024）03-0020-04

进入新时代以来，党和国家对立法工作提出更高要求。党的二十大报告将“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作专章论述，进行专门部署，特别强调要“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。在此背景下，集中开展法律法规清理工作，持续提升立法质效，不仅是法治中国建设的前提基础，更是解决新征程上突出问题的“牛鼻子”工程。

立法工作面临新的形势和新的任务

习近平总书记强调：“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性……要本着于法周延、于事有效的原则，制定新的法规制度，完善已有的法规制度，废止不适应的法规制度。”1贯彻党中央要求，总结以往做法，第十四届全国人民代表大会第一次会议新修正的《中华人民共和国立法法》第一百一十六条规定：“对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章和其他规范性文件，制定机关根据维护法制统一的原则和改革发展的需要进行清理。”因此，所谓法律清理，是指具有立法权的国家机关从维护法制统一和改革发展的需要出发，对一定时期和范围内的法律、法规、规章和其他规范性文件进行系统审查，制定、修改和废止法律法规活动的总称。法律清理包含了法律法规“立改废”多种情形，是建设完备的法律规范体系的关键，对提升立法质效意义重大。通过对现有法律法规进行全面审查，制定新的法律法规、修改不合时宜的法律法规以及废止过时的法律法规，可以确保法律体系的现代性、适用性和有效性。制定新法是指根据新的社会需求和技术进步，在充分调查研究、跨部门协商和广泛公众参与的基础上制定新的法律规范。制定新法必须确保其有效性、公正性和广泛的社会接受度。修改法律法规是指对现行法律法规进行章节目条款项的改变、语言概念更新以及新的补充等，使其更有效地调整社会关系，从而实现对国家和社会的有效治理。废止法律法规是指立法机关正式废除或取消已经过时的法律规范。

从建设完备的法律规范体系维度看，一是中国特色社会主义法律体系结构的协调性仍有较大提升空间。中国特色社会主义法律体系由全国人大及其常委会立法、国务院及其部门立法、地方立法（包括一般地方立法、民族自治地方立法、经济特区和特别行政区立法）三大门类构成，包括宪法、法律、行政法规、监察法规、中央政府规章、省级地方性法规和政府规章、设区的市级法规和政府规章、自治条例和单行条例、经济特区法规和自贸区法规等形式。但是，这三大门类立法各有隶属，各类法律规范之间存在一定的立法冲突和立法空白。二是部门利益法规化和地方利益法规化的现象仍然在一定范围存在，立法的权威性、稳定性、严肃性需要提升。特别是在《中华人民共和国立法法》2015年第一次修改时将地方立法权主体进行扩容，将过去40多个较大的市才有的地方立法权扩大至全部280多个设区的市，此后地方立法呈现出数量猛增态势。因此，有必要开展常态化的集中清理工作，系统整合法律法规资源，统一法律适用，提升立法质效，推进法治中國建设。

从依法推进中国式现代化维度看，新兴科技（如人工智能、大数据、生物技术）和全球化进程正在深刻改变人类社会。党和政府的关系、政府与市场及社会的关系、中央与地方的关系都在进行现代化转型。在党中央的集中统一领导下，对法律法规的具体内容按照党的路线方针政策和相关战略部署进行对标对表，该制定新法的要安排制定，该修改的要安排修改，该废止的要废止，强化各种改革措施的规范化、制度化，使之体现国家意志、凝聚最大共识、统一上下步调。这一方面有利于快速实现法治中国建设的任务目标，取得改革成效和创新成果。另一方面也便于正本清源，消除各级各类法律规范之间、法律和政策之间、法律体系和党规体系之间的实体性与程序性冲突，促进政府治理的现代化转型，推进国家治理体系和治理能力现代化。

集中进行法律清理意义重大

集中进行法律清理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要着力点，不仅有助于完善中国特色社会主义法律体系，还能增强公众对法律的信任和遵守意愿，从而促进社会主义法治国家建设。

集中进行法律清理，是增强立法系统性、整体性、协同性、时效性的关键举措。清理工作首先要对现有法律法规进行全面审查，以确定法律规范是否符合当前的社会发展现实和客观规律。适时开展法律法规清理，保证法律体系内部和谐统一，是实现法治效能与政府治理效能最大化的重要措施。需要强调的是，法律清理是一个系统工程，需要建立一套体系完善、及时有效的动态机制。要明确进行法律清理的专门性机构，对清理工作的原则性规定要进行细化。可以考虑将审查、备案等权能进行整合，由专门机构系统谋划，以发挥更大的制度效能。要建立动态长效的清理机制，避免运动式清理模式的弊端。

集中进行法律清理，是科学立法、民主立法、依法立法的集中体现。第十四届全国人民代表大会第一次会议新修正的《中华人民共和国立法法》，第一、二、五条明确了依法立法的重要性，为规范立法活动提供了明确指引；第九条修改了立法任务和立法方式，对立法的科学性提出了更高要求。法律清理作为立法工作的重要内容，是贯彻科学立法、民主立法、依法立法的集中体现。坚持一切从实际出发，准确把握新事物的本质和规律，使经济社会发展出现的新情况、新问题能够在法律中得到及时、准确地反映。要进一步完善和应用立法技术规范，掌握更多制定及修改规范性文件的方法和操作技巧，包括法规结构设置、立法概念界定、立法语言表述、立法依据收集等。通过将这些技术规范、方法技巧贯穿于整个立法活动之中，实现立法技术的现代化、高端化和大数据化，使立法工作更具规范性、立法结构更具合理性、立法内涵更具适用性。提高立法的民主性，应广泛听取和反映公众意见。在法律法规制定、修改和废止过程中，要充分考虑普通公民的意见和利益，确保法律规定合理且符合公众的期望和需求，响应民之所呼、民之所愿。要深入调查研究，接地气、通民意、应民呼，破除“一刀切”，以更加合理的制度安排满足社会需求。法律清理工作要通过法定立法机构以法定程序进行，确保法律调整不超越宪法法律赋予的界限，确保新制定或修改的法律法规在法律体系上统一完整、在法律规范上内在融洽、在逻辑结构上上下有序。

集中进行法律清理，是节约立法成本、提高立法效率、优化服务保障、实现良法善治的重要抓手。通过法律清理，审查调整法律法规规章，实现法律体系的整合集成。这不仅有助于提高法律规范的内在关联和逻辑一致，还能提升法律、法规、规章、政策和技术规范的协同效应。集成化的法规体系能够避免法律实施过程中出现混乱和冲突，从而降低管理和执行的成本。不搞“大水漫灌”式的大规模法律改革，能修订的旧法不轻易废弃重立，借助打包式和“小快灵”的立法创新，以更快速地响应社会变化和需求，实现法律权威性和稳定性、灵活性和变动性的结合。通过法律清理，使立法工作更具针对性、科学性和合法性，从而避免立法的僵化。将立法工作纳入动态化发展轨道，使法律体系能够适应新情况和新挑战，不断提升立法质量。通过法律清理，可以获得“先行先试”的渐进式改革收益。渐进式改革是我国改革事业的基本特征，也是我国40多年改革的基本经验。渐进式改革对于实现目标的方法和思路不是一开始就设定好的，而是在探索中逐渐明确。渐进改革立法具有如下特点：先在实践中突破旧有法律的限制，然后再事后追认；此前没有相关法律，在实践中逐步完善；先进行试点，取得好的成果后再推广和立法。在立法过程中采用先行先试的方法，可以在较小范围内测试新的法律理念和规定，评估其实际效果和存在问题。这种方法允许在一定范围内测试新的法律理念和规定、在新法全面推广之前对其进行微调，不仅能显著降低全面实施不成熟法律的风险，还能够收集有关新法效果的实证数据，总结宝贵的实践经验，为更广泛的法律制度改革提供指导。

推进新时代新征程立法工作高质量发展

推进法治中国建设，必须发挥立法的引领和推动作用。要抓住“提高立法质量”这一关键，认真做好法律清理工作，推进新时代新征程立法工作高质量发展。

快速反应，及时发现找准问题。法律清理是促进法律制度适应经济社会发展需求的重要途径。法律体系不是静态的，而是需要不断更新以适应改革变迁的动态系统。立法必须主动适应国民经济和社会发展的需要，对需要补充完善的条款要尽快调整充实，对一些过于陈旧、不再有促进作用的法律条款必须坚决废止。要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，使立法与时代同步。

科学调研，确保立法决策的合理性与适应性。立法质量的提高依赖于一系列重要程序，立法评估程序就是其中之一。要大力推进立法评估，科学评价法律法规颁布前、颁布后的有关情况。这不仅可以为立法工作提供现实依据和数据支持，使立法工作更具有针对性和科学性，夯实法律清理的基础，还可扩大立法的公众参与、强化政府的责任意识。

统筹协调，集中推进“立改废”。统筹协调的目的是实现法律体系的内在一致、相互协调。通过集中进行法律法规的制定、修改和废止，可以消除法律规定之间的冲突和重叠，确保法律体系的完整性和协调性。这项工作不仅涉及单个法律法规的优化，还包括整个法律体系的结构性调整。

立法先行，提升立法质效。立法者必须具备前瞻性思维和立法规划能力。通过提升立法质量和执行效率，可以更好地促进市场效率、分配公平、大众创新，推动社会进步，保障公众利益，实现可持续发展。《中华人民共和国立法法》2023年修改的一个显著变化是：立法逐步从过去总结经验为主，发展到“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用”1为主。这一规定进一步明确了立法活动具有引导、推动、规范、保障相关改革的任务。高质量的立法不仅要及时响应社会变化，还要更具有前瞻性和引导性。立法要预测经济社会的发展趋势，引领和促进新的增长模式和治理模式，而不仅仅是被动响应。通过高质量的立法，确保法律既能解决当前的问题，也能预防未来可能出现的问题，从而有效地促进社会全面和谐发展。

集中进行法律清理是新时代新征程法治建设的关键举措，体现出法律与社会发展同步前进的基本要求。通过制定新的法律法规、修改需要更新的内容以及废止过时的法律法规，能够确保以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系既反映时代发展变化，又满足社会公众和各类企事业单位的制度需求。在此过程中，法律的系统性、整体性、协同性和时效性得以增强，法治实施效率、法治保障能力、法治监督绩效也将随之提高，从而为建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家奠定坚实基础。

[参考文献]

[1]习近平著作選读（第一卷）（第二卷）[M].北京：人民出版社，2023.

[2]习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.

（作者简介：冯玉军，中国人民大学法学院教授、博士生导师，中国人民大学习近平法治思想研究中心主任、政党研究中心研究员）

责任编辑 / 高海涛