依法促进深海、太空新质生产力发展

■于亮

｛近年来，党和国家谋划高质量发展的蓝图，其中，发展新质生产力是实现高质量发展的重要一环。新质生产力有别于传统生产力，涉及领域新、技术含量高，新兴产业和未来产业是发展新质生产力的重要赛道。马克思主义认为，生产关系促进生产力的发展，法治作为生产关系的范畴，可在促进新质生产力发展方面发挥重要作用。｝

在资源和能源领域，国家管辖范围外的资源开发逐渐成为各国竞争的新兴领域。国家管辖范围外的区域主要有公海、国际海底区域、太空、极地，这些区域蕴含着丰富的矿产资源。随着各国领域内资源的日趋枯竭，国家管辖范围外区域的开发潜力逐渐显现。由于区位的特殊性，这些区域的开发难度较大，需要科技含量高、创新能力强的装备、技术和人才支撑。我国在深海和太空开发已有较多积累，例如，我国3 个实体 （大洋协会、五矿集团、北京先驱高技术开发公司） 与国际海底管理局签订合同，在国际海底区域获得5 块专属勘探区域； 我国已实现从月球背面登陆，并计划在2030 年前实现载人登月。在这些技术积累基础上，未来可在相关领域持续布局，发展深海、太空资源开发的新质生产力。这就需要法治先行，理顺 “上层建筑”，为新质生产力发展提供制度保障。其中，既要重视国内法治的作用，也要重视国际法治的作用，加强引领国际规则的制定能力。

我国在2015 年通过的 《国家安全法》 将上述区域的开发上升到国家安全的高度。第32 条规定：“国家坚持和平探索和利用外层空间、国际海底区域和极地，增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，加强国际合作，维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全。” 2016 年，我国颁布 《深海海底区域资源勘探开发法》，促进并规范国际海底区域的资源开发活动。这些条款建立起国内法治和国际法治的桥梁。

在走向深海、太空过程中，唯有国际法与国内法协调发展，才能真正解放和发展新质生产力。一方面，国际法是各国意志协调的产物，可以界定国家管辖范围外资源的属性和法律地位，为其开发活动提供稳定的制度保障。马耳他在《联合国海洋法公约》 谈判中提出 “人类共同继承的遗产”的概念，促使国际社会将国际海底区域界定为各国共有财产，使不掌握核心技术的发展中国家可以分享资源开发利益。这是小国运用国际法维护自身利益的成功案例。

另一方面，国内立法也可以推动国际法的发展，促进习惯国际法的生成，塑造国际新规则。2017 年7 月20 日，卢森堡颁布 《太空资源开发与利用法》，该法于2017 年8 月1日正式生效。该法最具争议之处在于鼓励对外空资源的商业开采，并明确开发者可以获得对开采出的矿物的所有权。该法颁布不久就吸引了国际资本入驻卢森堡进行投资。当然，卢森堡的立法也备受质疑：卢森堡凭什么单方面将太空资源视为己出？ 然而，查阅国际条约之后，人们惊奇地发现卢森堡的做法并未明显违反国际法。首先，缔约国数量众多的《外空条约》 并未将太空天体界定为人类共同继承的遗产，只是禁止缔约国将外空置于其主权之下。对于卢森堡而言，它完全可以辩称，其并未在天体行使立法、行政和司法管辖权，其政府机构也未直接开发太空天体。其次，《月球协定》 虽然将月球以及太阳系内除地球外的天体定义为人类共同继承的遗产，并禁止任何国家或非政府实体将月球资源据为己有，但是该协定缔约国数量太少，主要的航天大国并未加入其中，卢森堡不受该条约约束。在某种意义上，卢森堡的国内立法恰恰是在推动新的国际习惯法的形成。

太空和深海都是远离人类生活中心的区域，但相较而言，深海离人类更近，其开发难度相对较小，商业价值相对更大。国际海底区域也是迄今为止唯一没有争议的被明确界定为 “人类共同继承的遗产” 的区域，由国际海底管理局这个政府间国际组织代表全人类来管理。目前，国际海底管理局已经制定三类矿产资源的探矿和勘探规章 （《“区域” 内多金属结核探矿和勘探规章》 《“区域” 内多金属硫化物探矿和勘探规章》 《“区域” 内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》），并在着手制定开发规章。深海矿产资源的实质开采仍面临较大阻力，主要担忧来自环保主义者。国际非政府组织绿色和平发布报告警告说，深海采矿活动可能导致部分物种灭绝，海洋可能面临严重且不可逆的损害。国际法对于国际海底区域采矿缺乏清晰的环境责任规则，这导致各方争议不断，在很大程度上阻滞了开发进程，使得采矿活动迟迟不能进入实质开采阶段。近年来，我国以矿物消费或进口大国的身份当选国际海底管理局理事会成员。但从我国海洋技术整体态势来看，我国逐渐成为深海采矿大国，因此，我国应合理定位自身身份，做好向采矿大国角色转变的准备，提倡有利于矿产开发的规则，反对过度的环保主义立场，反对超出合理限度的国家审慎义务和采矿担保国责任，在资源开发和环境保护之间寻求恰当的平衡点。

此外，我国国内法应更具前瞻性，为发展太空和深海新质生产力创造有利条件。2020 年通过的 《民法典》 是中华人民共和国第一部以法典命名的法律，它全面规范了公民生活的方方面面。《民法典》 规定自然资源除属于集体所有的之外属于国家所有。但起草者在设计该条款时显然没有设想到月球等国家管辖范围外的资源的归属情况。为适应新质生产力发展的需要，建议在我国国内立法中学习卢森堡的做法，明确界定月球等自然资源的属性和能否取得物权的问题。

总之，只有统筹推进国内法治和国际法治，才能真正解放和发展新质生产力，在新兴领域的国际竞争中占据优势。