应用型高校公用房管理现状及优化配置探析

2024-03-27苏智慧陈国铁

高校后勤研究 2024年2期

苏智慧陈国铁

应用型高校公用房管理现状及优化配置探析

苏智慧陈国铁

[福建理工大学]

当前内涵式发展和治理能力现代化已成为我国高等教育高质量发展的重要途径，公用房管理是高校治理体系和治理能力现代化一个重要组成部分，新时代高等教育高质量发展对高校公用房管理提出了更高要求。目前大部分应用型高校还是采用“按需分配、无偿使用”传统管理模式，制约了应用型高校内涵式发展水平。本文在借助相关研究的基础上，分析了应用型高校公用房的现状与问题，借鉴了部分高水平大学公用房管理模式和经验，提出了应用型高校公用房优化配置的意见和建议。

应用型高校；公用房管理；治理能力现代化；优化配置

一、前言

我国高等教育已从大众化教育迈入普及化教育阶段，在实现“量”的积累的同时，“质”的提升成为发展的重点。《中国教育现代化2035》提出“持续推动地方本科高等学校转型发展……推进教育治理体系和治理能力现代化，提高学校自主管理能力，完善学校治理结构……”[1]。近年来，我国实施了一系列高等教育结构调整的重要举措，积极引导高校转型发展，教育部等《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》在转型发展基本思路方面提出，要“不断完善促进转型发展的政策体系，推动院校设置、招生计划、拨款制度、学校治理结构……”[2]。在国家政策的引领下，目前我国已有广东、福建等29个省区市出台了引导部分普通本科高校向应用型转变的文件，300多所地方本科高校参与改革试点，取得了一定的成果。因此，我国应用型本科高校高质量发展的重要途径是推进内涵式发展和治理能力现代化。

高校公用房对高校治理体系和治理能力现代化水平有着重要的影响。公用房是高校教学、科研、行政、后勤等工作的重要载体，是高校治理体系的重要组成部分。高校公用房的合理配置、高效使用和规范管理，有助于提高高校的教学质量、科研水平和行政管理效率，进而推动高校治理能力的现代化。因此，公用房在数量、质量、合理性及使用效率上是否能够满足高校的正常运营和良性发展，是关系到高校的办学水平以及治理能力能否上一个台阶的根本所在。[3]

随着我国高等教育的快速发展和办学规模的不断扩大，国家对高等教育的投入力度也在不断增强。高校的整体办学条件和办学水平得到了显著提高。但与之相伴的，出现了学校公用房不断上升的需求与现有有限存量之间的矛盾，并持续深化。[4]

目前国内众多大学，如清华大学、北京大学、中国人民大学等一流大学，以及中国石油大学（华东）、西南交通大学、中国农业大学等高水平行业院校纷纷探索和实践高校公用房资源优化配置方案和具体举措，且已经取得显著成效。由于应用型高校办学基础比较薄弱、起点较低、构成复杂以及制度规范尚不健全，在公用房使用管理上大部分还是采用“按需分配、无偿使用”管理模式。仅靠行政手段对公用房进行分配和管理，分配过程中人为因素影响偏大，造成分配标准不统一、监管机制不健全以及使用成本不考虑等系列问题。[5]同时由于校园总体规划不够科学和完善，导致公用房在使用结构上缺乏合理性，功能不配套，各类功能用房数量安排不均衡等问题。公用房管理的不科学不合理已阻碍了应用型高校内涵式发展和治理能力现代化的建设。

二、文献综述

在我国，随着经济社会发展和产业结构升级，国家加大政策驱动力度，催生了应用型高校的蓬勃发展，应用型高校的研究成为了热点，在应用型高校治理能力方面也取得了较大学术成果。应卫平等（2018）认为我国高等教育存在财政经费投入不均衡、地区差距大等问题，特别是应用型高校办学经费紧张；提出地方院校转型发展路径，以产教融合为抓手，深入推进应用型人才培养模式改革，培育校企合作、协同育人新模式。[6]朱建新（2019）认为作为高校要思考如何提升治理水平、推进内部改革，建设产教深度融合、具有鲜明特色的应用型大学。[7]在高校公用房管理方面，马姝婷等（2018）通过对40余所高校的公用房有偿使用管理制度的调研，对其中的管理原则、分类、定额标准、收费方式、绩效考核等进行分析比对，提出了要结合实际分类制定标准，摸清家底建立动态管理机制等方面管理经验。[8]孙健等（2019）认为高校公用房的有偿使用应逐渐形成制度化，提高高校对公用房的管理能力，为高校引进人才和发展预留足够的空间。[9]但学者们对应用型高校的公用房管理方面研究还有所欠缺。对于高校公用房资源优化配置的方式，侯艳艳等（2020）以北京工业大学为例，提出优化房屋资产配置的思考：要在配置前统筹规划、系统设计，配置中协同配合、整合共享，配置后加强核查、实施绩效。[10]苑建勋等（2021）以南开大学为例，分析总结了其公用房改革的六个步骤：查阅资料—调研现场—设计指标—测算指标—征求意见—正式核算。[11]

综上，学术届研究认为目前高校原有的公用房管理机制已经不适应新时代高校治理能力现代化水平提升和高质量发展需要，特别是采用行政手段和完全的供给制，导致管理效率低下，进而使得高校公用房资源配置的效率无法得到提升。

三、应用型高校公用房的现状与问题

应用型高校跟其它综合性大学相比，发展过程普遍存在办学起点低、办学定位不稳定、合并发展历程复杂、多校区分散、校址异地搬迁更新等问题。所以应用型高校的公用房管理上存在先天缺陷，问题比较明显。

（一）公用房管理机制不完善，缺乏整体统筹

应用型高校对公用房规范化管理的意识较薄弱，起步较晚，缺乏科学的管理机制。公用房的管理配置缺乏统一的整体规划，没有配备专门处室和专业人员，各类用房分块管理，比如教务处管理公共教室，学工部负责学生宿舍（公寓），党政办统筹管理校行政办公用房，实验设备处对实验室用房进行管理监督，后勤处对学校的商业经营用房进行招投标和日常管理等等。如果没有一套自上而下的管理机制，缺乏统一组织协调，公用房的管理和分配就可能涉及多个工作环节和多个部门，容易出现不同部门各行其是、互相推诿、逃避责任的情况。

（二）公用房管理制度不健全，缺乏管理依据

由于管理机制不完善，应用型高校没有出台相应的公用房管理办法和实施细则，导致没有统筹考虑，二级单位为满足一时需要，申请用房时前瞻性和规划性不足。由于是无偿用房，取得用房后就觉得是“终身制”，拒绝腾退公用房，而管理部门也没有相应措施应对。因为无据可依，致使应用型高校的公用房管理比较混乱和复杂，加剧了用房资源紧张问题。即使个别应用型高校制定了公用房管理办法，但由于学校内部历史因素纠缠、构成复杂、校区众多，公用房成分繁杂，各功能用房管理部门各司其职等原因，也无法得到落地实施和有效执行。

（三）公用房原始数据不健全，使用功能改变频繁

应用型本科高校大多由高职、大专等多所院校在不同的时期合并而成。如福建某高校办学一百多年来，经历了不同时代三十七所不同校名的学校合并，直到现在仍由五个校区组成，且分布在城市的不同区域，相隔甚远，仍存在土地房屋产权证所有权人为多个名称等情况。同时由于年代久远，缺乏相关审批文件、建设资料等档案，土地和房屋也历经置换、买卖、拆除、扩建等事件，现存的土地和房屋与原产权证数据相差甚远，导致老校区公用房的权属变更登记无法进行。

另一方面，学校在融合发展过程中，校区搬迁频繁，原职能部门、人员调整、重组，人员退休，导致原校区公用房原始数据资料缺失，有些历史遗留问题无人知晓，造成公用房管理工作困难重重、步履维艰。另外老校区房屋建设年代久远，当时设计的房屋结构已不能满足当前公用房使用要求，导致个别房屋仅作为杂物间使用，使用效率不高，甚至闲置等。最后，随着应用型高校开展新校区建设，教学科研行政用房数量迅速增长，相关单位陆续搬入新用房，原用房就存在闲置或用途改变等问题，也给公用房管理工作带来困难。

（四）公用房管理手段单一，使用效益偏低

应用型高校的公用房管理手段单一，缺乏一定的分配标准和必要的约束手段，行政流程大都流于形式。随着学校内涵建设和学科建设的推进，有的教学科研单位和专业需要进行拆分、重组、合并或取消，这就需要对各单位的各类用房进行重新计算和调整分配，但个别二级教学科研单位就以各种理由拒绝腾退公用房，将公用房视为“私有财产”，使公用房管理难度加大，加剧用房资源的紧张，管理效益低下。[12]

目前，大多数应用型高校公用房管理信息化水平不高，大部分还是采用传统的电子表格、文档和纸质材料记录数据，缺乏数字化更新和信息化系统运用，管理工作效率不高。数据记录没有做系统化分类管理，数据更新流程繁琐，统计查询难度大。另外管理人员的工作方法缺乏规范性，比较多样化，人员更替后，新人要花大量的时间和精力来熟悉“前任”的工作资料，致使工作效益低下。

四、高校公用房管理模式比较分析

本文选取五所高校的公用房管理制度进行比较分析，详见表1。选取的两所国家“双一流”建设高校（复旦大学和南开大学）代表了中国顶尖高校的办学水平和发展方向，这两所高校在学术研究、人才培养、社会服务等方面都有很高的声誉，且两所高校分布在不同的地域，这样可以更全面地了解不同地区高校公用房管理的特点。福建农林大学是一所省属重点建设高校，南京工程学院和福建理工大学是省属应用型本科高校，这样可以更深入地了解不同办学层次和办学定位高校在公用房管理方面的异同。通过比较分析这五所高校的公用房管理制度，可以探索不同办学层次、办学定位高校在公用房管理方面的异同，以供参考借鉴。

表1 五所高校公用房管理制度实施情况一览表

注1：本表数据和内容由笔者根据相关资料收集整理

注2：南开大学2014年出台《南开大学公房使用管理办法（试行）》（南发字〔2014〕57号），2019年为修订版

（一）公用房定义

五所高校对于公用房的定义都为产权属于高校的房屋、附属建筑和配套设施，复旦大学和南开大学把不属于学校产权但使用权属于学校的非住宅房屋也列为学校公用房管理范畴，复旦大学和福建理工大学把属于学校产权的场地也列入管理，南京工程学院和福建理工大学把公有住房、周转用房也定义为公用房。

（二）政策依据

除了南开大学表述为“国家、学校相关政策”，没有明确写出具体的政策依据外，其余四所高校均有明确的政策参考依据。复旦大学由于发文时间为2006年比较早，所以政策依据为《普通高等学校建筑规划面积》（建标〔1992〕245 号），福建农林大学和福建理工大学都参考了《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》（教发〔2004〕2号）《普通高等学校建筑面积指标》（教育部2008年版、建标〔2018〕32号）《党政机关办公用房建设标准》（发改投资〔2014〕2674号）和各自学校的国有资产管理办法，南京工程学院还参照了《江苏省党政机关办公用房管理办法》（苏办发〔2018〕54号）。

（三）管理原则

除了南开大学没有明确的表述外，其余四所高校对于公用房的管理原则都有“分类管理、定额使用、超额收费、缺额补贴、绩效调整、共建共享”等关键词。

（四）管理体制

五所高校均采取校院两级管理体制，成立校院两级公用房管理工作领导小组。学校层面负责审议学校各类公用房使用管理规章制度，审定学校各类公用房总量的分配和调整，研究并解决公用房管理工作中遇到的难点和特殊问题等。各二级管理单位层面根据学校公用房管理办法，制定本单位公用房管理细则，合理管理和调配用房，并对公用房的安全性、完整性和有效性负责。学校公用房管理工作领导小组下设办公室，挂靠在职能部门负责公用房的日常管理，除了南开大学和福建理工大学将办公室设在房产处和后勤处，其余三所高校都设在资产处。学校公用房管理领导小组组长由分管相关工作的校领导担任，成员除了下设办公室的职能部门还包括党政办、人事处、科研处、教务处、研究生处、实验室设备处、计财处、资产处、后勤处等部门，有的高校还包括校工会、发展规划办公室、武保部、学工部、团委等部门，详见图1。

图1 高校公用房管理单位词云图

注：本词云图数据和内容由笔者根据相关资料收集整理

（五）分类方法

五所高校都根据本校实际，对公用房进行分类管理。复旦大学、南开大学和南京工程学院根据公用房的用途，将其分为行政办公用房、教学科研用房、教学科研辅助用房、后勤保障服务用房和产业商业用房。福建农林大学制定《福建农林大学行政办公、教学科研用房配置管理办法（暂行）》，将公用房分为行政办公用房、教学科研用房两类，后勤服务用房、产业商业用房等不列入此管理办法管理范围。福建理工大学则按照归口管理部门，分为教学科研单位用房、集中办公与教学用房、服务用房及周转房，后勤处负责学校公用房的总体管理，党政办负责学校行政办公用房，教务处负责教学用房，实验室设备处负责实验室用房的面积统计、组织调配等相关管理工作。各教学科研单位具体负责本单位公用房的二次配置及内部核算工作。

（六）核算办法

各高校的教学科研辅助用房（如图书馆、报告厅等）、后勤保障服务用房（如食堂、医务室等）、产业商业用房（如校办企业、校内店面等）均根据使用需求、学校拥有的公用房资源状况和建设发展规划进行统一安排。因此，需要进行定额核算的公用房主要是行政办公用房和教学科研用房，尤其是教学科研用房。

1. 行政办公用房

四所高校党政办都是按照《党政机关办公用房建设标准》（发改投资〔2014〕2674号）的标准进行配置，详见表2。复旦大学由于制度制定时期较早（2006年），办公用房的规定有些差异：部（处）正职20㎡、副职15㎡、其他人员8㎡，超额 5%之内的视为定额内，超额归还，需持《复旦大学公用房使用许可证》方能使用规定的房屋。

行政办公用房附属用房（如会议室、接待室、资料室等）由学校党政办根据实际使用需求与现有房源情况进行统一调配、资源共享、精简节约。

表2 行政办公及教师用房配置标准一览表

注：本表数据和内容由笔者根据相关资料收集整理

2. 教学科研单位用房

教学科研单位用房包括行政人员用房、教师工作用房、教学用房、科研用房四个大类。有的高校根据实际管理需要把教学用房和科研用房进行细分管理，如南开大学细分为师生科研用房、本科生专业实验课程用房、研究生教室、图书资料用房、办公及科研辅助用房、师生活动用房、机动用房等。

行政人员用房分为办公用房和公共用房。办公用房一般参照《党政机关办公用房建设标准》（发改投资〔2014〕2674号）执行。公共用房的配置通常根据当年实际在编教职工数和全日制学生人数进行总量分配，部分高校还会考虑学院规模和学科特点等因素，设立公共用房的上下限标准。也有一些高校不一样，如复旦大学教学科研单位总支书记室、副书记室、总支办公室、院（系）主任室、副主任室均为20㎡，学生工作办公室20—40㎡，系办公室30—40㎡。福建农林大学的教学科研用房标准，根据学校核定在校生数，实行本科生按学科类别定额、研究生补助和公共教学实验室、高层次人才及其团队用房、部级及以上高层次科研创新平台用房单列的原则进行总量测算、包干使用。[13]

有的高校教师工作用房按照职称级别、学科类别设置标准，高层次人才加以补贴，如复旦大学、南开大学；有的院校参照学校党政机关办公用房管理，如福建农林大学、南京工程学院；有的以人事处核定的各单位教学科研人员数，按人均配置标准打包给二级单位，由二级单位根据实际情况确定具体标准，如福建理工大学。

教学用房一般包括通用专业课教室、教学实验室、实习实训用房。用房核定面积一般依据在校生数、学科类别设置人均标准，复旦大学按照学生折合数（学生折合数本科生及以下为1、硕士研究生为2、博士研究生为3）进行分段累加计算；南开大学设置本科生专业实验课程用房定额面积下限为50㎡，研究生教室（一年级硕博学生数总和）*1.2㎡/人位*2，定额面积下限为60㎡；福建农林大学依据《普通高等学校建筑面积指标》（教育部2008年版），核定在校生数，实行本科生按学科类别定额、研究生补助和公共教学实验室进行总量计算、包干使用的方法。[14]

科研用房一般根据学科类别、科研人数分别设置教师、硕士生、博士生人均用房标准，国家级、省部级重点实验室、研究中心、创新平台等各高校依据本校房源情况、对重点学科的不同扶持方向设置不同标准或由职能部门提出补贴面积，校公用房管理领导小组进行审定。如国家重点实验室、工程研究中心，南开大学补充定额面积为500㎡、福建农林大学为5000㎡、福建理工大学为300㎡。

（七）收费管理

五所高校对于行政办公用房的收费管理都是按照“不允许超标、免费使用”的方式。对于教学科研用房有两种收费方式：一是定额内免费，超额收费；二是定额和超额都收费，但收费标准有所区别。详见表3。

表3 五所高校公用房收费方式一览表

注：本表数据和内容由笔者根据相关资料收集整理

通过对五所高校关于公用房定义、政策依据、管理原则、管理体制、分类方法、核算办法、收费管理等内容的比较分析，展示了不同高校在公用房管理方面的异同。这些比较分析结果不仅有助于读者全面了解不同办学层次、办学定位高校的公用房管理模式，还可以为其它高校在优化公用房资源配置和提高资源利用效益方面提供有益的参考和启示。

五、应用型高校公用房管理及优化配置建议

本文通过较为深入系统的研究，对应用型高校公用房的现状及存在的问题进行了全面的分析。研究发现，当前应用型高校的公用房管理存在一些挑战，如管理机制不完善、原始数据不健全、资源配置不合理等问题。为了解决这些问题，通过借鉴部分高校比较先进合理的公用房管理模式，同时针对应用型高校的特点，提出以下公用房管理及优化配置建议。这些建议旨在帮助应用型高校更好地管理公用房资源，提高资源利用效率，为学校的教学、科研、行政等工作提供更加优质的服务。

（一）着眼未来，建立健全管理体制

学校行政部门和教学科研单位、教职工和学生在日常工作学习生活中都需要用到公用房，所以公用房的合理配置及日常管理可谓涉及面广、任务艰巨、意义重大。一是建立健全公用房管理体制，完善组织架构，成立校院两级公用房管理工作领导小组，学校层面分管校领导作为小组组长，房产管理部门作为牵头部门，其它相关职能部门作为小组成员。二是着眼长远，根据现有公用房资源以及未来校园规划布局，综合发展定位及方向和学科专业建设需要，结合不同校区的分布格局及功能定位，对公用房的配置及管理进行顶层设计，统筹规划，保障教学科研工作的稳定，又为未来发展预留空间，兼顾短期效益与长期利益。三是提升教职工用房意识，提高对公用房科学化管理重要性的认识，公用房管理部门要联合其它相关职能部门积极向广大师生普及新观念，做好制度的宣传和解释工作，消除误解，降低政策落地实施的阻力。

（二）摸清家底，建立基础数据库

应用型本科高校大多由合并组建而成的，要建好全面、详实和精细的基础数据库。一是房屋信息，包括楼栋名称、建成年代、建筑结构、楼层、建筑面积、房间使用面积，相关的结构布局图、施工图等，对于建设年代久远的老房屋应招标测绘公司进行重新测量并做危房鉴定，确保房屋使用的安全和信息的准确。二是房屋使用信息，包括房间名称、房号、使用部门、使用人、使用功能等；三是按照住建部校舍分类文件规定（建标〔2018〕32号），把公用房用途分成教学科研及辅助用房、行政办公用房、生活用房、教工住宅、其它用房等五类进行分类整理和登记建账，逐步建立和完善公用房基础数据库，为公用房管理和优化配置提供准确的数据依据。

（三）立足实际，分类建立管理制度和常态化监督机制

立足本校实际房源情况，结合办学定位和发展方向，按照公用房用途分类建立管理制度、实施细则和常态化监督机制。对不同性质和用途的公用房进行独立核算，计算其基础的定额数据，以《普通高等学校建筑面积指标》（建标〔2018〕32号）和《党政机关办公用房建设标准》（发改投资〔2014〕2674号）为政策依据。与此同时，在制定定额标准之前应广泛征求意见建议，与相关部门及教学科研单位进行充分沟通，找出并整理共同点，加强宣传，相关部门及教学科研单位要充分了解定额标准的核算方法和学科系数，取得广泛共识和理解，减少后续制度落地实施的阻力。

（四）提高效益，推行“定额管理，有偿使用”

创新管理体制是高校公用房管理的必然选择。长期以来，高校公用房管理一直沿用行政分配、无偿使用、终身占有的传统管理模式，这种模式已经无法满足现代高校发展的需要，各高校应树立成本效益观念，推行“分类管理、定额配置、超额有偿、缺额补贴”的现代管理模式。在这种模式下，高校需要对不同类型的公用房进行分类管理，根据房屋的性质、用途、面积等因素进行定额配置。对于超出定额配置的房屋，采取有偿使用的原则，对于不足定额配置的房屋，采取补贴的方式进行补充。现代管理模式不仅可以提高公用房的使用率，促使公用房资源得到合理配置，避免房屋的闲置和浪费，还盘活了国有资产，确保国有资产的保值与增值。

此外，推行现代管理模式还可以发挥市场在资源配置中的作用，在定额配置且为未来发展预留空间的基础上，高校可以将富余的房屋推向市场，通过公开竞价、租赁等方式进行交易。这种方式可以吸引更多的社会资源进入高校，为学校的教学科研等工作提供更多的物质保障，提高学校的经济效益和社会效益。

（五）提高效率，建立公用房管理信息化系统

充分运用现代信息技术，完善高校公用房管理信息系统，运用数字技术，提升应用型高校公用房数字化管理水平。建立健全公用房管理系统，具体内容应包括公用房的所有信息、学校所有在职在岗教职工信息，管理人员的管理模块包括对公用房信息的导入、修改、房屋的拆分与合并、根据需求可导出的数据表格，其他教职工对公用房的查询、申请、报修、报废，领导层的审批、分配等的设置。建立科学合理的公用房管理系统会遇到各种各样的问题，需要统筹兼顾，要注意科学性和实用性的结合，在实施过程中不断修改完善，实现公用房管理工作合理、简捷、科学。