在线教育:政府监管的逻辑、缺位与智慧治理体系构建

巩 斌 高新宇

(1.安徽财经大学 实验实训教学中心,安徽 蚌埠 233030;2.安徽财经大学 财政与公共管理学院,安徽 蚌埠 233030)

一、问题的提出

在线教育是指以人工智能、互联网技术等现代信息技术为手段,借助电脑或移动设备等设施进行交互式教学的一种新型模式。其破除了教和学在时间、空间上的障碍,有利于教育资源共建共享,促进教育公平,其具有方便、快捷、及时、交流、互动的特点。

由天眼查行业报告数据显示,从2011年至2020年这十年的时间里,在线教育关联企业数量由15万家增加到70多万家;2020年线上教育行业的专利数量占比也高达五成。目前,线上教育几乎全部覆盖了幼儿早教、少儿英语、中小学教育(K12教育)、技能培训(例如语言、计算机、会计)、素质教育、海外留学以及高等教育等细分领域。以K12教育为例,2020年艾媒咨询发布的报告中指出:在线教育机构中的K12教育占比约26%,市场渗透率约为23%。据权威机构报道,2020年在线教育企业已完成一百多次融资,其中猿辅导公司,已经过三轮融资共获得金额为35亿美元(1)杨蓉:《在线教育监管风暴来袭 多家机构被处罚》,《计算机与网络》,2021年第13期。。K12教育企业快速而又稳健的成长,为消费者提供了一种新型的学习方式和灵活的学习时间,基础教育资源共享得以实现,教育公平性在某种程度上得以体现。

另一方面,在线教育以1996年101网校的出现为标志,经过了20多年的发展,据艾媒咨询公布的数据显示,2021年,在线教育用户规模已超过4亿人、市场规模达到5500亿元。据了解,在线教育家长用户在少儿英语学习上,喜好偏爱于互动且有趣的教学方式。所以,他们更偏向于选择AI有趣、交流互动的课程;同时,他们从保护视力与保持学习兴趣的角度出发,认为上课的频率应少些。大部分用户把费用、精力投入K12教育平台上较多,主要用此平台上网课或进行学科课程与作业的网上辅导。用户最看重平台的资质、教学团队实力和教学管理水平,学费的价格紧跟其后。70%的注册用户是通过亲戚朋友或身边熟人介绍,对在线教育公司来进行选择;其次主要凭靠广告信息来选择(2)王世新:《雷朝滋:从疫情期间在线教育看教育信息化发展》,《中国教育网络》,2020年第6期。。

但我们也应清醒地认识到:在线教育领域内资本的无序扩张造成行业恶性竞争、内耗,乱象频出。从国内权威机构发布的《2020年度中国在线教育投融资数据报告》得知,在线教育在2020年融资总金额约达540亿元,共发生111起融资事件。尤其是最近几年,资本的疯狂介入以及疫情之下在线教育公司的“野蛮”生长,导致其质量良莠不齐。高速发展下的在线教育多多少少违背了教育的初衷和本质,商业气息过于浓厚。2021年6月1日,国家市场监管总局对新东方、学而思、精锐教育、掌门1对1、华尔街英语、DaDa英语、卓越、威学、明师、思考乐、邦德、蓝天和纳思等校外培训机构分别予以最高罚款,加上早前公布的对作业帮、猿辅导的查处情况,这次检查累计罚款达3650万元。在线教育平台乱象也时常发生,据国内知名网络消费纠纷调解平台电诉宝数据显示,在线教育行业在2020年全年,存在退款纠纷、网络欺诈、霸王条款、虚假宣传等投诉问题;有30多家在线教育公司涉及用户投诉,其中就包括嗨学网、学慧网、帮考网、DaDa英语、51Tlak、一只船教育、英语流利说、深海教育、掌门1对1、有道精品课和清北网校等知名公司(3)赵昂:《在线教育不能游走于监管空白》,《工人日报》,2021年3月16日,第007版。。

从市场规模来看,线下培训机构的集中度要低于在线教育。2020年,在线教育行业的头部企业前5家公司市场占有率之和(又称集中度,英文缩写CR)为15.2%;而在2019年,线下教育的头部企业前5家公司集中度(CR5)仅约为4.6%。马太效应在资本方面同样也很明显,资本市场对在线教育行业投资的资金总额中,80%都投给了实力雄厚的前5家公司,这种情况非常不利于在线教育行业均衡、整体性的发展。线上教育的火爆与疫情期间“停课不停学”有着直接的关系。然而,火爆的背后却隐藏着风险。由于目前对在线教育的监管措施远弱于线下教育培训机构,断断续续有一些在线教育公司发生“跑路”事件;或被消费者投诉退费退课难、虚假宣传,都给社会和消费者造成了很坏的影响,也毁坏了它们的声誉,这其中就包括一些大的在线教育机构(4)胡卫:《加强在线教育监管 让人民分享高质量的“互联网+”教育》,《中国产业科技》,2019年第3期。。

从教育部于2018年12月发布《关于严禁有害App进入中小学校园的通知》等一系列文件,再到2019年9月《关于促进在线教育健康发展的指导意见》的出台,可以看到政府对在线教育将加大监管力度,回归教育的初心。我们有理由相信:在线教育健康、规范、有序的发展,将是对传统教育一种重要的、有益的补充方式,建设终身化的学习型社会,终将成为现实(5)教育部:《教育部等十一部门关于促进在线教育健康发展的指导意见》,《中华人民共和国教育部公报》,2019年9月19日。。

二、在线教育政府监管理论逻辑

在线教育政府监管主要是指相关政府行政部门依据法律法规、政策,对在线教育机构、平台与APP等的开办与建设、市场标准与许可准入、日常运营、日常教学活动、课程体系建设以及学费价格等进行监管、服务,约束在线教育行为,根除线上办学乱象,营造健康向上、良性竞争、持续发展的线上教育生态环境(6)刘华:《经济转型中的政府职能转变》,社会科学文献出版社,2011年版,第51页。。

政府监管可分为间接监管、经济性监管、社会性监管(后两者包含于直接监管)。间接监管是对不正当竞争行为的监管,即国家机关依法依规对行业垄断等不正当竞争行为进行间接约束;经济性监管主要规制在线教育企业之间以及与其他企业、消费者之间的经济关系;社会性监管主要规制在线教育企业的经济行为,可能给社会与消费者带来的安全、健康问题(7)牛丹桂:《在线教育的政府监管问题研究》,郑州大学硕士论文,2021年,第24-28页。。

(一)教育公益性理论

对于教育公益性的涵义,学者们的观点可谓是仁者见仁、智者见智。杨德光、张兴基于公共产品理论的视角对教育公益性进行研究,认为它是指教育既符合社会的公共利益,又具有服务社会的公共职能。邢永富基于知识经济理论的视角对其进行研究,认为教育的客观属性就具有公益性,教育提供的一切产品、服务,仅为公民所有和使用。曹淑江则从教育外部性角度,提出教育公益性是指教育服务的外部性,而且每个人都享有教育的义务与权利;因为受教育会导致正外部性,政府应责无旁贷地对教育进行投资以支持其发展。由上述观点可知,政府监管教育行业正当且有理有利(8)韩静:《我国中小学校外营利性在线教育政府监管研究》,河北师范大学硕士论文,2021年,第11-14页。。

在线教育是教育领域里一种新型的教育方式,它必然涉及到教育公益性的问题。教育公益性的实现,必须要满足两个条件:一是线上教育活动需在法律、法规许可的范围内开展;二是受教育者在接受教育的过程中产生正外部性影响,实现社会共同利益,即同时推动个人与社会的向前发展。因此,对在线教育进行政府监管以实现教育的公益性是很有必要的。

在分析教育公益性和营利性两者之间的关系上,研究人员着重探讨了民办教育是否也具有教育公益性。劳凯声认为,民办教育和政府部门共同提供教育产品,不仅可以盈利,又可以满足公众日益增长的多样化教育需要,由此说来,民办教育也具有教育公益性。文东茅学者认为,非营利性不一定就增加民办学校的公益性,营利性也不一定会降低其公益性,两者并不矛盾。从上述观点得知,影响教育公益性的关键因素并不是教育主体,政府如何在法律法规的框架内,积极引导民办教育提供优质教育,却是一个值得研究的课题。

在线教育作为民办教育的一种形式,政府机构必须对其进行监管以促进教育公益性最大程度地实现。在线教育打破了时空的限制,实现教育资源共建共享,一定程度上促进了个人发展、推动了社会进步。然而事实上,由于市场信息的不对称,处在优势地位的在线教育平台时有发生诸如教学内容重复、优质教育资源不足、随意哄抬收费标准等问题,使消费者的合法权益受损。因此,为了维护合法主体与学生家长的权益,促进在线教育持续健康发展,政府要积极履行监管职能,主动作为,制定和实施监管规则,这是教育的公益性使然。

(二)政府职能理论

政府对线上教育执行监管是履行其职能的一种具体体现。对在线教育机构的资质、师资资质及水准、学费的定价、课程资源建设以及教学质量监控评价等方面进行监管,保障其在依规合法的前提下,充分发挥其正外部性作用。

为了更好地研究政府职能,首先必须追溯“政府”这一词语的涵义。在自然社会中,主要有以下三个弊端,那就是缺少一部法律、一位裁定者和一个公共权力,为了解决其弊端,政府就顺其自然地产生了。在不同的历史时期,“政府”一词具有不同的内涵,本文研究的“政府”属于狭义的范畴,仅指中央及地方行政机关。政府伴随着公共需要而产生,旨在维护社会公共利益和解决公共问题,其功能覆盖每位公民和社会所有领域,其强制力是社会发展和运行正常的保障(9)刘淑妍、李斯睿:《智慧城市治理:重塑政府公共服务供给模式》,《社学》,2019年第1期。。

学者们对政府职能的研究,大多是从职责、功能、职权、作用等方面给予界定。其中刘华认为,它是指政府在一个国家(或区域)社会经济发展进步中,施予的作用和影响力;杜创国学者则认为,它是指政府在社会管理中所赋予的职能和应担当的权责。亚当·斯密经过研究指出政府要做一个好的“守夜人”,政府职能的具体体现就是维护好市场的正常运行。速水佑次郎则认为,对商品和服务的产权清晰界定是市场发挥有效作用的前提;而产权的清晰界定,又与立法、司法、行政机关在其中行使着职权密不可分(10)Jessop B.Territory,politics,governance and multispatial Metagovernance.Territory,politics,governance,2016,4(01), pp.8-32.。由上所述可知,政府职能是指政府在国防、经济,文化、生态环境等一切领域强制性施加的影响力和作用力,并提供公共产品、服务以及相应的制度环境,以保障社会经济既快又好地向前发展。

政府对线上教育的监管是其行使经济监管职权的一种具体体现,把社会公共利益维护好是政府的基本职能。因此,为了实现教育公益性的最大化,政府对线上教育进行监管很有必要。现实中,在线教育的发展由于受到技术、政策、教育、市场等多方面的影响,很容易出现资源分配不均、社会力量缺乏办学资金政策支持、在线教育企业亏损比重大等问题。政府就应责无旁贷地从市场主体进入,在服务、市场交易等方面对在线教育进行监管,这是政府履行职能天然使然。

(三)新公共治理理论

新公共治理理论是在传统公共行政和新公共管理理论的基础上建立的,2006年由英国爱丁堡大学教授斯蒂芬·奥斯本提出。该理论以21世纪新时代多元性为视角进行研究,作为公共服务的提供者和公共政策的执行者的国家,它处于一个多组织、纷繁复杂的环境中。因此,在公共服务中,既不能仅仅指望市场作为资源配置者,也不能仅仅仰仗作为提供者的政府权力,而是要依靠各主体间相互作用、相互影响的多元治理。

与传统的公共行政和公共管理理论相比,新公共治理理论中,其突出的一大亮点就是新公共治理需要社会公众、非政府机构和公共部门的共同参与,政府在传统的监管职能之外,还发挥着催化剂的影响。多组织部门之间,通过区分各自的管理边界,建立相应的问责机制,来防止发生问题时推诿扯皮,与此同时,对管理行为进行监督是根据问责机制来进行。在治理方面,吸纳中介组织或社会机构共同制定政策和规范(11)刘维杰:《鲍勃·杰索普元治理理论研究》,华中科技大学硕士论文,2019年,第40-42页。。此外,通过一些办法提高公民素质,进而激发他们参与的积极性,形成解决公共问题的共同话语体系;切实改善公共服务质量,提高他们的满意度。

在线教育牵涉互联网、教育两个领域。在实际经营活动中,其发展受制于技术进步、国家政策、市场环境等多因素的制约;监管中监管主体包括网信部门、教育部门等多达11个。所以,各个监管主体要明确各自的职责界限,加强监管不留死角,加强部门协同监管。同时,在多元监管的复杂形势下要创新管理服务方式,鼓励公众参与监督,积极吸纳商会、行业协会等社会力量,参与行业规范制定。公众、市场和社会共同参与,协助政府做好监督、管理和服务,合力解决线上教育运营遇到的困境以及发生的问题,这是新时代新公共治理客观使然(12)马健生、刘云华:《教育中的资本扩张:危害与治理》,《清华大学教育研究》,2021年第4期。。

三、在线教育政府监管缺位的表征

近三年,由于新冠疫情的原因,线上教育因其上手快、门槛低、易操作,用户规模和市场规模都迅速增长,各个阶段领域的在线教育发展也不平衡,而且它还涉及到人工智能、互联网技术等原因,在线教育存在着特别是制度建设滞后、行业监管缺失等一些先天不足问题。这危害了社会的和谐与稳定、伤害了消费者的正当权益,不利于在线教育的良性发展。

(一)制度建设严重滞后

自从1996年线上教育开办以来,除了《高等教育法》讲到对远程教育的支持,《民办教育促进法》许可民办学校可利用互联网进行在线学历教育外,与在线教育相关的条例几乎在现行的教育法里再也找不到。近几年来,针对校外培训机构治理和规范方面,国务院以及教育部等部门也制定了一些文件,但也只有教育部等11家部门于2019年9月,联合发布《关于促进在线教育健康发展的指导意见》这一文件中,才第一次明确使用“在线教育”一词及其概念。事实上,对该行业中出现的一些损害消费者权益的问题,在线教育却并不适用,而只能依据《消费者权益保护法》与《广告法》中的相关规定进行整顿和处理(13)石娟、尹盈欢:《新时代教师信息素养提升的实践逻辑》,《今日教育》,2020年第9期。。随着我国在线教育基础设施建设水平的大幅度提升,线上教育的市场需求必将进一步的扩大,政府监管的任务势必更加繁重,要加快相关法律法规的制定和修改,从而从制度层面预防和根除在线教育存在的突出问题。针对当前在线教育领域亟待解决的问题,加快法制建设迫在眉睫。因此,应尽快对在线教育专门设立法律法规或将在线教育监管办法纳入现行的相关法律体系中去。

(二)行业标准整体性缺失

线上教育作为一种新型的教育形式,虽有二十多年的发展历史,但与传统教育相比,还是非常短的,其在诸多方面存在事关行业健康发展的攸关问题,比较突出的就是至今还未出台统一的行业认证和标准。线上教育所覆盖的细分领域多,而且涉及的学科专业、课程也五花八门,没有行业标准的指导,在线教育机构有时无法确定发展方向(14)王娟、郑浩等:《“双减”背景下在线教育智慧治理框架构建与实践路径》,《中国电化教育》,2022年第2期。。由于没有统一的行业认证和标准,也造成了在线教育的准入门槛低,导致其资源良莠不齐、泥沙混杂,相当一部分在线教育公司通过不断突破底线获取流量,导致问题丛生,办学乱象频频被曝光,给受教育者带来伤害,也增加了社会的不稳定因素。

(三)市场监管不力

从教育部等部门发布的在线教育相关政策文件得知,政府对在线教育监管涉及国家广电总局、国家知识产权局、网信办等11个部门,构建了多元监管主体的格局,显然它们在对在线教育的监管中,所扮演的角色不尽相同,在实际工作中与传统教育监管也不一样。由于是多头监管,依然存在着各监管机构对各自的权责界定不清晰。与此同时,对在线教育的监管,即是对互联网以及教育行业的监管,再加之因线上教育覆盖的领域包括中小学阶段教育、语言培训等多个细分领域,监管在实际执行的过程中,就比较复杂。由于在线教育公司,需要向相关政府机构申请许可、备案、审批,比较容易引起各个监管主体权责分工不清晰、协调不力、成本高昂,造成实际监管缺失。尤其对服务器设在异地甚至设在境外的在线教育企业,既没有充足的监管力量,也没有有效的监管手段(15)邢西深、李军:《“互联网+”时代在线教育发展的新思路》,《中国电化教育》,2021年第5期。。

(四)社会监督缺乏

事实上,政府对在线教育的监管需要各方的助力,以确保和引领在线教育的健康发展。针对当前突出的过度营销、夸大培训效果、培训内容超标超前、培训人员缺乏基本教育教学能力等问题,在教育部门加强监管的同时,协调联合相关主管部门开展综合治理,不断改进现有监管技术手段,加大社会舆论引导力度,持续推进线上教育平台运行,做到依法合规、健康有序(16)蒲佳妮、王欣悦等:《新时期在线教育行业迎来发展新机遇探索》,《商讯》,2021年第19期。。2021年3月16日,在线教育专业委员会于北京成立,在此之前二十多年在线教育发展的过程中,没有相关的行业协会对在线教育企业的行为进行引导和规范。所以,政府在监管中应建立专门的多途径线上教育问题社会大众反映渠道,广泛宣传、动员社会大众自觉参与监督,进而强化社会监督,建立健全社会监督机制。引导和推动线上教育行业协会、商会开展行业规范和自律,促进服务模式与时俱进,激励在线教育主动担当企业责任、积极回报社会;坚持科技和教育走深走实融合,推动校内校外、线上线下教育的有机衔接,助力在线教育高质量发展。

四、现代在线教育智慧治理体系建构

南宋著名理学家朱熹曾说过:“无一事而不学,无一时而不学,无一处而不学。”随着信息技术的发展,朱熹提出的这种学习模式,不再是一种遥不可及的美好愿望,在线教育基本将这一愿望变为现实。《中国教育现代化2035》指出,推进教育治理体系和教育治理能力现代化,必须以信息化、智能化为载体加以实施(17)中共中央国务院印发:《中国教育现代化2035》,《人民日报》,2019年2月24日,第01版。。目前,随着我国新时代教育与现代信息技术的高度融合,在线教育治理作为教育治理的重要组成部分,其变革势必以与现代智能信息技术深度融合为落脚点,建立多元参与的协同治理新机制,为全球教育治理、世界教育发展贡献中国智慧、中国经验、中国方案。

(一)在线教育智慧治理核心要素

在线教育智慧治理是指一种把新时代多元参与的协同治理价值和理念融合于现代智能治理技术和工具之中,协调处理各个道德、价值体系之间利益和冲突的治理方案。在线教育智慧治理是以满足社会大众对个性化的教育需求、权利为根本宗旨,注重政府、中介机构、行业协会等主体之间的协调配合,以大数据为驱动力,以互联网、人工智能等现代信息技术为支撑的一种开放、多元、便捷治理方式。其具有数字政府、参与型社会、智能化技术三大核心要素(18)中办国办印发:《加快推进教育现代化实施方案(2018-2022年)》,《人民日报》,2019年2月24日,第01版。。

数字政府作为智慧治理核心推动者的政府,它的政策制定、行动导向以及治理效能是智慧治理成功与否的关键所在。政府的数字化水平对在线教育智慧治理的实现至关重要,“数字政府”主要以赋予政府运行的管理数字化、决策数字化等技术化属性体现其管理现代化水平。政府在实施在线教育治理时,不但要尽可能地运用现代通信数字化技术对其赋能,而且还要把社会主义核心价值观融入其中,持续不断地对社会大众的在线教育治理服务进行完善和优化(19)周蕾、赵中建:《美国K12阶段在线教育质量全国标准评析》,《开放教育研究》,2020年第2期。。

参与型社会是指在线教育治理的非政府主体,它主要以市场、社会主体为主。传统的教育治理是以政府为核心的封闭或半封闭结构,几乎没有社会参与的渠道,造成了非政府主体参与教育治理的消极被动。智慧时代的在线教育治理强烈要求商会、行业协会、中介组织等非政府实体,强化他们的自觉意识,热情主动地参与到在线教育的协同治理进程中去,齐心协力推动在线教育治理由单一向多元迈进(20)南旭光、张培:《智能化时代我国高等教育治理变革研究》,《中国电化教育》,2018年第6期。。

在数字化时代,随着在教育领域里以区块链、大数据、人工智能等为代表的新一代智能技术被规模化地应用,不仅提高了教育服务的数字化、智能化、现代化水平,而且在提升在线教育治理能力、构建在线教育治理新格局方面打下了深深的烙印。以区块链技术为工具,运用信息监测、在线识别、溯源跟踪等手段,实现治理主体作为平等节点进行点对点传输,使得治理过程公开透明;以大数据技术为支撑,推动对在线教育企业的大数据比对分析,建立行业风险、违法违规线索识别和预警系统,实现网络化监控;以人工智能技术为手段,牢固树立底线思维和风险意识,记录在线教育公司和从业者信用档案,完善身份认证系统、实行双向评价和诚信文化建设,营造良好的互联网教育治理生态环境。鉴于此,智慧治理凭借数字化、智能化技术赋能可以达到对在线教育的精准化治理。

(二)在线教育智慧治理体系的构建

社会系统通过权力、语言、法律或规范进行互动的所有过程通常被称为治理。协同治理理论强调参与者通过达成共识或构建协作网络共同参与公共问题的管理,以处理单个主体无法解决的复杂问题,这种做法对于确保治理过程的公平和民主具有现实意义。实际上,协同治理理论对市场和公民社会的作用被错误地放大,导致治理失败,这促使一些学者重新考虑政府作为“元治理”的作用(21)吴世勇:《在线教育嵌入教育生态系统的模式研究》,《高教探索》,2015年第10期。。

治理体系的建立以元治理与协同治理理论为研究基础,与我国线上教育发展的现状相结合,通过法律规范、多元治理、技术赋能和服务监督等方式,实施对在线教育的智慧治理,建立在线教育智慧治理具有我国特色的架构体系。此体系更加注重政府、社会角色主体的多元参与,更加注重现代信息智能技术创新融合于在线教育治理中。从组织、应用、技术、环境四个层面,打造出多元协同、精准高效的在线教育治理体系,此体系示意图如图1所示。

图1 在线教育智慧治理体系构建

组织层是指政府、市场以及社会主体等在线教育多元治理结构,它们构成了治理体系的组织层。2019年9月教育部等11部门发布的促进在线教育健康发展的若干指导意见中就指出,要坚持多元协同治理,形成政府引导、行业自律、机构自治、社会监督的治理新格局(22)张文江:《“元治理”与中国特色大学治理体系》,《现代教育管理》,2019年第5期。。一方面,在政府引导下积极构建政府部门、行业协会、中介机构、个体多元协同的在线教育治理结构。政府出台法律法规和政策,积极引导线上教育机构和行业自我约束、自我管理;社会公众作为在线教育最大的群体,对在线教育服务的期望最能体现在线教育的最终需求;在政策的指引下,行业协会、中介机构相互竞争、相互监督,构建和谐共处的行业新业态,推动在线教育良性快速发展;另一方面,通过政府元治、市场自治、社会监督等方式进行在线教育治理,可以知悉各方态度、诉求和利益,找到最大协同治理目标的公约数,形成治理最强合力,并在政府的带领下,对线上教育行业进行处理与整顿它们所存在的违法违规问题,营造一个遵循教育初心、竞争有序的市场环境(23)林靖云、刘亚敏:《我国教育治理中的社会参与:困境与出路》,《现代教育管理》,2020年第11期。。

服务层是指为个人、家长、企业用户、教师等主体,提供各种个性化在线教育治理服务的智能化信息技术平台。对在线教育治理内容的分析可以知道,服务层向社会开放提供的治理服务,主要集中在机构资质认定、师资质量保障、课程质量控制、信息安全检查、经营规范监督、用户行为监督等六大部分(24)王洪才:《教育治理体系与治理能力现代化论略》,《复旦教育论坛》,2020年第1期。。在机构资质认定环节,重点对在线教育机构资质进行审查与发放,依法关闭或整顿存在问题的线上教育平台或产品。在师资质量保障环节,主要对在线教育教师进行资质水平审核、备案管理、师德师风与业务素养考察等服务。在课程质量控制部分,重点放在对课程内容与资源的监管,严禁其超标超前;遵循在线教育教育规律以及未成年学生身心发展规律,杜绝加重他们的学业负担而在基础教育阶段实施线上学科培训。在信息安全检查环节,在线教育服务提供方应严格遵守国家的相关规定,切实执行保护个人隐私的硬性规定;严禁大数据杀熟现象在在线教育领域重演。经营规范监管方面,在受理在线教育产品、服务合同纠纷时,要以消费者为本,维护他们的正当权益,对线上教育企业诱导欺诈合同、哄抬收费价格、推诿拒绝合理退费等不良行为依法进行处罚。在用户行为监管环节,则是指服务平台受理其他消费者与网络平台的投诉,他们有的人利用互联网传播一些非法信息,或者侵犯公司合法知识产权等,针对上述用户行为,依法依规进行处置(25)曲一帆、秦冠英等:《区块链技术对教育变革探究》,《中国电化教育》,2020年第7期。。

在线教育智慧治理中的技术赋能和平台建设则是技术层所重点解决的问题。在数字化的当下,必须牢牢依靠以人工智能、大数据、区块链等为代表的现代智能集成技术,达到在线教育智慧治理目标。例如,利用大数据进行收集和分析,建立智能化的预测和管理模型,人工智能和管理者协同形成新的人机决策模式,这种方式能够深度判别分析、预警防范在线教育行业已有的漏洞与可能的隐患,实现资源更有效的配置,推进在线教育既快又好地向前发展。政府和教育主管部门要强强联合,加大工作力度整合在线教育平台及其资源,实现对它们的统一运行维护、管理调度和监管执行;与此同时,丰富线上教育的交互手段,调动多种方式提高消费者学习的兴趣,提升其身临不同场景的体验感(26)马志强:《协作学习投入论》,中国社会科学出版社,2021年版,第1-9页。。最后,建设并开放在线教育治理智能平台,提供一站式综合性服务,实现治理诸事项能够足不出户泛在智能办理,提升在线教育治理体验的美誉度。

法律环境和市场环境则构成了在线教育治理环境层的主要内容,这需从政府、行业、社会三个层面着手,打造政府出台政策、行业制定规则、社会积极参与的大环境(27)彭中礼、王亮:《法治视野中的智慧治理》,《济南大学学报》(社会科学版),2020年第6期。。一是从政府层面来说,它应制定在线教育相关的法律法规、发展规划和指导性文件,保障在线教育治理有法可依、有法必依,促进线上教育治理快稳准;二是鼓励和支持在线教育行业协会、商会、中介机构参与制定行业自律公约、认证认可和行业标准,加强行业自我管理、自我约束。此外,作为对在线教育服务感触最深的应当是社会公众,他们最清楚在线教育发展症结出现在哪里,所以,社会公众积极参与治理,将有利于把握在线教育存在的不足,完成精准治理;主动完善多元协同治理结构的优化,将大大提高治理效能。

在线教育是人们进行个性化学习的一种全新模式,由于在线教育涉及到教育、技术、政策、市场等多方面因素,因而对其监管比较复杂。这就要求政府相关部门要创新管理服务方式,协同多元治理,促进在线教育的健康快速的发展,实现教育的公平,建设社会各界都满意的智慧治理服务体系,为在线教育治理现代化乃至全球教育治理提供有价值的参考依据。