新型举国体制推动军民科技协同创新：内在逻辑与实践进路

李 阳，黄朝峰，胡天恩

(1.国防科技大学军政基础教育学院，湖南 长沙 410073；2.上海交通大学国家战略研究院，上海 200030；3.上海交通大学安泰经济与管理学院，上海 200030)

0 引言

新型举国体制是我国在新时代全面建设社会主义现代化国家的战略举措，是维护国家战略安全的重要制度安排、满足重大战略发展需求的资源配置方式[1]。党的二十大报告强调，要完善科技创新体系，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，提升国家创新体系整体效能，形成具有全球竞争力的开放创新生态。在国家竞争日益加剧和民族复兴的关键时期，新型举国体制是传统举国体制在新时代的适应性转型[2]。主动探索新型举国体制的实现方式，尤其在前沿科技、军民融合等重大战略领域，已成为如何充分发挥社会主义制度优势及效能的重要课题[3]。习近平主席在视察战略支援部队时特别指出，要扭住军民融合不放松，善于在社会主义市场经济条件下发挥举国体制优势，统筹各方面力量资源，不断拓展融合深度和广度，构建一体化的国家战略能力。由此可见，新型举国体制是推动军民融合工作的有力抓手，为新时代军民深度融合发展提供了理论指导和方法论，自此描绘出一幅 “新型举国体制”战略图景。

军民科技协同创新是国家创新驱动发展战略、军民融合发展战略和强军兴军战略融合交叉的咽喉锁钥，是促进国防实力和经济实力同步提升的关键环节[4]。如何探索新型举国体制的实现方式，在推动军民科技协同创新中发挥最大效能，成为当下亟需回答的重要问题。为什么要用新型举国体制推动军民科技协同创新？应该如何利用新型举国体制实现军民科技协同创新？如何组织军地资源攻克关键核心技术？针对上述问题，本文进行如下探讨：①讨论新型举国体制与军民科技协同的内在逻辑，为研究明确理论方向；②探讨新型举国体制推动军民科技协同创新的要素；③构建新型举国体制推动军民科技协同创新的组织体系和实现机制等分析框架；④回顾军民协同推进新冠疫苗研发的全过程并总结中国经验，提出相应对策建议。

1 新型举国体制推动军民科技协同创新的内在逻辑

新型举国体制本质上是国家创新系统的局部重构，在推动国防科技创新方面，通过突破既有军地二元模式，在全国范围进行军民科技资源最优配置，将国防科技创新融入国家创新体系。本文首先从新型举国体制推动军民科技协同创新的内在逻辑入手，阐述二者之间的内在联系，其内在逻辑如图1所示。

图1 新型举国体制推动军民科技协同创新的内在逻辑

1.1 新型举国体制主张发挥整体协同优势，与军民科技协同创新强调构建军民一体化科技创新体系相统一

新一轮科技革命带来百年未有之大变局，具有极大的冲击力，颠覆现有产业形态、改变组织分工与方式，正在重塑国家战略竞争力。新型举国体制适应新科技革命的时代需求，坚持 “全国一盘棋”思想，在顶层设计上进行科学统筹规划，协同各部门进行跨专业合作，既发挥了国家整体协同优势，又最大限度避免了市场经济条件下资源配置的盲目性。我国在科技管理体制中的历史遗留问题较多，军民科技分散投入、重复投入等问题由来已久，军民协同创新活力难以释放。在新型举国体制推动下，国家可统筹建立跨军地的顶层协作机制，整体布局军民科技战略规划，凝聚军工集团、军内科研单位、中科院、高等院校、高科技民营企业等创新主体，围绕国家重大战略需求，充分发挥各自优势，构建军民一体化的科技创新体系，这样既是实现国家发展战略与攻关制度层面的考量，也是实现军民深度融合发展的内在要求。

1.2 新型举国体制以关键核心技术为突破口，与军民科技协同创新强调瞄准主攻方向、解决 “卡脖子”技术相统一

新型举国体制以关键核心技术为突破口，目标导向十分明确且针对性较强。关键核心技术是指基础技术、通用技术、非对称技术、前沿技术、颠覆性技术等，涵盖人工智能、集成电路、量子信息、生命健康、空天科技、深地深海等领域[5]，关乎国家战略安全与发展。在当前的国际形势下，以美国为首的西方国家限制高新技术向我国出口，对我国科技发展进行全方位封锁与围堵，使我国在一些关键领域、关键技术和环节出现较多 “卡脖子”问题，对我国国家安全与经济社会发展形成制约，若得不到有效解决，国家安全将面临较大风险。推动军民科技协同创新，发挥新型举国体制的制度优势，关键在于突破技术瓶颈。加强新兴领域军民协同创新，瞄准一些关键核心技术弱环，加大 “振芯铸魂” “218工程”等重大工程的集中统筹，重点突破高端芯片及设备、航空发动机、高端科研仪器等一些关键领域的军民通用技术。坚定不移加快自主创新步伐，对 “卡脖子”技术及其突破路径要形成更深入的认识。

1.3 新型举国体制主张发挥社会主义市场经济作用，与军民科技协同创新坚持国家主导并激发 “民参军”活力相统一

充分发挥社会主义市场经济作用是两者统一的资源配置方式，作为社会主义独特的政治制度和市场机制相结合的产物，新型举国体制要求突破以计划为主的资源配置方式，强调以市场为主的资源配置方式，更加尊重市场规律、科学规律和发展规律。以举国体制的资源动员能力弥补市场机制的无秩序和盲目性短板，以市场配置资源能力弥补举国体制的弱激励和低效率短板，实现政府引导与市场经济的优势互补。实践表明，有为政府与有效市场的两手合力优于市场一只手之力，充分发挥市场主体和社会组织力量是两者统一的主体特征。在新形势下，新型举国体制必然要求充分发挥市场和社会力量，在中国共产党的领导下，实现组织适度去中心化。全国工商联多次呼吁支持民营企业参与军民科技融合，强调发挥民营企业在军工领域科技创新中的作用。统筹市场与社会力量，突出政府的核心职能，形成政府组织、军地协调、市场生产、社会参与等多元主体协同配合的参与格局[6]，最大程度地激发和调动军地各方的积极性和创造性。

2 新型举国体制推动军民科技协同创新的要素分析

创新要素是新型举国体制推动军民科技协同创新的关键组成部分，习近平主席指出，把军民融合式发展这篇大文章做好做实，推动军地科技成果、人才、资金、信息等要素交流融合。在新型举国体制的总体战略下，军地创新资源有效融合，最终实现军民科技创新体系一体化发展。

2.1 政策制度：顶层设计进行系统部署

新型举国体制作为新时代我国集中力量进行核心技术攻关的制度优势，需要在党的统一领导下进行顶层设计、系统部署。党的十八大提出创新驱动发展战略后，中共中央、国务院先后发布 《关于深化体制机制改革 加快实施创新驱动发展战略的若干意见》 《国家创新驱动发展战略纲要》等纲领性政策，对深化科技体制改革进行了系统性部署，进一步明确了国家创新体系的战略部署。党的十八大以来，党中央把军民融合发展上升为国家战略，从党和国家事业发展全局进行总体设计，强化科技创新对国防及军队建设的重要作用，先后出台 《科技军民融合发展专项规划》 《国防科技工业发展规划》等一系列军民科技创新发展规划。军地各级也纷纷出台一系列政策措施，相关财税、金融等配套政策不断落地，军民科技创新环境不断优化。

2.2 资金投入：政府引导撬动社会资本

新型举国体制强调政府引导作用，撬动社会资本助推军民科技创新。纵观美、日、俄等国的军民科技创新经验，发现创新离不开研发经费的支持保障，对重大科研项目提供经费支持，取得领先世界的国防科技成果。然而，国防科技类项目一般周期较长、门槛较高、初始投资较大、技术风险较高，导致资本市场投资波动较大。相较于传统举国体制，新型举国体制更加强调发挥市场在资源配置中的决定性作用和有为政府的作用。现阶段，我国拥有更完备的产业结构、更丰富的资源禀赋、更成熟的市场发育程度[7]。通过设立军民融合引导基金等多种投资方式，吸引和激励广大社会资本投入到国防科技基础研发中[8]，营造层次丰富的国家金融资本市场环境，带动基础创新能力提升的同时迅速实现科技成果转化，从而能够在国防领域的前沿技术应用中占得先机。

2.3 技术研发：重大项目统筹军民攻关

新型举国体制以突破关键核心技术为目标，有力支撑了诸多国家级科研计划顺利实施，并取得了一系列重大成就，在诸多领域实现了 “从无到有”的本质性转变。但也要清醒地意识到，我国在制定科技赶超战略之后，已经由跟跑、并跑逐渐到某些领域的领跑位置，很多新兴的技术研发开始进入无人区，没有太多先例可以借鉴，旧的举国体制已然退出历史舞台，新的举国体制将承担更大的重任。在市场经济蓬勃发展的今天，一批高科技企业及社会创新力量已经能够在经济发展和国防创新中做出更大贡献，应该统筹军工集团、高科技公司、高校、科研院所、军队等力量，充分发挥各自优势，优化配置科技创新资源要素，突出军民协同原始创新，加强前沿尖端技术的源头供给，推动形成军民协同创新力量体系。

2.4 人才引培：国防科技人才军地融合

国防科技人才是支撑国防军队建设、推动国防科技创新、服务于国防科技重点产业的人才群体[9]。西方军事国家非常注重国防科技创新人才的引培工作，以色列强化军队技术人才转业创业扶持与培育，形成独具特色的军民人才与技术的双向流动与融合机制。日本特设 “人才培养与保障委员会”，不断强化地方院校、教育培训机构对军队专业技术人才的培养，为本国军事后备人才提供保障[10]。要依托新型举国体制培养国防科技人才，发挥我国集中力量办大事的优势，设立专项人才建设项目，从地方和民口吸纳相关技术人才，充实军方的高层次人才队伍，同时加强和完善地方对军方科技人才的吸纳和引入机制，在高校、科研机构和企业针对性地引进各军工集团、军工相关大院大所的科技人才。

2.5 基础设施：科技基础设施共建共享

科技基础设施是科技强国和军民科技协同创新的先行基础，战略性强、建设标准高、投资规模大，为我国推进创新驱动发展战略和科技强军战略提供前提保障[11]。习近平主席指出，基础设施建设贯彻国防要求是重中之重，我国拥有丰厚的基础设施资源，要最大限度挖掘利用、共建共享。科技基础设施具有开放共享特征，有着极强的军民通用性，发挥着引领经济社会发展、产业结构转型升级、保障国家安全的战略作用，是新型举国体制推进军民科技协同创新的着力点。在国家科技基础设施建设规划指导下，做好政府和军队有关科技基础设施建设发展对接工作和综合论证。统筹推动一体化的空间基础设施、信息基础设施、气象基础设施、标准计量设施建设等，不断增强国家科技基础设施对军民科技协同创新的整体支撑保障能力。

3 新型举国体制推动军民科技协同创新的组织体系

新型举国体制是新时代政府与市场关系在科技领域的体现，军民科技协同创新需要举国之力，将国防科技创新融入国家创新体系之中。要将党的领导核心地位、国家主导资源集聚、市场各类主体广泛参与结合起来，共同构建起新型举国体制推动军民科技协同创新的组织保障。

3.1 党的统一领导是新型举国体制推动军民科技协同的根本保证

2016年，中共中央、国务院、中央军委印发的 《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》指出，党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是推进经济建设和国防建设融合发展的根本政治保证，必须发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，全面加强党对军民融合发展工作的领导，确保党的路线方针政策和决策部署落实到军民融合发展的各领域全过程。这既是新型举国体制的最大优势，也是新时代推进军民深度融合发展的指导原则。

中央军民融合发展委员会作为军民融合的顶层机构，也是新型举国体制推动军民科技协同创新的重大创新设计。2017年，党中央决定成立中央军民融合发展委员会，对军民融合重大议题统筹决策，这是党中央加强对军民融合工作集中统一领导的重大举措，确保党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，强化坚持党对军民科技创新工作的领导。以中央军民融合发展委员会为核心枢纽，下设办公室作为委员会的日常办事机构，进一步完善军民融合的统筹协调和归口管理工作。充分进行规划引领，抓好战略性问题顶层研究，避免军地发展中的 “孤岛”现象，最大程度凝聚军民融合发展合力，把军民融合发展战略与创新驱动发展战略联系起来，构建军民一体化的科技创新体系和自主创新能力。

3.2 国家主导是新型举国体制推动军民科技协同创新的关键支撑

新型举国体制强调国家主导作用，在全国范围内配置优质资源，体现 “国家意志”，强调 “举国之力”，是实现国家战略使命体系化动员和资源配置的优化方式。科技资源配置是一个系统工程，涉及机构、政策、人才、资金、装置、项目等要素投入，以及创新任务目标制定、成果转化应用等多个环节，而国家的主导作用就显得至关重要，直接影响科技资源在创新领域和创新主体之间的分布、流向及协同作用能否得到充分发挥。借助国家科技重大专项等计划，经济社会重大需求和国家意志得以充分体现，国家主导的关键支撑作用定位愈发明晰，中国特色国家创新体系、军民科技协同创新体系也不断完善。

当前，国家主导的军民融合发展架构已基本形成，亦成为推动军民科技协同创新的关键支撑。各部门和单位制定相应的军民融合发展实施意见，将军民融合产业发展纳入国民经济和社会发展规划，确保规划之间的衔接配套。各行业、地区也在不断探索创新军民融合发展工作的组织及平台载体，不断推进军民科技协同创新工作。例如，国防科工局和市场监管总局联合建立北斗卫星导航、载人航天等领域的专项组织机构，联合攻关太空领域的军民重大科技创新项目，各项组织工作正在稳步推进。

3.3 市场作用是新型举国体制推动军民科技核心攻关的重要手段

习近平主席指出，社会主义制度能够集中力量办大事是我们成就事业的重要法宝，很多重大科技成果都是依靠这个法宝搞出来的，千万不能丢了！要让市场在资源配置中起决定性作用，同时要更好地发挥政府作用，加强统筹协调，大力开展协同创新，集中力量办大事。这段讲话精神实际上为新型举国体制中的市场主体厘清了理论基础及方式路径，以新型举国体制的完整构建和有效协同为体制保障，通过在国家重大科技工程实施过程中集中各方资源、充分发挥市场作用，以实现国家创新战略的根本目标。

我国经过四十余年改革开放的发展进程，培育和壮大了一大批创新型企业和研发机构，丰富了创新主体类型，为新科技革命环境下推进军民科技协同创新提供了条件和基础。构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高军民科技资源的流动性和开放程度。以需求为牵引，吸收全社会的科技力量进行国防科技领域的重大技术攻关，尤其是地方高校、民营企业、科研院所等。探索基于市场主体，面向全社会、全球化的军民协同创新模式，以 “挑战赛” “揭榜挂帅”等方式，充分挖掘蕴藏于社会及市场力量之中的创新潜力和价值，真正为军服务，解决来自实践中的科学问题。

4 新型举国体制推动军民科技协同创新的实现机制

习近平主席指出，把我军创新纳入国家创新体系，大力开展军民协同创新，探索建立有利于国防科技创新的体制机制，推进军民融合深度发展。要发挥新型举国体制优势，重点在科技创新平台、核心技术攻关、研发资金募集方面进行机制创新，成为新型举国体制推进军民科技协同创新的重要实践进路。

4.1 重大平台互通：推动军地优势资源共建共享

中共中央、国务院、中央军委在 《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》中进一步深化了军民科技协同创新平台的建设内涵，突出军民结合和产学研一体化发展；2017年，科技部、军委科技委在 《 “十三五”科技军民融合发展专项规划》中再次点出推动建立军民科技协同创新平台。军地各方全面贯彻落实规划精神，积极探索符合军民融合深度发展需要的平台建设发展模式和机制 (见图2)。各方创新主体紧密围绕国家战略需求，在谋求自身发展的同时充分发挥各自优势特色，积极主动对接军民融合发展的科技创新平台建设任务，打造军民通用型重大科技创新平台，国家实验室、大科学装置、国家科研机构等的建设要贯彻国防要求；鼓励国防科技重点实验室与国家重点实验室融合创新；吸引高水平研究型大学、高科技领军企业、军工集团参与共建各类军民融合创新平台，兼顾科技创新和市场需求，推动产学研跨军地密切合作[12]。

图2 重大科技平台军民互通

军工集团等军方力量扮演着技术需求者和资源供给者角色，在平台建设运行过程中主动性较强，能够将先进科技创新成果快速应用于国防建设；国家实验室、大科学装置等是科技创新的直接推动力量，通过新理论、新材料、新工艺、新方法等创新方式，孕育高新技术产品研发土壤，为平台建设发展进一步增添创新活力；高水平研究型大学基础研究实力雄厚，学科和人才优势突出，在军民科技协同创新平台中担任技术创新源头供给者角色；企业尤其是高新技术企业是民参军的重要组成[13]，通过市场竞争、客户反馈等及时把握市场需求，强化平台承接军民科技成果转化能力，将前沿新技术及时转化为高经济效益的商品，助力实现平台自我造血功能，切实提升平台持续发展能力。

4.2 核心技术攻关：推动军地创新主体协同攻关

军民科技协同创新进行核心技术攻关是一项复杂的系统工程，涉及党、政、军、民等组织单位，涵盖太空、海洋、新能源、生物、网络空间、人工智能、量子科技等众多领域[14]。应根据关键核心技术攻关要求，考虑各技术领域的特殊性，发挥国家在战略科技资源配置中的主导作用，从国家层面形成跨部门、跨领域、跨学科的资源统筹配置机制，在党中央的指导下，重点成立一批军民科技攻关专项小组 (见图3)。在政治上，成为中央领导部署重大任务的协调枢纽；在技术上，成为复杂系统集成的领导者；在组织上，成为跨部门的决策和协调机构[15]。可借鉴DARPA (美国国防高级研究计划局)经验，采用更加灵活的弹性治理模式，内部无研发实验室、研发人员和研发设备，机构不从事具体项目研究，而是全部采取外包机制，通过项目经理资助给外部企业或院校研发机构，由项目经理直接负责。建立以任务结果为导向的 “临时项目小组”[16]，项目执行则由大学、各种企业、实验室的科技人员承担，每个项目进行3～5年的军地联合攻关[17]。定期召开项目汇报会，审查项目进展和预定目标的完成进度。在项目年限内，不管采用什么技术和方法，只要拿出来的产品或技术能达到预期目标，则项目继续；如果没做出来成果，或者证实目前做出来的可能性很小，则项目终止。充分吸纳军民各类创新主体的技术经验，进行分任务、分领域的关键核心技术联合攻关，承担国防和科技的双重任务。

图3 军民重大科技攻关专项小组

4.3 多元资金募集：推动社会资本力量广泛参与

武器装备及国防科技工业的研发生产通常难度大、研发周期长，所需科研经费多、资金回收慢，给国防科技创新活动带来很大不确定性。地方非军工企业作为参与军工高技术装备的研制生产单位，会面临极大的资金和成本压力，不得不考虑投融资问题。要加快构建军民科技协同创新体系，就必须进行融资方式的重构与创新，构建多元化的资金募集机制，引导社会资本广泛参与，建立与市场经济体制相适应、能够有效促进国防科技工业发展的金融支持制度，以此提供持续的资本供应，提高资本的使用效率，这对发挥新型举国体制效能、支持军民科技协同创新至关重要。

本文充分考虑政府和市场两种手段的作用，设计了如图4所示的支持军民科技创新的多元资金募集机制。对于军民科技创新活动来讲，风险投资是初创期及扩张阶段最重要的外部融资途径。以政府主导的军民融合产业投资基金是引导社会资本进入军民融合领域的有益尝试，如上海发起设立了首期总规模40亿元的军民融合产业投资基金，发挥政府资金的杠杆作用，吸引和带动更多社会资本参与国防科技创新活动，既缓解了军民科技协同创新的资金困境，也弥补了社会资本投资风险偏好的不足。资本市场为军民科技创新提供直接融资，如北京中关村军民融合产业园凭借 “市场运作、专业配合”的服务理念，通过资金支持、基金组建与引入、提供金融中介服务等方式提升园区内金融集聚程度及资金与项目配对可能性，有效缓解园区内企业融资约束[18]。信贷为军民科技创新提供债务性金融支持，如绵阳商业银行根据本地军民融合发展实际情况，创新出 “科创贷” “专利贷” “军民保”等科技金融产品，解决参军民企的融资问题。这些多元化的资金募集渠道缓解了财政的资金压力，为军民科技协同创新活动营造了稳定的金融环境。

图4 军民科技创新多元资金募集

5 新型举国体制推动军民科技协同创新的 “中国故事”——以新冠疫苗研发为例

新冠疫苗研发体现了 “中国速度”，是新型举国体制在全国 “战时”的组织动员，更是进行军地应急科研攻关的生动实践，为军民科技协同创新支撑国家重大战略需求积累了宝贵经验。本文以我国新冠疫苗研发为例，围绕军民融合视角重新复盘新型举国体制推动下的军地协同攻关过程，总结新冠疫苗成功研发的中国方式。

5.1 总体概况

新冠肺炎疫情是对全球卫生治理体系和应急处理能力的一次 “大考”，人类战胜大灾大疫离不开技术创新。疫苗作为传染病大流行的 “终止键”，被认为是最有效和经济的疾病预防手段。新冠肺炎疫情暴发后，面对新冠病毒这一新型病原体，在最短时间内研制出安全且高效的疫苗成为世界各国应对疫情的最优解。我国率先打响了疫苗研制的协同攻坚战，发挥新型举国体制集中攻关的优势，在这场全球疫苗竞赛中展现出超强竞争力，成为世界上为数不多的独立自主解决全部免疫规划疫苗的国家之一。新冠疫苗作为守护国家安全与人民生命健康的国之重器，它的成功研发与军地创新主体协同攻关有着密不可分的关系，成为军地进行关键技术协同攻关的典型实践。国家发挥新型举国体制的制度优势，联合军地优势科研力量组建攻关小组。其中，军事科学院军事医学研究院与疫苗研发领军企业康希诺生物股份公司联合研发的腺病毒载体疫苗产品于2020年6月19日正式通过国家药监局临床试验批准，是国内获批的第一个腺病毒载体疫苗，该疫苗的Ⅲ期临床试验分析数据结果证明其具有良好的安全性及较高的免疫应答水平。军地协同以实际行动提供预防和治疗新冠病毒感染类疾病的创新产品，交出了科技战 “疫”的优异答卷。

5.2 中国方式

5.2.1 国家主导坚定有力：党中央集中统一领导

(1)党中央集中统一领导以国家重大战略性需求为牵引。此次新冠疫苗研发协同攻关是我国社会主义制度下集中力量办大事的再一次成功实践，就疫情防控斗争全局而言，作为抗击疫情的 “胜负手”，党中央聚焦新冠肺炎疫情防控重大需求，快速确定以新冠病毒疫苗产品应用为科研攻关目标。动态跟踪并掌握各攻关团队反馈的数据信息，集中力量、迅速响应，从攻关实践中及时提炼发现亟待解决的科学问题，形成新的科学知识。在此基础上迅速决策、制定下一步解决方案，依靠新的科学知识，集中解决问题，促进疫苗研发技术的再创新，确保攻关任务目标顺利实现。

(2)党中央集中统一领导贯穿疫苗 “从研到产”的全过程。在疫苗研发方面，有力凝聚科研机构、医疗机构、科技企业的优势力量和创新要素，实现实验室研发及动物实验、中试生产、临床试验等流程联动。在疫苗生产方面，采取 “研产并举”的策略，加快疫苗生产设施建设审批，在新冠疫苗研发阶段提前开展生产设施建设、产品试生产、原材料储备等工作，加强疫苗生产调度，为产能扩大提供准备，保障疫苗生产和产业链、供应链稳定，切实做好规模化生产保障。在疫苗审批方面，创新疫苗审批方式，实行 “研审联动”，监管部门规范并监督实施，通过政、研、审、产各方协同，最大限度提高疫苗研发效率和成功率。

(3)党中央集中统一领导实现了跨军地部门行动的整体合力。这次疫情防控斗争是深化国防和军队改革后全军卫勤力量第一次大抽组、大联合、大协同，是检验军民深度融合发展成效的大考。早在武汉封城前一天，人民空军便开始执行大规模紧急空运任务，紧急调拨医疗物资、支援地方医院改造，对疫情防控和支援地方工作多次进行研究部署。为一线科研攻关提供全链条、点对点式保障服务，迅速集成全国优势科技力量，协调实验动物和P3实验室资源，排出各项目重要节点时间表，军队全方位资源保障给全社会的防疫力量注入了强心剂，军地联动取得了稳定社会的效果，从而在疫情传播感染的重要阶段为最大限度加快疫苗研发进程争取了时间。

5.2.2 军民融合作为战略支撑：军地科研力量协同技术攻关

三年抗疫的伟大胜利离不开军地应急科研攻关。习近平主席在考察军事科学院军事医学研究院时强调，要充分发挥突击队和主力军作用，尽快研制出安全有效的疫苗、药物、检测试剂，全力满足抗击疫情需要。生命安全和生物安全领域的重大科技成果是国之重器[19]，疫病防控和公共卫生应急体系是国家战略体系的重要组成部分。国家紧扣生物安全防御重大需求，梳理 “卡脖子”技术和 “长板”技术，不断强化顶层设计和科学统筹，在生命健康、生物安全等重大前沿领域系统性地谋划重大项目布局，开展跨军地、跨领域、跨学科协同创新和开放合作，有力保障了国家生物安全和人民生命健康。

疫苗研发专班是紧急状态下的 “战时”协同机制，成为应急状态下组织动员全国力量实现特定科技创新目标的载体，将党的集中决策与各方专家咨询相结合，担负着协调部门目标和同向发力的重任，从而在新型举国体制的制度优势下最大限度加快军地研发进程。专班汇集了众多军地单位 (见图5)，包括卫生健康委、科技部、药品监督管理局等政府部门，军事科学院军事医学研究院、解放军总医院以及陆、海、空军医大学等军队单位，还有国药集团、康希诺等近20家生物医药行业的中央企业和地方科技领军企业，以及四川大学、清华大学、北京大学、复旦大学等高校科研团队。军民领域的优势科技力量形成 “集中力量办大事”的合力，集合病毒分离、抗原设计、动物模型构建、质量检定等多领域技术支持，迅速将研究成果应用于疫苗研发，为实现我国新冠疫苗研发进度全球领先提供了重要支撑。

图5 一体化疫苗研发体系示意图

疫苗事关国家安全与人民生命健康，必须首先由中国自主研发！要通过打这场硬仗，掌握更多具有自主知识产权的核心科技，拿出更多硬核产品。腺病毒载体疫苗作为国内获批的第一个疫苗，成为此次新冠疫苗研发中的军民协同典范。2020年伊始，军事科学院陈薇院士团队便与康希诺生物股份公司合作，紧急展开腺病毒载体疫苗的生物信息学深度分析、疫苗设计等工作，并迅速获得科技部应急专项支持。军地协同也诞生了多个 “第一”，2020年3月16日，该疫苗通过临床研究注册审评，成为全球首个开展临床试验的新冠病毒疫苗；4月12日，该疫苗启动Ⅱ期临床试验，成为当时全球唯一进入Ⅱ期临床试验的新冠病毒疫苗；5月22日，I期临床结果在国际著名医学杂志 《柳叶刀》发表，108名志愿者全部产生了免

疫反应。这是全球首个新冠疫苗的人体临床数据，是人类抗击新冠病毒的里程碑。

军民融合的战略支撑不仅集中在科技协同攻关方面，还体现在社会服务及后勤保障方面。国防科技创新快速响应小组聚集疫苗攻关紧迫需求，面向全国征集有害微生物传播预测、疫情区应急作业无人机、可重复消毒实验专用防护服等科研项目；军委后勤保障部快速建成15个方舱医院，采用军队野战医疗保障模式。军事科学院卫勤保障技术研究所搭建的 “负压帐篷式移动实验室”按照生物安全三级防护要求设计，成为应急状态下新冠疫苗研发的 “技术保障方舱”，担当起军民协同攻关的重要应急科研平台作用。有了全方位的安全保障，科研人员就可以在帐篷实验室里进行核酸检测和开展一系列科研工作，现场实时采集空气样本，得到一手数据，军民一体化的后勤支撑和保障对新冠疫苗研发起到了关键作用。

5.2.3 市场经济富有活力：发挥市场配置资源的决定性作用

“两弹一星一艇”是举国体制下进行科研攻关的成功代表，且具有典型的军工特色产品属性。不同于此，一人一针的疫苗需要进行产业化、大批量生产，不仅具有全球公共产品属性，且优先以市场化应用为导向。完备成熟的市场化运作对疫苗的成功接种影响巨大，大型生物科技企业发挥了 “生力军”的关键作用。在此次新冠疫苗研发中，拥有丰富研发经验及完备产业化技术平台的生物科技企业做出了重要贡献。这些企业在疫情持续和疫苗研发期间就超前投入扩大产能，肩负起应尽的社会责任，与军地不同创新主体深化合作，推动产学研联合攻关、优势互补，使新冠病毒疫苗研发突破产业化 “最后一公里”瓶颈，形成了国家引导、军地合力、企业主动靠前无缝衔接的联合攻关模式。

新冠疫苗的研发是与病毒的一场赛跑，不仅考验举国上下的动员能力，更需要巨额的研发资金投入作为保障。疫情防控期间，上海加大对生物科技企业的扶持力度，提高科技创新券的使用额度，帮助生物科技企业聚力疫苗研发。例如，国内最早布局mRNA疫苗研发的企业斯微 (上海)生物科技有限公司 (下文简称 “斯微生物”)在2021年6月宣布正式完成12亿元新一轮融资。资本的青睐让斯微生物能更加快速地推进新冠疫苗临床研究、GMP生产车间的建设，以及扩充研发管线。充裕的社会资金引入能够在产品研发的过程中将其上下游不同的服务商和供应商都串联起来，大力推动新冠疫苗等新技术新产品的产业化、规模化发展，快速走向市场、走出国门，形成新的经济发展引擎。

新冠疫苗不仅满足了国内市场的需要，也有效拓展了海外军民市场。中国的新冠疫苗也向世界多个国家迅速推广，部分国家的政要更是带头接种。土耳其总统埃尔多安、印尼总统佐科、塞舌尔总统拉姆卡拉旺都是中国疫苗的 “先试者”。截至2021年5月，中国疫苗全球供应已超3.5亿剂，向80多个国家和3个国际组织提供了疫苗援助，向40多个国家出口疫苗，同10多个国家开展疫苗研发生产与合作。中国军队落实习近平主席关于将中国新冠疫苗作为全球公共产品的重要宣示，向国际社会提供力所能及的支持和帮助。经中央军委批准，中国人民解放军已向巴基斯坦、蒙古、刚果 (布)、突尼斯、匈牙利、加蓬、埃塞俄比亚及北马其顿等多个国家的军队提供了新冠疫苗，继续深化与各国军队在非传统安全领域的务实合作。

5.3 讨论与思考

上述研究不仅总结了新型举国体制推动军民科技协同创新的中国实践，同时进一步丰富了协同创新理论。该理论源于自然科学领域，是用于阐释多个参与主体如何从无序转变为有序的规律过程，是研究各系统之间如何减少分歧进而实现合作共赢的方法论指导[20]。经过几十年的发展，已从最初的自然科学领域扩展到社会科学领域之中，并且经过数十年实践检验，在解决社会科学问题中发挥着重要作用。许多学者[21-24]也认为，协同创新理论是在有中心的多元主体下各方参与者复杂关系的协同结果。多方创新主体在共同目标的驱使下，通过优势互补和合理分工产生复杂的相互作用从而实现的整体协同效应，因此其理论特质适合阐述新型举国体制。

在新型举国体制推动下进行军民科技协同攻关，优化了传统协同创新理论的使命牵引，以 “国家重大战略任务”作为约束条件，克服了短期利益束缚和经济理性约束，在最短时间内集合军民创新要素进行协同攻关，发挥协同创新的最大效能。研发新冠疫苗用来抗击疫情被定义为对国家具有战略意义的重大任务，关乎国家安全与人民健康，因为只有国家战略任务之 “大事”才值得和可能 “举国协同”，一体化国家战略体系和能力的作用得到凸显，发挥军民融合的战略支撑作用，成为各单位实现跨军地合作的顶层指引，也为巩固和提高一体化国家战略体系和能力提供了实践[25]。最重要的是，党中央的集中统一领导让有序的各方合作变得更加高效、协同，尤其是疫苗研发专班的设立，成为应急状态下组织军民力量实现特定科技创新目标的载体，化解了跨军地部门间因多重目标和利益带来的竞争和矛盾，弥补了多方参与容易导致的决策效率低、执行约束力不足等缺陷。综合起来，可以抽象出一条具有普适意义新型举国体制推动军民科技协同创新的 “五要素”发展道路：以新型举国体制为制度优势，定位为 “国家重大战略任务”为前提，在党中央集中统一领导下，发挥军民融合的战略支撑作用，释放社会主义市场经济活力的发展之路。

6 新型举国体制推动军民科技协同创新的对策建议

当前，国际形势日益严峻，为了掌握关键核心技术，保障国家战略安全，必须健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用，推动军民科技协同创新，具体举措如下：

6.1 完善中央统筹的 “专项小组”组织研发体系

聚焦重点行业、重点领域、重难项目、重点技术，倡议充分借鉴新型 “中央专委”负责制，完善 “专项小组”组织研发体系。 “专项小组”代表党中央授权的重大军民专项科技研发责任部门，统筹军民科技协同创新研发，充分利用国家力量，统一协调军地各方资源，积极协调配置重大研发项目所需人才、资金、设备、技术等资源，针对未来具有重大影响的科技创新项目以及在全球创新中的关键技术等领域和方面，联合军地力量进行协同攻关，形成高效的军民科技协同研发体系。

6.2 实行招标制和责任制相统一的新型制度

军民科技协同创新要改革基础研究的组织方式，将基础研究的项目招标制改为招标制和责任制相统一的新型制度，推行科技制度改革，实行揭榜挂帅制，构建有能者、有才者晋升机制，最大限度地激发军民科技协同创新活力。要强化军地各研发单位责任，建立国家重大安全科技攻关 “白名单”制度。充分发挥新型举国体制优势，推动军地科研资源共建共享，在生命健康、生物安全等重大前沿领域系统性地谋划重大项目布局，遴选核心技术团队 “白名单”，国家长期稳定投入，实现国家战略需求与军地协同创新的有机融合，为保障国家发展利益、破解重大安全风险、突破国外技术封锁奠定坚实的科技基础。

6.3 加速军地研发单位法人化改革进程

国家应赋予军地研发单位充足的权利，提升创新活力。充分赋予军地研发单位法人地位，明确军地研发单位责权，充分赋予军地研发单位人事调整权，根据科研需要、项目需要、实际需要进行人事调整。军地研发单位应实行竞争性经费与酬薪机制，在保证全体科研人员基本稳定的情况下，通过建立吸引外部资金投入机制，引进竞争性经费，实行浮动薪酬待遇，扩大收入来源，充分激发科研人员的创新活力。军地研发单位应根据实际科研情况，对有必要调整的项目及时分析、判断，进行必要的调整，以适应实际科研需要，节省人力财力，从而提升研发效率。