守正创新：作为经验集成和规范性目标的新安全格局∗

王月禾 黄大慧

【内容提要】 中共二十大报告首次以专章部署国家安全工作，从中华民族伟大复兴全局高度定位国家安全事业，旗帜鲜明地提出以新安全格局保障新发展格局的整体规划。构建新安全格局既不是另起炉灶，也不是简单重复，而是在中国特色国家安全道路上守正创新。守正方面，新安全格局是国家安全制度层叠的历史经验集成，在建制、渐进和突破期的国家安全格局变迁中逐渐形成内外统筹兼顾、多元功能一体的国家安全体系，以及“党管安全”的国家安全归口领导机制；同时，新安全格局也是总体国家安全观指导安全实践的现实经验集成，体现为以系统观念、底线思维和极限思维的实践逻辑防范化解风险综合体。创新方面，新安全格局是在新发展阶段对既有国家安全体系和领导机制进行提质升级，从而到2035 年远景目标实现时达成社会保持长期稳定、国家安全体系和能力全面加强的规范性目标。新安全格局对标新发展格局，在体系目标上打造“全域联动、立体高效”的国家安全体系，在状态目标上达到对内的社会安全稳固坚韧、公共安全治理有效和对外的大国博弈主动有为、海外利益保护得当。

引 言

总体国家安全观提出十年来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家安全工作，着力推进国家安全体系和能力建设，成功开创了一条中国特色的国家安全道路。面对第二个百年新征程中日益复杂多变的国家安全情势，站在新时代国家安全建设成就的基础上，中共中央于2021 年11 月审议通过《国家安全战略（2021—2025 年）》，适时提出了“加快构建新安全格局”的国家安全工作顶层设计，①《中共中央政治局召开会议审议〈国家安全战略（2021—2025 年）〉〈军队功勋荣誉表彰条例〉和〈国家科技咨询委员会2021 年咨询报告〉》，《人民日报》2021 年11 月19 日，第1 版。并在中共二十大上提出了“以新安全格局保障新发展格局”的整体规划，部署了健全国家安全体系、增强维护国家安全能力、提高公共安全治理水平和完善社会治理体系四项重点任务。②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022 年版，第53 页。至此，“新安全格局”与“新发展格局”一道成为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的重要目标组成。2023 年5 月，二十届中央国家安全委员会第一次会议进一步指出，要以新安全格局保障新发展格局，主动塑造于我有利的外部安全环境，更好维护开放安全，推动发展和安全深度融合。③《加快推进国家安全体系和能力现代化 以新安全格局保障新发展格局》，《人民日报》2023 年5 月31 日，第1 版。相较于2020 年12 月提出的“大安全格局”，④《习近平谈治国理政》（第四卷），外文出版社2022 年版，第389 页。新安全格局更重视“提质升级”，强调统筹维护和塑造国家安全，对外部形势变化的回应更加主动；对标新发展格局，将当前和今后一个时期内的国家安全工作更加紧密地同经济社会发展一起谋划，以实现高质量发展和高水平安全的良性互动。

“国家安全格局”是指一个时期内主权国家为维护国家安全，按照自身国家安全观念构建的制度结构，以及制度的运行模式、组织方式和职权划分，即国家安全体系和领导机制。⑤此处不再详述国家安全体系和领导机制的概念辨析，相关探讨参见王晓东：《国家安全领导体制研究》，时事出版社2009 年版，第40-43 页；刘胜湘主编：《世界主要国家安全体制机制研究》，经济科学出版社2018 年版，第4-6 页；张骥主编：《世界主要国家国家安全委员会》，时事出版社2014 年版，第12-17 页；杨毅：《国家安全战略理论》，时事出版社2008 年版，第160-175 页；石斌：《思想·制度·工具——美国国家安全体系的一种分析框架》，《国际安全研究》2021 年第2 期，第9 页；任远喆：《国家安全领导体制的变革与东北亚地区安全》，《国际安全研究》2014 年第5 期，第54-57 页。新安全格局是新中国第一部国家安全战略中对国家安全体系、领导机制和安全状态的应然规划，是指在新发展阶段对国家安全体系和领导机制进行提质升级，从而到2035 年远景目标实现时达成社会保持长期稳定、国家安全体系和能力全面加强的规范性目标。自新安全格局在中共二十大报告中出现以来，学界对这一概念的关注度不断上升，主要从两个角度出发对新安全格局进行破题。第一，聚焦国内公共安全和社会治理。有学者指出，完善社会治理体系是构建新安全格局的基础性工作，要以社会治理新转型维护和塑造国家安全，向基层下移治理重心。①彭宗超、卜凡：《新安全格局下社会治理转型》，《北京行政学院学报》2023 年第4 期，第34 页。另有研究以韧性治理②朱正威等：《新安全格局的基点与基本维度》，《行政论坛》2023 年第4 期，第15 页。和整体性治理③高小平：《整体性治理塑造新安全格局：理念与政策之断想》，《广州大学学报（社会科学版）》2023 年第4 期，第121 页。为理论工具，主张增强国内安全治理的多元主体参与和应急管理体系的适应性。第二，关注新安全格局的重要意义和建构路径。有研究指出，构建新安全格局应构建“双治理”的新安全格局。④陈向阳：《以新安全格局保障新发展格局：双治理与双循环》，《人民论坛·学术前沿》2023 年第20 期，第22 页。也有文章强调，构建新安全格局应充分发挥总体国家安全观的引领作用，将安全工作贯穿于国家发展各领域全过程。⑤傅小强：《以新安全格局保障新发展格局：时代背景、实践路径与重点环节》，《人民论坛·学术前沿》2023 年第20 期，第13 页。还有研究指出，新安全格局以安全新阶段为起点，以总体国家安全观为理论指引，以国家安全体系和能力现代化为实践进路。⑥钟开斌：《构建新安全格局：逻辑起点、理论指引与实践进路》，《人民论坛·学术前沿》2023 年第20 期，第5 页。

总体来看，既有研究围绕新安全格局下的社会治理和路径建构取得了一定的成果，但缺乏对于新安全格局的历时性制度追溯，对于“全域联动、立体高效”的国家安全体系目标鲜有理论上的关注。有鉴于此，本文旨在以新安全格局重要政策文本⑦陈文清：《以新安全格局保障新发展格局》，《中国信息安全》2022 年第11 期，第27页；刘海星：《牢牢掌握以新安全格局保障新发展格局的主动权》，《新安全》2023 年第1 期，第1 页；陈一新：《深入学习贯彻党的二十大精神 加快构建新安全格局》，《求是》2023 年第8 期，第36 页；郭声琨：《推进国家安全体系和能力现代化》，载《党的二十大报告辅导读本》，人民出版社2022 年版，第113 页。为指引，设立历史经验、实践逻辑和目标设置的分析框架：首先，基于历史制度主义分析当代中国安全实践的历史经验集成，厘清不同历史阶段国家安全体系和领导机制的发展脉络，使得在时间进程中层叠国家安全制度变迁更加清晰。其次，明晰新安全格局指涉的现实国家安全问题，从方法论角度探寻应对风险、威胁和危险的安全实践中该如何发挥总体国家安全观的指导作用，需要运用哪些思维方法。最后，从本体论角度出发，对标新发展格局，探讨构建新安全格局应从哪几个维度进行目标设置。

一 新安全格局是新中国安全制度实践的历史经验集成

新中国成立以来，中国共产党一直是国家安全最坚强的领导力量。新安全格局的提出并非无本无源，而是对当代中国不同历史阶段国家安全制度变迁的继承和发展。借鉴历史制度主义方法，我们可将国家安全制度变迁脉络予以清晰化，显现出新安全格局集成演进的理论逻辑。

（一）历史制度主义视角下的新中国国家安全格局变迁

历史制度主义是“新制度主义”脉络上的分支范式，从宏观角度研究时间进程和事件如何影响制度的起源和转变。①Orfeo Fioretos, Tulia G. Falleti and Adam Sheingate, “Historical Institutionalism in Political Science,” in Orfeo Fioretos, Tulia G. Falleti and Adam Sheingate, eds., The Oxford Handbook of Historical Institutionalism, New York: Oxford University Press, 2016, p. 3.这一范式注重追寻事件发生的历史轨迹，找出过去对现在的重要影响，将过去的制度与当前的制度联结成为一个难以分割的历史链条，使用分析式的概念工具描述制度变迁，并试图找出影响事件进程的历史性因果关系。②何俊志：《结构、历史与行为——历史制度主义的分析范式》，《国外社会科学》2002年第5 期。彼得·霍尔（Peter A. Hall）等人较早地指出制度发展的过程要重视路径依赖和关键节点的效果，强调最初的选择会对后来的选择产生深远持续的影响。③Peter A. Hall and Rosemary C. R. Taylor, “Political Science and the Three New Institutionalisms,”Political Studies, Vol. 44, No. 5, 1996, pp. 941-942.后来保罗·皮尔逊（Paul Pierson）关注到社会科学的“历史转向”，即研究当下的制度还应该溯源过往的制度变迁情况，应该采取追寻历史进程的方式来对当下制度状况作出解释。④Paul Pierson, Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis, Princeton: Princeton University Press, 2004, p. 7.国内学术界从西方历史制度主义借鉴诸如时间性、路径依赖、关键节点、制度层叠等分析性概念，建构了制度变迁范式以及历史政治学议题，具有针对性地解释了中国政治制度变迁的特有历史脉络。⑤杨光斌：《以中国为方法的政治学》，《中国社会科学》2019 第10 期。有研究已经使用时间性（Timing）的分析概念探寻总体国家安全能力建设的历时性过程。①江天雨：《中国国家能力建设的时间性分析》，《教学与研究》2023 年第4 期，第72 页。运用路径依赖、关键节点和制度层叠的概念工具对当代中国国家安全制度变迁进行分析，有助于我们理解不同历史阶段的制度变迁如何“集成”为新安全格局。

与“守正”的旨趣相近，路径依赖（path dependence）指的是具有正向反馈和收益递增的制度体系一旦被国家或其他系统所采纳，就会沿着既有路径不断自我强化，使得偏离或替代路径逐渐变得困难。②Paul Pierson, Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis, Princeton: Princeton University Press, 2004, p. 21；刘元春：《论路径依赖分析框架》，《教学与研究》1999 年第1 期，第43 页。经典的路径依赖理论认为，外部冲击会导致路径偏离以往轨道从而实现路径突破，路径突破的初始标志就是关键节点（critical juncture），指的是既有制度出现显著变化的一个时期，产生了独特而深远的政治遗产和影响。③Ruth Berins Collier and David Collier, Shaping the Political Arena: Critical Junctures, the Labor Movement and Regime Dynamics in Latin America, Princeton: Princeton University Press, 1991,p. 29．与此同时，制度变迁不是剧烈变化，而是一个权威结构重叠的渐进、缓慢过程。制度并非同时产生而是交互共存，是一种“制度拼图”（mosaics of institutions）。④Karen Orren and Stephen Skowronek, The Search for American Political Development, New York: Cambridge University Press, 2004, p. 108.新安全格局的历史经验集成实质上是制度层叠（layering）的过程，是指引入新制度，使其置于原有制度之上或者并存共生。与制度替代不同，制度层叠是对现有制度或规则进行修正或补充。然而，如果改变了原有的制度逻辑，或损害了既有制度的稳定性，那么这种层叠就会带来实质性的变化。⑤James Mahoney and Kathleen Thelen, “A Theory of Gradual Institutional Change,” in James Mahoney and Kathleen Thelen, eds., Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power,New York: Cambridge University Press, 2009, pp. 15-17.

制度变迁本质上是一个从众多理念中选择少数理念并将其固化为制度的过程，⑥Shiping Tang, A General Theory of Institutional Change, London: Routledge, 2011, p. 2.国家安全观的变化是国家安全制度变迁的先导。新中国的国家安全观念变迁经历了从“传统安全观”到“非传统安全观”，再到“总体国家安全观”三个阶段，⑦此分类方式在学界形成了一定共识，参见刘跃进：《中国官方非传统安全观的历史演进与逻辑构成》，《国际安全研究》2014 年第2 期，第 122 页；凌胜利、杨帆：《新中国70 年国家安全观的演变：认知、内涵与应对》，《国际安全研究》2019 年第6 期，第7-15 页。因此可以将新中国国家安全格局变迁划分为1949—1980 年、1980—2014年、2014 年至今三个接续的阶段，前后阶段的衔接时间段则是最重要但并非唯一的关键节点。如表1 所示，新安全格局是建制期、渐进期和突破期国家安全体系和领导机制层叠集成的结果，各阶段有路径依赖效应的制度设置延续至今，在维护国家安全和社会稳定的制度实践中仍发挥着重要影响。

表1 新安全格局的历史集成过程

（二）1949—1980 年的国家安全格局建制期

新中国成立伊始，面临着严峻的内外安全环境，政治和军事安全问题突出。这一时期，美苏两极的国际格局形成并快速发展，以美国和苏联为首的两个世界体系展开了全面竞争。新中国在20 世纪50 年代面临着西方阵营的封锁打压和苏联有条件合作的捆绑，在60 年代中期到70 年代初与苏联交恶，同时对美苏霸权主义“两个拳头出击”。加之新中国与周边国家的领土争端时有发生，形成了巨大的外部安全压力。与此同时，新生政权的国内安全形势同样不乐观，面临着土匪特务等反革命分子的阴谋破坏，帝国主义“和平变革”的渗透，①林克：《美国和平演变战略的提出及毛泽东的评论》，《湖南党史月刊》1991 年第 10 期，第5 页。以及党内主观主义、官僚主义和宗派主义所造成的混乱现象，②《毛泽东文集》（第七卷），人民出版社1999 年版，第86 页。政法工作一度脱离党的领导。③中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（一九四九—一九七六）》（第一卷），中央文献出版社2013 年版，第190 页。在这样的内外安全情势下，党和国家的第一代领导集体所确立的主要安全目标是维护新生的社会主义政权、制度和意识形态不受根本动摇，让“任何外国无置喙的余地”，④中共中央文献研究室编：《毛泽东外交文选》，中央文献出版社、世界知识出版社1994年版，第145 页。形成了重视维护政治和军事安全的“传统安全观”。

这一时期的国家安全格局围绕加强军事力量、构筑国家安全军事保障体系展开，侧重于应对外部威胁。1953—1958 年是国家安全制度建设的关键节点。在中共中央1953 年“建设优良现代化革命军队的总目标总任务”⑤彭德怀：《四年来的军事工作总结和今后军事建设上的几个基本问题》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第四册），中央文献出版社1993 年版，第613 页。和1956 年“积极防御战略方针”⑥庞松：《中华人民共和国史（1949—1956）》，人民出版社2010 年版，第406 页。的引领下，人民军队走向正规化、现代化，国防科技研发有了长足进展，武器装备实力大幅提升。除了常规军事力量，军事保障体系建设还包括战略威慑力量和防御力量，通过试射“两弹一星”，打破西方大国的核讹诈；构筑国防工程，形成“大小三线”的防御工程体系。在国家安全领导机制建设上，1954 年宪法规定设立“国防委员会”，国家主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席，⑦《中华人民共和国宪法》第二节第42 条，人民出版社1954 年版，第14 页。国务院负责领导武装力量的建设，⑧《中华人民共和国宪法》第三节第49 条，人民出版社1954 年版，第15 页。确立了国家安全的国家主席负责制和政府的国家安全事权。对内，中共中央于1953 年建立了归口管理制度，⑨1953 年中共中央印发《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》，将政府系统按照行业系统分为工交口、财贸口、文教口、政法口、农业口和外事口等。对“政法口”工作进行组织协调，创设“党管政法”的组织原则。这一原则之后被进一步制度化为中央政法领导小组，以重要工作为中心进行政法机关联合办公，⑩彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992 年版，第129 页。加强党对各级政法机关的统一指导和政法机关之间的相互配合，以维持社会秩序基本稳定。

（三）1980—2014 年的国家安全格局渐进期

这一阶段，经济发展在国家战略中处于绝对优势，主要安全目标是保证经济发展“安定团结的政治局面”①《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994 年版，第232 页。和“稳定有序的社会环境”②《胡锦涛文选》（第一卷），人民出版社2016 年版，第210 页。不被破坏。20 世纪80年代中国同苏联、西方阵营关系缓和，国际安全压力大幅缓解。两极格局解体后，多极化进程下的国际格局和美西方的对华接触战略为中国融入全球化提供了良好的契机。在20 世纪90 年代和21 世纪第一个十年内，中国借此成长为国际格局中的重要力量，综合国力与国家能力大幅增强。冷战时期的中国能以较弱的军事实力保持对两个超级大国的威慑，原因之一是外界无法准确掌握中国的实力和各类数据。开放不仅带来了发展机遇，也带来了西方政治文化和价值观念对意识形态安全的冲击。③马振超：《转型期的意识形态安全与政治稳定》，《公安大学学报》2001 年第3 期，第37 页。外部敌对势力趁开放之机进行渗透、颠覆和破坏活动，使政治安全形势发生了不小的波动，邓小平因此指出：“国家的主权、国家的安全要始终放在第一位，对这一点我们比过去更清楚了。”④《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993 年版，第348 页。

20 世纪90 年代以后，非传统安全风险涌现，金融和公共卫生领域的危机事件不时出现，环境安全、生产安全、食品安全问题频发。1997 年亚洲金融危机、1998年中国全流域特大洪水灾害、2001 年九一一事件和中美撞机事件、2002 年朝核危机与2003 年“非典”疫情，使政府和学界越来越重视全球化和后工业化时代的非传统安全风险防范，以及维护公共安全的应急管理体系建设。同时，国内经济体制转轨和社会结构转型引发人民内部的利益性、结构性、运行性等多重矛盾显现，⑤康超光：《正确认识和处理转轨时期的社会矛盾》，《理论与改革》1998 年第2 期，第15 页。群体性事件发生的数量和频率持续上升，刑事案件和恶性案件大幅增加，⑥《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993 年版，第33 页。社会安全问题进一步凸显。中共十四大报告开始出现“国家安全”的表述，并与“社会稳定”并列。⑦《江泽民文选》（第一卷），人民出版社2006 年版，第261 页。但此时，国家安全的官方话语地位并非等同于社会稳定，其主要内涵仍是对外的反间防谍和政治保卫，作为维护社会安全的一项任务出现。除中共十五大报告在1996 年台海危机和军改背景下放到国防军队建设部分外，中共十六大到十八大报告有关国家安全的主体论述均被置于社会建设专题下，这体现出党和国家视国内的社会稳定为此阶段维护国家安全的重点，形成了应对公共安全风险和维护社会稳定的“非传统安全观”。

发展时期的国家安全制度转型通常被既有研究所忽略，但发生在相对稳定时期的、细微且渐进的制度变迁，实际上更能够累积导致制度发生重大转型。①Kathleen Thelen, How Institutions Evolve: The Political Economy of Skills in Germany,Britain, the United States, and Japan, New York: Cambridge University Press, 2004, p. xiii.20 世纪80 年代初期（1980—1983 年）和世纪之交（1997—2003 年）是这一阶段的关键节点，国家安全体系建设以情报预警体系和应急管理体系为主，着眼应对外部的政治安全问题，以及国内的社会安全和公共安全问题，初步具备了内外统筹的制度雏形。在政治安全方面，为应对开放环境下国外敌对势力的渗透、适应现代情报工作发展的需要，1983 年由原中央调查部及部分单位改组成立了国家安全部，负责情报预警和反间谍工作。②谷安林主编：《中国共产党历史组织机构词典》，中共党史出版社、党建读物出版社2019年版，第531 页。在社会安全方面，中共中央在1980 年设立中央政法委员会，并在1982 年将政法委员会纳为各级党委的一个工作部门，③1980 年1 月24 日，按照《中共中央关于成立政法委员会的通知》（中发〔1980〕5 号文件）成立中央政法委；1982 年1 月13 日，按照《中共中央关于加强政法工作的指示》将各级政法委纳为各级党委的一个工作部门，参见中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（下），人民出版社1982 年版，第1094-1104 页。作为党领导各级政法工作，进行社会治理的制度化、有常设机构的职能部门。各级政法委由政法小组时期对社会治安力量的“协调指导”加强为“领导统筹”。④钟金燕：《中共政法委制度的历史考察》，《中共党史研究》2014 年第4 期，第117 页。在公共安全领域，2003 年的“非典”疫情催生了中国的应急管理体系改革。到2008 年，中国基本建成了以“一案三制”⑤“一案三制”是指应急预案、应急体制、应急机制和应急法制。关于此阶段应急管理体系改革的缘起和过程，参见高小平：《中国特色应急管理体系建设的成就和发展》，《中国行政管理》2008 年第11 期；钟开斌：《“一案三制”：中国应急管理体系建设的基本框架》，《南京社会科学》2009 年第11 期。为核心框架，分类管理、综合协调为特征的全国应急管理体系，制定了《突发事件应对法》等公共安全专门法律，对各类国家安全风险和突发事件的预防处置能力显著增强。

这一时期国家安全领导机制变迁承上启下，多个机制在此阶段层叠出现、交互共存，但并未改变既有制度的基本运行逻辑。根据1982 年宪法在国家机构中设立中华人民共和国中央军事委员会以统领全国武装力量，⑥《中华人民共和国宪法》第三章第4 节，人民出版社1982 年版，第35 页。国家安全事务的决断权由国家军委主席掌握。①Lieberthal Kenneth and David M. Lampton, eds., Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China, Berkeley: University of California Press, 1992, p. 112.而在冷战后，国家安全内涵的扩展和安全环境的复杂化推动着制度变迁，越来越多的政府部门开始参与国家安全治理和决策过程，因此需要建立一个权威机构进行协调统筹，避免部门利益化增加内部沟通成本。有学者曾呼吁调整各司其职的国家安全分工形式，建立规划协调国家安全的综合机构，以满足相互依存关系发展所带来的安全管理综合化需求。②王勇：《论相互依存对我国国家安全的影响》，《世界经济与政治》1994 年第6 期，第65 页。1997 年，时任国家主席江泽民在访美后首次提出成立国家安全委员会的动议，但因故未果。③释清仁：《中国共产党的国家安全战略思想研究》，人民出版社2020 年版，第98 页。1999 年，科索沃危机和此前的亚洲金融危机引发国内对于树立新世纪综合安全观的大讨论，④王逸舟：《树立世纪之交的国家安全观》，《瞭望新闻周刊》1999 年9 月13 日，第23 页。中国在对驻南联盟使馆遭轰炸这一重大突发安全事件上作出系统反应的时间较长，暴露出国家安全领导机制上的不足。⑤姜鲁鸣、王文华：《国家安全委员会的由来和使命》，《学习时报》2014 年4 月7 日，第7 版。于是在2000 年9 月，中共中央历史上首次设立国家安全专门领导机构中央国家安全领导小组，与中央外事工作领导小组合署办公，负责涉外重大国家安全问题的协调决策。这一机构是中共中央建立“安全口”国家安全归口领导机制的探索，在之后十多年里出现的中美撞机事件、朝核危机、钓鱼岛危机、黄岩岛冲突等国家安全事件的决策中扮演了重要角色。⑥金一南：《新国家安全体制任重道远》，《学习时报》2013 年11 月18 日，第7 版。但这一机构的组织化程度不高、定位不清，主要工作内容仍是外交事务协调，在整合国家安全资源、理顺相关职能部门分工方面捉襟见肘。

（四）2014 年至今的国家安全格局突破期

此阶段，中国进入了社会主义现代化建设的新时代。这一时期党中央对处在重要战略机遇期的定位没有改变。中共十九大报告指出，“和平与发展”仍是时代主题。⑦习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017 年版，第58 页。但随着世界进入百年未有之大变局，大国竞争带来诸多安全领域的威胁加剧，外部安全环境日趋错综复杂。在国内，随着社会主义现代化建设和全面深化改革进入深水区，中国正经历转型社会、风险社会和网络社会三大结构性变迁，前一阶段不平衡、不充分的发展导致人民内部的经济地位、身份区隔、社会心理和信息权利差距拉大，①邓少君：《论转型期社会矛盾形态与归因》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2015 年第4 期，第51 页。影响社会稳定的矛盾纠纷多发、频发。此外，中共十八大后初期恐怖主义、分裂主义、极端主义“三股势力”活动频繁，意识形态安全成为党的一项“极端重要的工作”，②《习近平谈治国理政》，外文出版社2014 年版，第153 页。现代化进程中不确定、难预料的长期重大安全风险增多，对内维护政治安全和社会稳定的压力日益增加。③《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014 年版，第506 页。

这一阶段制度变迁的关键节点在2013—2014 年，以习近平同志为核心的党中央决定成立中央国家安全委员会，并创造性地提出了总体国家安全观。这一制度设计被层叠在以往的安全制度之上，创造了国家安全制度的新逻辑，在前一阶段量变的基础上实现了质变和突破，走出了一条中国特色的国家安全道路。十八届中央国家安全委员会初步建起制度性基础设施后，十九届中央国家安全委员会重点完善了国家安全工作机制，将“党管安全”的非正式组织原则进一步制度化、专业化和常态化。2018 年4 月17 日，习近平在十九届中央国家安全委员会第一次会议上强调坚持党对国家安全工作的绝对领导，实施更为有力的统领和协调。④《全面贯彻落实总体国家安全观 开创新时代国家安全工作新局面》，《人民日报》2018年4 月18 日，第1 版。会议同时审议通过了《党委（党组）国家安全责任制规定》，明确了各级党委（党组）的国家安全主体责任，以党内规章的形式正式建立“安全口”的国家安全归口领导机制。2019年8 月5 日，中共中央制定出台《中国共产党领导国家安全工作条例》，⑤中共中央党史和文献研究院：《党的十九大以来大事记》，人民出版社2022 年版，第43 页。将国家安全委员会制度化为各级党委（党组）的正式工作部门。到新安全格局时期的二十届中央国家安全委员会，以中央国家安全委员会为核心、地方党委国家安全系统全国基本覆盖⑥《加快推进国家安全体系和能力现代化 以新安全格局保障新发展格局》，《人民日报》2023 年5 月31 日，第1 版。的集中统一、高效权威的国家安全领导机制已经形成。

经过新时代十年的建设，内外统筹兼顾、多元功能一体的国家安全体系基本成形，国家安全法治体系、战略和政策体系、情报预警体系和应急管理体系等子体系逐渐完善。以2015 年颁布的《中华人民共和国国家安全法》为核心、具体领域专门法为主要内容的国家安全法治体系不断丰富，相继出台了反间谍法、情报法、反恐怖主义法和香港特区国家安全法等一系列重要国家安全法律。以中央国家安全委员会为核心的战略和政策体系运行顺畅，制定了《国家安全战略纲要》《国家安全战略（2021—2025 年）》两份国家安全战略和各领域、各地区国家安全法规，以《中华人民共和国国家情报法》为蓝本，集中统一、分工协作、科学高效的情报体系①《中华人民共和国国家情报法》总则第3 条，法律出版社2017 年版，第3 页。稳步推进。应急管理体系建设方面，2018 年的党和国家机构改革决定健全公共安全体系，并建立应急管理部作为专门化的主责部门。②中共中央党校（国家行政学院）课题组：《改革开放40 周年中国经济社会发展研究》，人民出版社2018 年版，第391 页。中共十八大以来，中国共制订涵盖各领域突发事件、贯通各行政层级的应急预案130 多万件，③唐钧：《公共安全风险治理》，中国人民大学出版社2022 年版，第6 页。逐渐形成了主责部门专门化、跨区域协同的第三代应急管理体系。④张海波：《中国第四代应急管理体系：逻辑与框架》，《中国行政管理》2022 年第4 期，第118 页。

从国家安全实效上看，新时代的国家安全形势得到了全局性、根本性的转变。全面从严治党和中国特色社会主义制度体系的完善稳固了政权和制度安全，“三股势力”得到有效遏制，扫黑除恶专项斗争成效显著，⑤习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022 年版，第12 页。主流意识形态的主导性不断加强，政治和社会局面整体稳定。此外，新时代国家安全体系和领导机制对重大国家安全事件的资源统合力度、反应速度和一体化程度大幅提升，在处理中美南海对峙、香港动乱、中印边界冲突、佩洛西窜访台湾等重大国家安全事件时各部门、全系统、多层级迅速响应、紧密配合，较世纪之交有着质的飞跃。

二 新安全格局是应对风险综合体的现实实践经验集成

进入新发展阶段，正确认识和把握防范化解重大风险成为中国重大的理论和实践问题，⑥习近平：《正确认识和把握我国发展重大理论和实践问题》，《求是》2022 年第10 期。理解新安全格局首先要以问题为导向，明确其指涉的国家安全问题。中共中央将新安全格局面临的安全问题总括为“风险综合体”，⑦中共中央党史和文献研究院：《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020 年版，第235 页。存在着防御型安全（security）问题和管理型安全（safety）问题两个面向，二者交织共振，叠加共生。总体国家安全观提出十年来，指导现实国家安全治理积累了丰富的实践经验，形成了诸如系统观念、底线思维和极限思维等一套行之有效的思维方法。从方法论角度出发，新安全格局应集成运用这些方法来防范化解风险综合体中大国竞争时代的多领域安全威胁，以及新发展阶段风险社会中的制度性、技术性风险。

（一）防御型安全问题：大国竞争时代的多领域安全威胁

世界进入动荡变革期，百年未有之大变局加速演进，大国竞争烈度增加，中国式现代化新征程上的安全威胁呈现出上升趋势。在政治安全领域，全球发展模式和治理方式的竞争明显加剧，美西方以意识形态画线强化制度之争和阵营对抗，将中国定义为国家安全战略上的“竞争对手”或“重要威胁”。美国在2022 年《国家安全战略》中明确将“竞赢”中国作为其全球优先事项；①National Security Strategy, The White House, October 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf.德国在首份《国家安全战略》中突出了中国作为国际秩序和地区安全上的“竞争者和制度性对手”；②Die Bundesregierung, Wehrhaft, Resilient, Nachhaltig, Integrierte Sicherheit für Deutschland,Nationale Sicherheitsstrategie, June 14, 2023, https://dserver.bundestag.de/btd/20/072/2007220.pdf.英国在《情报与安全委员会中国报告》中称“中国对国际秩序构成了划时代的挑战，是对英国经济安全威胁最大的国家实体”；③Intelligence and Security Committee, Intelligence and Security Committee Report: China,July 13, 2023, https://hansard.parliament.uk/commons/2023-07-13/debates/23071347000027/IntelligenceAndSecurityCommitteeReportChina.日本在新版《国家安全保障战略》中将中国清晰定位为“日本所面临的最大战略挑战”，并试图在台湾问题和日本安全之间建立联系。④黄大慧、刘佳妮：《打造“能战国家”：日本国家安全战略的转型及其影响》，《国家安全论坛》2023 年第1 期，第7 页。

在军事安全领域，俄乌冲突引发地缘军事威胁回潮，欧洲重回对峙状态，巴以冲突等全球长期性热点地区冲突频率和烈度上升。同时，新技术装备加持下的大国军备竞赛加剧，呈现出全谱系、非线性、大规模的特征，信息、电磁、网络等隐性领域军备增长成为新趋势。⑤祁昊天：《大国隐性军事竞争与中美冲突管控》，《外交评论》2021 年第4 期，第93 页。在此背景下，国际军控步入困境，原有各领域军控条约失效，现有条约实施艰难，对新出现的自主武器系统监管仍处在空白状态，核战争阴霾重现。⑥李彬：《国际军控秩序进入艰难时期》，《世界知识》2022 年第24 期，第22 页。此外，中国周边军事安全威胁加剧，其中的美国因素突出。中印边界冲突多发，美国以“印太战略”为主要框架强化其亚太同盟体系，在华周边打造美日印澳四边安全机制（QUAD）、美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）、美日韩三边安全机制①姚寰宇、周文星：《美日韩“三边安全机制”的动向及影响》，《现代国际关系》2023年第11 期，第63 页。等多边安全机制，推动“两洋联结”的北约亚太化，加紧对台军售，频频通过台海、南海问题对华施压。

在经济安全领域，本应加强国家间关系的相互依赖呈现出“武器化”倾向，霸权国通过结构性经济权力对关键产业的价值链节点进行控制，限制打压中国等缺乏互信的所谓“异质国家”。②Michael Mastanduno, “Hegemony and Fear: The National Security Determinants of Weaponized Interdependence,” in Daniel W. Drezner, Henry Farrell and Abraham L. Newman, eds.,The Uses and Abuses of Weaponized Interdependence, Washington D.C.: Brookings Institution Press,2021, p. 63.全球主要经济体的经济政策安全化明显，西方国家对华进行“脱钩”和“去风险”，美国在亚太地区主导成立由美日韩和台湾地区组成的“芯片四方联盟”（Chip 4）和“印太经济框架”（IPEF），意图将中国排除在新兴技术和产业链之外，延缓中国式现代化进程。在资源安全领域，世界对关键战略资源的争夺日趋激烈，锂、镍、钴、氦等新经济资源和镓、锗等具有军民两用属性矿产被多国设置“安全例外”条款进行管制。中国的海外资源能源项目和供应链受到美西方的恶意竞争和阻扰，威胁着新发展阶段的新兴产业成长和国家安全保障体系的建设。

（二）管理型安全问题：新发展阶段风险社会中的安全风险

现有文献多采用“风险社会”③关于风险社会概念的综述性研究，参见杨雪冬：《风险社会理论述评》，《国家行政学院学报》2005 年第1 期，第87 页。“乌卡时代”④乌卡时代（VUCA World）用以描述风险时代的易变性（volatility）、不确定性（uncertainty）、复杂性（complexity）和模糊性（ambiguity）。概念来描述新安全格局所处的时代，这些较成熟的概念体系呈现了后工业时代的风险特征，在新发展阶段同样适用。新发展阶段风险社会中的安全风险主要体现在制度性风险和技术性风险两个方面。

第一，动荡变革期的全球政治经济体系运转失灵可能性上升，国内全面深化改革过程中的多重问题显现，导致制度性风险增加。在经济、金融安全领域，世界经济逆全球化态势明显，欧洲发达经济体出现衰退，美国陷入债务上限危机，全球系统性金融风险上升。中国经济增速换挡、结构调整阵痛、前期政策消化“三期叠加”明显，发达国家在不同发展阶段出现的问题在中国经济的快速发展时空中压缩叠加，出现了产能相对过剩、供给不适应需求的国民经济“堵点”。①谢富胜、匡晓璐：《以问题为导向构建新发展格局》，《中国社会科学》2022 年第6 期，第169 页。在社会安全领域，现代化的最后阶段是社会高风险期，②房宁：《当代中国社会结构的政治“病理学”研究》，《文化纵横》2022 年第4 期，第74 页。结构转型期的中国社会问题数量巨大、种类繁多，普遍存在的社会焦虑为人民内部矛盾的进一步复杂化推波助澜。③吴忠民：《中国转型期社会问题的主要特征及治理》，《山东社会科学》2020 年第6 期，第62 页。中国社会在充满活力和发展势能的同时也堆积了大量的不确定因素，社会问题触点多、燃点低，社交媒体起到的放大加剧作用日趋明显。在粮食和生态安全领域，全球粮食供应体系的脆弱性显现，人类活动带来的气候问题加剧，提高了极端天气和自然灾害出现的频率，对新发展阶段经济社会发展产生的潜在影响不容小觑。此外，城市化进程的不断推进催动公共安全风险在空间上积聚，增加了各类生产安全、食品安全和灾害事故隐患。

第二，数智化的第四次工业革命带来的技术性风险。下层的数据安全风险、中层的网络安全风险和上层的人工智能安全风险，共同构成了工业4.0 时代的技术性风险图景。随着大数据、互联网和人工智能的广泛应用，这些领域的安全风险以新技术为介质外溢到政治、经济、军事和社会安全各个领域，各类风险的合流效应、叠加效应、放大效应更加凸显，④陈一新：《深入学习贯彻党的二十大精神 加快构建新安全格局》，《求是》2023 年第8期，第39 页。给国家安全的防护带来了巨大的不确定性。在数据安全领域，存在着数据丢失泄露和被篡改两大安全隐患，个人隐私信息和秘密文件的泄露、关键数据被窃取⑤例如，2023 年7 月25 日，境外组织对中国地震监测中心进行网络攻击，意图获取地震数据以推导出某一区域的地下结构和岩性，进而推测它是否是军事基地或者指挥所，对中国军事安全产生风险隐患。和“深度伪造”都成为国家安全的重要风险。在网络安全领域，新型网络犯罪呈多发高发态势，“三股势力”转向线上活动，互联网成为反分裂、反极端主义和意识形态斗争的主阵地和最前沿。⑥《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，人民出版社2021 年版，第45 页。在人工智能安全领域，人工智能技术的介入加强了军事博弈的烈度，加速了国际秩序的变迁，给社会治理带来新挑战。①阙天舒、张纪腾：《人工智能时代背景下的国家安全治理：应用范式、风险识别与路径选择》，《国际安全研究》2020 年第1 期，第31 页。除了外溢性风险，生成式人工智能的异军突起为人类社会导入了新的风险参量，增加了技术失控的内生性风险，引发“技术恐惧”。②技术恐惧（technophobia）由现代新技术风险、压力和不确定性引发，表现为技术用户或普通公众对技术感到压力、对技术危害缺乏安全感和焦虑。

（三）系统观念：应对风险综合体的首要实践逻辑

如上所述，风险综合体是开放的复杂巨系统，其中的风险和威胁具有高度的复杂性、联动性和不确定性，需要在新安全格局的制度实践中坚持整体性、层次性和动态性的系统科学方法加以理解和应对。

钱学森指出，系统科学是从事物的部分与整体、局部与全面，以及层次性的角度来研究客观世界的。③钱学森：《创建系统学》（新世纪版），上海交通大学出版社2007 年版，第4 页。从整体性角度出发，系统的整体具有不同于部分的特性和行为状态，④Robert Jervis, System Effects: Complexity in Political and Social Life, Princeton: Princeton University Press, 1997, p. 6.总体国家安全观强调从国家安全实践的总体趋势和方向出发，全面地、普遍联系地观察。⑤国防大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心：《新时代强国之道》，人民出版社2021 年版，第303 页。新安全格局的实践过程中要把握好这一原则，重点统筹内部安全和外部安全、传统安全和非传统安全、开放与安全，以及维护和塑造安全，打好总体战。国内安全是国家安全的“基本盘”，与外部安全威胁的显性和紧迫性不同，内部的社会和公共安全风险往往具有隐蔽性和累积性特征。因此，不仅要看到国际安全风险横向扩散至国内，也要观察到国内安全风险自身的耦合、叠加与演变。同样，在统筹传统安全和非传统安全时要重视经济、环境、能源、公共卫生等非传统安全风险，警惕其纵向累进升级为政治军事危机。此外，要统筹好开放与安全，以及维护和塑造国家安全，塑造是更高层次、更具前瞻性的维护，要坚持对外开放，积极在变局中把握规律、乱局中趋利避害，⑥郭声琨：《推进国家安全体系和能力现代化》，载《党的二十大报告辅导读本》，人民出版社2022 年，第119 页。塑造于我有利的周边安全环境和整体战略态势，把握战略主动权。

从层次性、动态性角度出发，新安全格局的国家安全治理实践中要厘清主要矛盾和次要矛盾，既要加强战略谋划，“操其要于上”，也要把握工作着力点，“分其详于下”。⑦《习近平谈治国理政》（第四卷），外文出版社2022 年版，第157 页。以国家安全问题为导向、实际安全需求作牵引，统筹重点领域、重点地区、重点方向的国家安全工作。从层次性角度出发，国家安全现已扩展至20个领域，既要做到整体推进，又要做到重点突破，分层次、有方向地分配资源。构建新安全格局，首先要着眼于总体国家安全观核心要义中的“五大要素”，维护国家政治、经济、文化、社会、科技领域核心重大利益不受损害。在此基础上，要着眼于国家安全主要矛盾化解，根据国家安全新形势动态调整重点领域和主攻方向，搭建相适应的国家安全专项平台和协调指挥体系。新安全格局中要统筹重点地区的国家安全工作，既包括对内向边疆等重点地区的国家安全资源倾斜，也包括对全球战略支点地区、重要国家和项目的运筹。还需注意的是，威胁可以被清除，但风险和不确定性无处不在，现有的技术和社会制度不仅无法将其消除，①泰勒·顾柏、詹斯·金：《风险的当下意义》，载泰勒·顾柏、詹斯·金编著：《社会科学中的风险研究》，黄觉译，中国劳动社会保障出版社2010 年版，第2 页。而且会进一步产生新的技术性和制度性风险。因此，从动态性视角观察，国家安全治理并非一劳永逸，而是一项持续的长期工程。

法比为女人们拉开沉重的门。外面手电筒光亮照着一片刺刀的森林。少佐僵直地立正，脸孔在阴影中，但眼睛和白牙流露的喜出望外却从昏暗中跃出来。法比从来没想到他会拉开这扇门，把人直接送上末路。把一个叫赵玉墨的女子送上末路。

（四）底线思维和极限思维：风险防范化解的重要实践方法

二十届中央国家安全委员会第一次会议强调，以新安全格局保障新发展格局要坚持底线思维和极限思维，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。②《加快推进国家安全体系和能力现代化 以新安全格局保障新发展格局》，《人民日报》2023 年5 月31 日，第1 版。底线思维和极限思维是新安全格局防范风险综合体、进行风险治理的重要实践方法，二者既有区别又有联系。二者的共性在于都着眼于防范化解重大风险，保持国家安全实践的前进性，直面危险和挑战不退缩，敢于斗争、善于斗争。二者的差异在于预设的阶段不同，底线思维侧重应对国家安全问题的形成和发展阶段，做好最坏打算并主动出击，避免风险和威胁的演化超越底线，对国家重大利益造成损害。极限思维则侧重应对触及底线的安全危机阶段，③从国家安全和社会稳定的角度来看，危机指的是对一个社会系统的基本结构和价值产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下，需要对其进行紧急决策的事件。参见陆忠伟：《危机管理与国家安全》，《红旗文稿》2003 年第14 期，第18 页。提前谋划应对策略，制定相应情境的预案，从而在危机时刻及时脱险，转危为安、化危为机。

底线思维的内涵可以从两个递进的维度理解，即从“立足底线”到“守住底线”。“立足底线”是底线思维的根本含义，指的是客观地设置最低目标，立足最低点争取最大期望值，重点防控可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险。④中共中央宣传部、中央国家安全委员会办公室：《总体国家安全观学习纲要》，学习出版社、人民出版社2022 年版，第130 页。“守住底线”建立在明确底线和超越底线后果的基础上，既要保持战略定力，推动经济社会继续发展，又要强化忧患意识，精准研判，未雨绸缪，采取积极措施守住底线，化被动为主动。①《习近平著作选读》（第二卷），人民出版社2023 年版，第245 页。在新安全格局中，“守住底线”体现在健全风险监测预警体系，时刻关注风险是否在量变积累中发生了质变。同时完善决策风险评估机制、风险防控协同机制和风险防控责任机制，②中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，人民出版社2023年版，第289 页。确保重大国家安全风险和威胁不会超越底线演化为危险。

极限思维是中共二十大之后新近出现在官方话语中应对风险挑战的思维方法，是指将所研究的问题或事物推至极限状态下进行思考，③徐文秀：《为什么强调极限思维》，《学习时报》2023 年6 月7 日，第1 版。适用到国家安全领域和新安全格局中包含两方面的含义。一方面，针对内外国家安全危机制定科学有效的预案，注重应急管理体系和领导机制建设，在危机来临时有效做好应急处置，及时摆脱危险状态，减少损失，恢复原有经济社会秩序；另一方面，国家安全资源投入、制度构建所带来的能力增长存在极限，达到极限后再继续投入则会导致边际效益递减，陷入安全困境。因此，在追求国家安全时要立足国情，把握好国家安全的边界，既要考虑力所能及，也要考虑力所不能及；追求相对安全目标，准确研判风险后果，避免不计成本地追求绝对安全，造成国力透支，进而延缓中华民族伟大复兴的第二个百年目标的实现。

三 新安全格局的规范性目标设置

守正之外，新安全格局重在创新。区别于前几个阶段受到外部冲击导致路径突破，新安全格局不仅是外部压力的结果，而且是在突破期国家安全格局基础上的内生性路径创新（path creation），是以习近平同志为核心的党中央面对新发展阶段、新历史任务、新安全环境的主动求变。在以新安全格局保障新发展格局的顶层设计下，要对标对表新发展格局，从体系制度和状态两个维度出发对新安全格局进行规范性的目标设置。如图1 所示，从体系目标看，要构建起“全域联动、立体高效”的国家安全体系。从状态目标看，要达到对内的社会安全稳固坚韧、公共安全治理有效，对外的大国博弈中主动有为、海外利益保护得当。此外，体系目标服务于状态目标，国家安全体系和领导机制构建只是手段，最终是为了实现可持续的国家安全状态。

图1 新安全格局的规范性目标设置

（一）新安全格局的体系目标

中共二十大报告的国家安全专章中明确指出，构建新安全格局的体系目标是完善国家安全力量布局，形成“全域联动、立体高效”的国家安全防护体系，①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022 年版，第53 页。对已初具雏形的国家安全体系和领导机制进行提质升级。从国家改革的视角考察，推动国家安全体系和能力现代化、构建新安全格局是中共十八届三中全会全面深化改革总目标“国家治理体系和治理能力现代化”的国家安全部分延伸，旨在通过对国家安全治理手段和权力结构的调整，使既有秩序能够经受住风险综合体的冲击，健全法律保障、体系完备、运行高效、权责协同的中国特色国家安全体系和领导机制。

1. 全域联动：对国家安全体系以整合为导向提升

一方面，要全面推进国家安全各子体系建设。新安全格局下要继续建设完善国家安全法治体系、战略和政策体系、风险监测预警体系和应急管理体系。其中的重点是国家安全法治体系和风险监测预警体系建设。中共二十大后，国家安全法治体系建设步入快车道，各领域适用的国家安全法和各地区配套的地方性法规①地方性国家安全法规为地方贯彻执行国家安全法律提供了更适合各地区特点、更具可操作性的法律依据。如北京市和上海市根据《反恐怖主义法》制定《北京市实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》和《上海市实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》；重庆市为配合《反间谍法》施行制定《重庆市反间谍工作条例》。制定和完善工作迅速开展。另一项重要子体系建设是健全完善风险监测预警体系。对于重大威胁和风险的监测和识别，以及在此基础上的态势研判和分级预警是国家安全工作的起点。从中共十八大提出“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”到十九大“健全各方面风险防控机制”，再到中共二十大“强化风险监测预警体系”，党中央对于风险的制度化治理逐渐向事前预防转型。在此基础上，二十届中央国家安全委员会一次会议审议通过了《加快建设国家安全风险监测预警体系的意见》，着力整合各领域资源，建立完善《国家安全法》所设计的国家安全风险评估机制，②《中华人民共和国国家安全法》第四章第3 节，人民出版社2015 版，第12 页。定期开展各领域各地区国家安全风险调查和评估。

另一方面，全面统筹各地区、各部门国家安全力量。中共十九届三中全会以来，深化党和国家机构改革的要求中明确指出要加强和优化党对国家安全工作的领导，各省（自治区、直辖市）、地级市到区县一级党委纷纷成立国家安全委员会，实现了地方党委国家安全系统全国基本覆盖。虽然各级党委的国家安全责任制已经建成，但实践中仍是以传统安全相关部门领导和执行国家安全工作，其他非安全主责部门的国家安全主体意识仍显薄弱。在新安全格局中，要加强各地区各部门的国家安全责任主体意识，推动各层级全部门参与。各地区党委要强化维护国家安全意识和责任，做到守土有责、守土尽责。经济、科技等非传统安全领域部门要增强国家安全意识，在中央国家安全委员会的统一领导下明确国家安全责任分工，避免因国家安全意识缺失而造成重要经济损失和技术流失，从而在多领域形成以新安全格局保障新发展格局的合力，真正构建起“横向到边、纵向到底”的国家安全体系。

2. 立体高效：对国家安全领导机制以治理为导向优化

“立体高效”旨在优化国家安全领导机制的职能结构、权力结构和责任结构，①从理论上来讲，国家安全职能结构、权力结构和责任结构应平衡相称，但实际上三者之间的均衡配置很难达成，“立体高效”是解决这一问题的有效途径。参见王晓东：《国家安全领导体制研究》，时事出版社2009 年版，第42 页。推动“国家安全管理”转向“国家安全治理”。全球化时代的国家中心风险治理模式存在着政策性、制度性、甚至是结构性失效的可能，②杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，《马克思主义与现实》2004 年第4 期，第73 页。由中央和政府单一主体进行国家安全管理阻碍着效率提升和资源集约。因此，“立体高效”意味着既要发挥党委的领导主体责任，又要发挥各部门、全社会的共同力量，③陈文清：《以新安全格局保障新发展格局》，《中国信息安全》2022 年第11 期，第27 页。形成立体的国家安全复合治理。

一方面，“立体”面向国家安全责任结构优化，指的是国家安全的立体化多元主体参与，推动国家、社会和市场力量有主次地共同参与新安全格局的国家安全治理。1986 年，中共中央就曾提出多元主体的国家安全参与，全国各民族、工人农民知识分子、军民、干部群众“在国家安全受到威胁，社会公共安全受到危害的时候，要挺身而出，英勇斗争”，④《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，人民出版社1986 年版，第13 页。但并未厘清国家机关和各社会群体之间的责任关系和具体分工。在新安全格局的立体化治理体系中，首先要以中央和国家机关居中主导指挥，成为立体化结构中的“主轴”，对国家安全事务负有政治责任、法律责任和纪律责任。同时，社会和市场力量也要起到充分的补充作用，对国家安全参与负有法律责任⑤《中华人民共和国国家安全法》第六章“公民、组织的义务和权利”，人民出版社2015年版，第16-17 页。和道德责任。人民团体、企事业组织和其他社会组织是构建新安全格局的基层基础和宗旨所向，全民国家安全参与是中国特色社会主义制度的优势所在。因此，要广泛、充分利用新的媒体传播方式，增强全民国家安全意识，积极动员，拓宽参与渠道，形成新安全格局中维护国家安全的人民防线和基层基础。此外，要重视打造国家安全的知识共同体，立足国家安全学学科建设，推动高校、智库和研究机构⑥王月禾：《中国国家安全智库的界定、现状和发展路径》，《智库理论与实践》2021 年第4 期，第111 页。提供源源不断的专业性、独立性的知识和建议，由国家安全委员会进行系统汇总，为国家安全战略谋划和政策制定储备思想资源和人才队伍。

另一方面，“高效”面向国家安全职能和权力结构的优化，强调进一步提升国家安全机制的运行效能，主要方向是加强党委统筹、条线主建、平台主战、科技赋能等能力。首先，党委统筹是提高国家安全体系一体化程度的关键，要继续优化以中央国家安全委员会为核心的战略和政策体系，实施更为有力的统领和协调，培养各级党委的底线思维和极限思维，强化风险防范意识。其次，要明确“条线主建”原则，划清中央和地方事权，以垂直机制①垂直结构即纵向结构，上下关系是领导与被领导的关系，越处在上端的行政组织，其权力和责任就越大，管理范围也越广，组织原则是下级服从上级，但不等于上级可以替代下级行使职权。参见浦兴祖主编：《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社1999 年版，第303 页。为主，避免条块分割、职责同构对国家安全工作的掣肘。这意味着中央国家安全委员会和各部门为主指挥，对相关领域的国家安全工作垂直负责，地方执行中央部署，在本辖区内维护社会稳定和公共安全，并向上报告可能危害国家安全的风险源。再次，着力搭建重点领域的国家安全专项平台。中共二十大报告中明确指出要“完善重点领域安全保障体系和重要专项协调指挥体系”，这体现了“管理项目化”的思路，②燕继荣：《条块分割及其治理》，《西华师范大学学报（哲学社会科学版）》2022 年第1 期，第5 页。源于对全国专项问题治理的有效经验手段，动员各部门、各地区、各层级的人力物力资源参与，突出实战导向，推动国家安全主要矛盾化解。最后，要注重科技赋能。数智化时代中，科技创新成为百年未有大变局中的关键变量，③《深刻认识推进量子科技发展重大意义 加强量子科技发展战略谋划和系统布局》，《人民日报》2020 年10 月18 日，第1 版。同时也是提升国家安全效能的重要增量。大数据、人工智能技术的运用可以大幅提升国家安全的监测预警、态势评估、战略判断和政策执行全过程的效率，将技术优势转换为国家安全优势。

（二）新安全格局的状态目标

国家安全体系和领导机制效能的提升、权力关系的理顺都是为了推动现实国家安全问题的解决，从而达到长治久安的可持续国家安全状态。体系目标是实现状态目标的手段和途径，构建新安全格局的规范性目标不仅要考虑体系目标，还应包括预期达成的国家安全状态目标，通过愿景引导制度建设。

1. 对内状态目标：社会安全稳固坚韧 公共安全治理有效

构建新安全格局对内要达到社会安全稳固坚韧、公共安全治理有效的目标安全状态，实现政治安全、人民安全和国家利益至上相统一，打造“平安中国”。达成对内状态目标是以新安全格局保障新发展格局的重要任务组成，如果社会治理跟不上经济发展步伐，各种社会矛盾和问题得不到有效解决，经济发展就难以为继，整个社会也可能陷入动荡。①《习近平著作选读》（第二卷），人民出版社2023 年版，第241 页。稳固坚韧不仅意味着要保持政治安全、社会安全和公共安全的长期稳定不被中断，也要保持政治、经济、社会、生态等系统的韧性能力，有效抵御内外部风险对系统运行的冲击，在遭受重大损害后仍然维持其基本结构和功能，并能够迅速恢复和调整，实现可持续发展。②范维澄：《以安全韧性城市建设推进公共安全治理现代化》，《人民论坛·学术前沿》2022 年第Z1 期，第15 页。

第一，政治安全是国家安全的生命线，③中共中央宣传部、中央国家安全委员会办公室：《总体国家安全观学习纲要》，学习出版社、人民出版社2022 年版，第38 页。在实现新安全格局的对内状态目标时要坚持把政治安全放在首要位置。政治安全涉及政权和政府系统的组织稳定性，以及赋予这二者合法性的意识形态稳定性。④Barry Buzan, People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era (25th anniversary edition), Colchester: ECPR Press, 2016, p. 38.中国政治安全主要包括政权安全即党的领导权问题，制度安全即社会主义道路问题，以及意识形态安全即马克思主义的指导地位问题。⑤杨光斌：《对国家安全的政治学思考》，《现代国际关系》2021 年第7 期，第15 页。在中国式现代化的新征程中，必须保证党在国家政权结构中总揽全局、协调各方的领导核心地位，探究合法性和有效性兼备的政治安全治理方式。在制度安全方面，邓小平指出，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，⑥《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994 年版，第333 页。要在世界范围内的制度竞争中始终从国家发展的实际需要出发进行制度建构，继续通过体制改革来完善制度本身，建立合理的制度进而形成相应的制度自信。⑦林尚立：《制度与发展：中国制度自信的政治逻辑》，《中共中央党校学报》2016 年第2 期，第61 页。在意识形态安全方面，要坚持马克思主义在意识形态领域的主导地位，警惕来自网络、人工智能的技术性风险问题对意识形态的渗透和侵蚀，增强主流意识形态引领力和感召力。

第二，完善社会治理体系，强化社会安全风险源头化解，夯实国家安全的基层基础。中共十九大报告要求“推动社会治理重心向基层下移”，二十大报告进一步指出“要推动社会矛盾的源头化解”，强化人民内部矛盾和安全风险源头化解机制，“祸几始作，当杜其萌”。为落实这一任务部署，2023 年组建中央社会工作部，统筹指导人民信访和建议征集工作，推进党建引领基层治理和基层政权建设，将社会矛盾纳入制度内解决。同时，要健全共建共治共享的社会治理制度，坚持和发展新时代新征程中的“枫桥经验”和“浦江经验”，畅通人民群众意见表达渠道，提升社会信任度，推动自治、法治、德治“三治融合”。此外，覆盖领域广泛的社会组织既能从基层社会层面有效缓解常态化风险，还能阻隔不同领域间风险的蔓延，①吴忠民：《转型期社会矛盾冲突的三个层级及主要影响因素》，《社会科学》2020 年第1 期，第90 页。要重视专业化社会组织在协调利益关系中的作用，作为制度化基层矛盾化解的有益补充加以支持，同时也要防范“三股势力”伪装成社会组织进行活动。

第三，公共安全治理有效是构建新安全格局的重要国内状态目标组成。面向社会公众的公共安全是实现国内安全的基础，体现了以人民安全为宗旨这一新时代国家安全的根本立场。只有实现自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件风险的稳定可控，才能保证公众的人身财产安全，防止出现社会层面的系统性紊乱和进一步升级为国家安全问题的可能。中共二十大报告国家安全专章将提高公共安全治理水平作为推进国家安全体系和能力现代化的重点任务之一，强调构建大安全大应急框架，提高防灾、救灾和减灾能力，推动公共安全治理模式向事前预防转变。同时，要加快构建全方位、立体化的公共安全网，全面提升公共安全保障能力，着力增强现代化产业体系的安全可靠性，健全联合指挥、灾情通报、资源共享、跨域救援等机制，全面提升区域性、系统性安全风险防范水平。②中国应急管理部编写组：《深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述》，人民出版社2023 年版，第86-93 页。

2. 对外状态目标：大国博弈主动有为 海外利益保护得当

中共二十大报告指出，中国提出了全球安全倡议并坚持对话协商和共建共享，推动建设一个普遍安全的世界。二十届中央国家安全委员会第一次会议进一步明确，以新安全格局保障新发展格局应主动塑造于我有利的外部安全环境，更好地维护开放安全。因此，新安全格局对外要达到大国博弈主动有为、海外利益保护得当的安全状态，既积极应对动荡变革期的安全威胁和风险，也要统筹自身安全和共同安全，坚持共同、综合、合作、可持续的全球安全观，践行全球安全倡议，体现大国担当。

第一，新安全格局要求在大国博弈中主动有为，统筹自身和共同安全、维护和塑造国家安全。构建新安全格局要把握好底线思维和极限思维中的“前进性”价值取向，始终站在时代前沿，积极主动应对风险和挑战，保持战略自信不退缩。主动塑造国家安全并不意味着走向霸权主义，其战略取向是实现共同安全，①孙东方：《主动塑造于我有利的外部安全环境》，《学习时报》2023 年6 月12 日，第1 版。加强国际安全合作，积极参与全球治理体系和安全规则的制定，从而引导国际社会共同塑造更加公正合理的国际新秩序。在传统安全方面，要积极维护国际核不扩散体系和支持全球裁军进程的推进，以劝和促谈为主要方式推动政治解决地区热点问题。在非传统安全方面，加强同国际社会在数据安全、能源安全、粮食安全、深空安全、人工智能安全等新兴安全领域的合作，利用上海合作组织、香山论坛和“中国+中亚五国”等安全对话合作机制凝聚共识，加强安全领域政策沟通，从而改善周边和全球安全形势，共同应对世界变局中的风险挑战。

第二，新安全格局对外要做到海外利益保护得当，保障新发展格局中的国际大循环运行畅通。“一带一路”倡议推进的十年间，中国的交通、能源、信息等基础设施建设项目遍及全球，贸易和投资规模稳步增长，“中国标准”逐渐走向世界。与此同时，海外的人员和财产承受着来自驻在国政治、经济、社会、环境、公共卫生等多领域的安全风险，具体项目面临着恐怖主义、打砸抢等恶性事件的直接破坏，以及西方在国际舆论中债务陷阱炒作、恶意竞争等明枪暗箭的威胁，而中国的海外安保能力无法对公民和法人形成有效保护，成为突出短板。②中共中央党史和文献研究院：《习近平关于总体国家安全观的论述摘编》，中央文献出版社2018 年版，第218 页。在新安全格局下，构建风险监测预警体系应包含对海外利益重大风险的预警和评估，及时预警海外重大安全威胁和风险。尽快完善国家安全法律体系中涉外法律法规和相关适用规则，经营如吉布提、瓜达尔港自贸区之类的海外战略支撑点和保障基地，探索海外安保的“政府+市场”合作机制，增加专业的领事保护人员，③夏莉萍：《海外中国公民和中资企业安全风险与保护》，当代世界出版社2023 年版，第255 页。让中国公民和企业更放心地“走出去”。

结 语

构建新安全格局是以习近平同志为核心的党中央基于新发展阶段、新历史任务、新安全环境作出的重要决策，是把握未来主动权的战略部署，意在百年未有之大变局中开新局，为中华民族伟大复兴的战略全局保驾护航，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。本文试图以历史经验、实践逻辑和目标设置的分析框架，全景式呈现新安全格局的“过去、现在和未来”，即过去的历史制度变迁、现实的国家安全问题指向与应对逻辑，以及面向未来的规范性目标设置。本文以历史制度主义视角梳理了党的历届领导集体在国家安全格局不同历史阶段的制度探索，逐渐走出了一条中国特色的国家安全道路，形成了内外统筹兼顾、多元功能一体的国家安全体系和“党管安全”的国家安全归口领导机制。

沿着历史制度变迁的脉络，新安全格局试图进入更有效的可替代轨迹，在守正历史经验的同时，集成现实实践经验进一步创新。本文试图通过“问题—方法—措施”的逻辑，探讨新安全格局如何在实践中应对新发展阶段的各种风险和挑战。以问题为导向，新安全格局面临的各类国家安全问题可总结为风险综合体，既包括大国竞争时代各领域的安全威胁，也涵盖新发展阶段纷繁复杂的制度性和技术性风险，二者相互交织、耦合联动，有着本体论和认识论上的双重不确定性。以总体国家安全观为指导，新安全格局应坚持系统观念、底线思维和极限思维的实践逻辑，应对风险综合体带来的国家安全挑战，有针对性地建设“全域联动、立体高效”的国家安全体系，从而达到社会安全稳固坚韧、公共安全治理有效，大国博弈主动有为、海外利益保护得当的目标安全状态。

未来对新安全格局的研究可从四个方面着力。第一，继续深入挖掘当代中国国家安全制度建设历史资源，梳理出完整、全面、细致的当代中国国家安全制度变迁史。第二，探索风险综合体中内外安全风险、传统安全和非传统安全风险的联动机制，以及如何应用于风险监测预警体系的建设实践。第三，从国家治理的角度出发，可就新安全格局下国家安全领导机制中的央地分工、条块关系逻辑作详细阐释，对“政法口”和“安全口”两种归口领导机制进行历史比较分析。第四，新安全格局作为顶层设计，需要观察未来相关政策文本中对其内涵维度和任务要求的进一步说明。