甘肃省河道砂石资源分析及对策

田建华，王亦可，孙栋元，周 敏

(1.甘肃省水利厅水利技术服务保障中心，甘肃 兰州 730020；2.甘肃农业大学水利水电工程学院，甘肃 兰州 730070)

0 引言

随着经济发展，社会建设中对砂石的需求不断增加，导致河道采砂成为一个重要的环境问题。如何科学合理开发管理河砂资源至关重要。近年来，甘肃省经济和建筑业的快速发展导致了砂石资源需求的不断增加。不同学者针对不同方面开展了相关研究，宋永锋[1]等根据甘肃东部泾河葫芦河流域现有河道采砂厂，进行合理性、合规性、经济性调查分析研究，提出了陇东地区规范化河道采砂厂建设运营指标体系及其最优阈值，总结推广以供黄土高原沟壑丘陵区中小河流河道砂砾资源开发及采砂厂建设参考。文军[2]对永靖县的河道采砂管理现状和解决方案进行深入研究，针对该县3条河流的砂石资源、涉水项目及生态环境等各个领域的实际情况，详细分析了当前采砂管理状况和存在问题，并给出了具体解决策略。

科学评估砂石资源，规划合理的采砂行为是保持河道采砂可持续发展的前提。本文通过系统分析和实地调研，梳理了甘肃河道砂石资源状况，剖析了河道采砂相关问题，并提出相关对策与建议，为甘肃省河道采砂综合管理提供参考。

1 河道砂石剩余储量估算

1.1 估算方法

基于2021年甘肃全省及各市(州)采砂规划中规定的开采限制数量，对数据进行统计和分析，确定采砂计划指定区域的位置和范围[3]。通过实地勘查，核实统计数据以确保准确无误。基于此，进一步明确砂石开采现状，并对采砂计划所涉及的河道剩余储量做出评估[4-5]。

1.2 河道砂石资源分布及储量情况

1.2.1各县区砂石资源分布及储量情况

由于所收集的甘肃省各县区采砂规划资料中规划年度不同，故将数据统计年份统一为2021年，其中部分县区因禁采，未编写采砂规划，数据未作统计。根据所收集的甘肃省各县区采砂规划整理统计出2021年各市(州)砂石储量情况，见表1。从市域尺度来看，各市的砂石储量差异明显。砂石资源总量最高为白银市14628.66万m3，最低为天水市132.02万m3，从大到小依次为白银市﹥酒泉市﹥张掖市﹥定西市>武威市﹥金昌市>庆阳市>陇南市>甘南州>平凉市>临夏州>嘉峪关市>天水市[6]。2021年河道砂石可开采最高为白银市679.58万m3，最低为张掖市7.425万m3，从大到小依次为白银市﹥酒泉市﹥定西市>陇南市>甘南州>庆阳市>平凉市>金昌市>武威市﹥天水市>嘉峪关市>临夏州>张掖市。

表1 2021年甘肃省各市(州)砂石储量统计表

2021年甘肃省各市(州)砂石资源储量空间分布由多到少可依次划分为陇中、河西、陇南和陇东地区。各地区的砂石储量差异明显，陇中地区最多，陇东最少，总体呈现出中西部多东部少的特点。而砂石储量主要与地区生产气候降水、地势起伏和下垫面等因素相关。砂石可开采量空间分布由多到少可依次划分为陇中、陇南、陇东和河西地区。各地区的砂石开采量差异显著，陇中地区最多，河西地区最少，总体呈现出中南部多西部少的特点。进一步分析砂石可开采量分布集中程度可知，陇南地区砂石分布比较集中，陇东地区次之，陇中地区较为分散，河西地区分散程度最大。

1.2.2各水系砂石资源分布及储量情况

甘肃省2021年各水系砂石储量情况见表2。从水系尺度来看，各水系的砂石储量差异明显，从大到小依次为黄河干流、疏勒河、黑河、石羊河、渭河、洮河、泾河、嘉陵江、湟水；各水系砂石可开采量差异显著，从大到小依次为黄河干流、黑河、嘉陵江、泾河、洮河、石羊河、渭河、疏勒河、湟水[7]。

表2 2021年甘肃省各水系砂石储量统计表

2 存在问题

2.1 采砂规划编制不够科学

目前全省有采砂任务的县(市、区)都已实现规划编制全覆盖，各地按照SL 423—2008《河道采砂规划编制规程》编制的河道采砂规划，但是部分地区的政府并未充分认识到其重要性[8]，对于环境保护与可持续发展的观念较为模糊，导致采砂规划编制内容不够科学全面，难以起到规划对采砂的指导和约束作用。

2.2 采砂许可方式和流程有待统一

各地以采砂规划为刚性约束，坚持依法审批、规范许可，实行“一年一审一换证”制度，全面落实了河道采砂许可制度，基本杜绝非法采砂现象。但因许可方式和流程缺乏统一要求，许可中还存在以下问题：一是各地许可流程和材料不一致，个别没有通过政务网，直接在水行政主管部门申请许可。二是在停征河道采砂管理费后，各地基本以“招拍挂”的方式公开出让河道采砂权，受暴利驱使，个别企业恶意竞标，导致中标价“虚高”，为收回成本、追求经济利益，致使超范围、超深度开采时有发生，河道采砂监管难度较大。三是各地许可流程和所需前置要件(包括环评、安评、用地手续，年度采砂方案)等要求不统一，审批和备案事项的界定不明确，所需前置要件的编制主体不明确，导致各地行政许可要求不统一，监管的要求不一致，不利于规范化、标准化管理。四是因当前河道清淤疏浚利用的政策要求尚不明确，仅规定清淤疏浚砂石“一般不得经营销售，确需经营销售的按经营性采砂管理，由当地政府统一处置”，但缺乏具体的审批程序和处置要求，导致各地对清淤和采砂的界定不准确，个别地方甚至存在以清淤疏浚之名行非法采砂之实的现象。

2.3 采砂现场管理不规范

由于河道开采信息公示不到位，一些民众误把合规开采视为违法开采并进行投诉，增加了政府的管理负担[9]。采砂点的开始与结束位置标识不明或者未标明，使得监管变得困难。部分地区过于重视经济收益，忽视生态环境保护，未能迅速修补因采砂导致的道路、河堤等基础设施损耗，也未能及时清除河中的废弃物，使河道生态被严重破坏。采砂场生产、生活环境普遍较差。污水处理、电子围栏、开采区、加工区等视频监管普遍缺少。因资金不足，相关电子设备配置少，大部分地区只是在砂场安装电子监控，河道里的采砂点并未配置相应电子设备，24h线上监管的覆盖率比较低，现场监管手段单一落后，现代化、信息化的技术手段还未得到有效运用，信息化建设监管能力薄弱。

2.4 河道采砂监管能力薄弱

对于先进信息化技术的运用仍然不够，监督信息收集、分析、研判、决策辅助等功能不足。处置和反馈机制仍有待健全，部分公众反映的问题仍不能得到及时快速地回应和妥善有效地处理。社会监督渠道仍有待拓展，尚未形成健全的节水、护水公益服务体系，从事专业化水利监督的社会组织存在不足。

采砂涉及部门众多，在采砂设备制造和改建、砂石运输、砂石销售以及违规砂场整改、关停等多个环节，这些环节的监督管理除水务部门牵头外还需要公安部门、交通部门等方面的配合，但部门分工职责未明确，联合执法力度不够，部门监管协同性不高，因此难以真正实现有效监管和问题整治。

2.5 河道采砂管理智慧平台建设滞后

根据智慧水利发展要求，要实现智慧河网、智慧水利工程和河道采砂管理智慧平台建设，实现采砂管理数据大融合和信息机制共享。目前甘肃省河道采砂管理主要以人工方式为主，但受人力资源条件制约，难以及时、全面掌握全省采砂总体情况，缺乏系统数据资料，很难掌握全省河砂实际量。缺乏与实际采砂管理业务关联的河道采砂管理信息系统，尤其是敏感河段的信息监管、以及数据管理情况。

2.6 河道生态文明建设略显薄弱

河道采砂过程中环保意识薄弱，根据健康河流的原则应有效控制采砂活动[10]。但目前没有形成一整套全面且完善的河道采砂环境影响评估标准及其相关生态补偿机制。部分河段仍存在过度挖掘或随意开采的问题，导致河底凹凸不平、河流方向错综复杂、河岸坍塌、河堤受损，极大地干扰了河流的稳定形态，危及到沿河重要设施安全，也可能引发洪水灾害，并对自然环境产生危害。河道采砂生态修复无明确开采区域修复方案，河道生态文明建设滞后，不利于河道植被及生态恢复。

3 对策与建议

3.1 提升管理经营人员的业务水平

开展河道采砂管理经营培训。有计划的组织开展培训交流活动或邀请有集中统一经营管理经验的专家座谈，让管理经营人员学习借鉴经营经验及先进的管理措施，解放管理经营思想，提高创新性，拓宽资金来源渠道，增加电子围栏、实时监控设备等先进管理手段的运用。

应重点提高监管机构专业技术水平，借助相关培训和学习以增强河道采砂管理的专业技能，深入理解有关河道开采的相关法规[11]，严格按照相关法律法规和专业知识进行执法工作。

3.2 落实严格的规划许可制度

凡具有河砂资源并计划开采的河湖水域，应及时编制或修改完善采砂规划，彻底改变无规划或规划不力等问题[12]。深入了解河流渠道演变，确定时空侵蚀和沉积之间的动态平衡，科学调整采砂区。通过优化供需平衡的建模方法调整开采量和使用再生和替代材料减少对天然砂石的需求。加强对河岸砂石资源的地质调查，建立砂石资料管理系统。可以规划和监测采砂总量、可采面积和周期以及采矿高程，建立可持续采砂的科学标准。

3.3 加强河道采砂现场监管

要规范化河道采砂管理，势必要加强河道采砂现场监管[9]，构建并优化现场管理的结构，配置相应的工作人员及设备，明晰其职责，同时也要修订相关管理规定，确保资金充足。采砂企业需严格遵循批准年份的采砂计划，做好实地放线和原始地形测量工作，并且在采砂区的周围放置显著的标志物，方便施工和监督管理工作。要坚持“一边开采，一边恢复”的原则，要求采砂经营者及时清理掉从河道中挖出的砂石，平整好废弃物堆积区和挖出来的凹陷区。当河道采砂作业完成后，颁发许可证的部门必须召集相关部门对河道采砂状况、生态环境保护状况，受损的路况及其它基础设施的修缮状态等进行评估验收。采砂规模大的采砂点四周要设置电子围栏，在采砂船、运砂车上安装GPS卫星定位系统，搭建采砂电子化监控系统，设置自动报警系统，对采、运、储实施24h在线监控。

3.4 强化提升监督管理能力

强化各部门间的协作配合，依据流域特点调整各部门的职责范围，实行常规监管与关键打击并行的方式，定期执行执法干预及专项整治活动，持续保证对违法挖沙的高压严厉打击状态[13]。各个级别的水利主管单位可以参照长江河道开采管理的专门管理机构、专职管理人员、专用执法装备和专项管理经费(也就是“四个专门”)的标准来研究和制定关于执法中心、执法工具、管理费用、执法团队等能力提升计划，提供政策建议以争取国家的支持，彻底解决开采管理组织的编制、财政来源、执法人员的身份标识和制服等方面的问题，全面推动砂石开采管理和执法保障体系的发展，逐渐构建起长期的管理制度。

3.5 构建采砂管理智慧平台

借助“互联网+”科技手段，实施人力与科技相结合的双层保护措施，以保证有效的监督覆盖到所有被批准开采砂石的企业。企业必须保证采砂作业严格遵守“定时间、定地点、定范围、定方量、定船只、定功率”等相关规章制度规定。同时，使用采砂管理信息系统来实时监测工作情况，并在现场派驻监察人员对操作进行监督，及时处理违规事项，并追责相关企业负责人[14]。

对有河砂资源的河道定点安装高清晰度的摄像头监视设备或者采用无人驾驶飞机巡查，还可使用遥感图像等比较高新的技术方法来扩大监测时间与范围，建立采砂监管人员明察暗访巡逻制度，还可设立有奖举报热线，鼓励沿岸人民群众对非法采砂进行监督举报，对举报线索经过查实再根据具体情况给予相应奖励等，以避免出现管理漏洞。通过建立水利、生态环境、交通、自然资源和公安等有关部门联合执法机制，不定期开展打击非法采砂多部门联合执法监察，或针对“人防+技防”发现的非法采砂线索，迅速启动联合执法机制，严厉打击非法采砂行为[15]。

3.6 建立严格生态修复制度，促进河道生态文明建设

基于生态文明建设理念，建立健全河道采砂影响综合评价指标体系和水生态文明评价体系以及相关生态补偿制度。以河长制为主要抓手，针对每一条河流采取不同的政策，重点关注水源保育、河湖岸线的维护、污水控制、环境治理、生态恢复及监管等方面的工作内容。同时，加速推进河流生态绿化构建与人工湿地的建立。探索政府补偿与市场补偿结合的新思路，设立专项生态环保修复基金，建立合法合规的激励制度，激励开采者或施工者主动履行河道生态环境修复义务[16-18]。

4 结语

根据甘肃省不同区域砂石资源状况，选择适宜的经营模式，砂石资源丰富且分布集中的地区适合集中统一经营，同时标准化砂场的建设规模也要与辐射区域的砂石量相适应，砂场规模过大或过小都不可取，过大会导致资金回本周期过长，资金浪费，过小满足不了生产需求。总体看，各地应因地制宜推行采砂经营管理模式。由于河道采砂经营的复杂性，统一管理受因素综合影响，还需进一步理顺甘肃省河道采砂管理体制。因此，后续可通过数据模型分析，开展甘肃省河道砂石开采与管理措施研究，推动甘肃省河道采砂高效管理和综合利用。