美国最新航天发展政策分析

2024-03-19赵春潮满璇葛颖周楚楚蒋雨兵

国际太空 2024年1期

赵春潮满璇葛颖周楚楚蒋雨兵

（1 航天长征国际贸易有限公司，2 中国航天工业科学技术咨询有限公司，3 中国长城工业集团有限公司）

根据美国航天基金会发布的《航天报告》，全球太空经济规模2022 年增长8%，预计未来5 年内将实现41%的增长。近一年来，美国、日本、印度、韩国、新西兰和欧盟等主要航天国家和经济体都发布了相关战略文件和政策，以推动航天产业的发展。随着全球航天发展新格局的形成，为维护自身利益，美国航天政策不断调整，太空军事化战略也昭然若揭。在新的历史时期下，美国航天发展政策呈现出新的特点。

1 整体发展战略保持连续性

太空优先事项战略落地

2022 年9 月，美国国家航天委员会（NSC）召开的第二次会议对2021 年第一次会议提出的三个重要优先事项进一步深化，提出其未来工作的优先事项：一是建设技术熟练的太空工作队伍；二是推进人类太空探索，使美国航天员重返月球；三是为新型商业太空活动制定规则，以涵盖甚至还没有想象到的太空活动，促进创新和竞争。

之后，美国国家航空航天局（NASA）发布“地球信息中心”概念，公众可通过该中心了解地球变化，决策者可获得减缓、适应和响应气候变化的信息；资助“航天K-12 包容与多样性”计划，为美国机构提供约400 万美元资金，将科学、技术、工程、数学（STEM）教育范围扩展到此前受忽视的学生群体。

预算资金保障太空安全

美国财政投入不断增长，以维持领先地位，保障太空安全。根据美国《2023 财年综合拨款法案》，2023 财年，美国联邦政府为美国天军（USSF）拨款263 亿美元，比国防部（DoD）的要求增加近17 亿美元。其中，为太空发展局（SDA）拨款增加5 亿多美元；为NASA 拨款254 亿美元，比2022 年增加5%以上；为美国商务部（DoC）航天商务办公室拨款7000 万美元，远高于2022 财年1600 万美元的拨款。《2024财年美国政府预算》旨在通过提高美国太空体系结构弹性来维持美国太空领域的领先地位，以加强威慑并提高美国在敌对行动中的生存能力。其中，为“阿尔忒弥斯”（Artemis）计划提供81 亿美元预算，比2023 年增加5 亿美元；为NASA 的STEM 项目提供1.58 亿美元预算，比2023 年增加1400 万美元。

2 太空军事化战略日渐清晰

大力发展太空军事同盟

近一年来，美国牵头的北约与芬兰、瑞典共同发起“联盟太空持续监视”计划，建立由国家和商业太空资产（如：卫星）组成的虚拟星座“天鹰座”（Aquila），为北约军事任务和行动提供支持，简化北约盟国间及北约指挥机构间的数据收集、共享和分析，并节省成本。美欧召开第12 次太空对话，就太空网络安全和多边参与等太空安全议题展开专题讨论。

美国与多个盟国签署新的军事太空合作协议，加强太空安全合作。2023 年以来，美国与日本发布《美日联合声明》与《美日太空全面对话第八次会议联合声明》，两国战略利益和价值观高度一致，致力于利用太空合作推动实施，进一步加强太空安全合作（包括加强利用太空提高海洋态势感知方面）；发布《美日韩戴维营联合声明》，加强太空威胁、国家太空战略和负责任地利用太空等方面的“太空安全合作三方对话”；与澳大利亚签署加强太空合作谅解备忘录，加深太空军事合作，继续改善协调和互操作性；与意大利签署新协议，促进两国太空部队交流；与秘鲁签署空间态势感知（SSA）数据共享协议，促进两国空间态势感知数据共享；与菲律宾发布两国领导人联合声明，加强联盟合作及在陆地、海洋、天空、太空和网络空间互操作性。

力推停止反卫星导弹试验承诺

美国不顾多国反对，力推“不进行破坏性直升式反卫星导弹试验”承诺。2022 年10 月，美国宣布承诺不进行破坏性直升式反卫星导弹试验，并向联合国提交相关决议草案（A/77/C.1/L.62）；第77 届联合国大会裁军与国际安全委员会于2022 年11 月通过了美国该项提案。七国集团（G7）国家在G7 广岛峰会上加入该承诺，并鼓励其他国家效仿。2023 年8月，欧盟全体成员国加入该承诺。

3 推动太空可持续发展

制定更严格轨道碎片减缓规则

美国出台轨道碎片减缓新规，与盟国共同努力减缓轨道碎片。美国联邦通信委员会（FCC）2022年9 月发布“新太空时代轨道碎片减缓”规定，即在轨道高度2000km 以下的低地球轨道区域结束任务或经该区域结束任务的航天器，应在任务结束后5 年内离轨，此前规定的离轨期限是25 年。美国参议院提出《轨道可持续性法案》草案，要求制定优先清除轨道碎片清单，启动清理危险太空垃圾商业技术开发。G7 科技部长2023 年5 月发布公报，致力于推动轨道碎片减缓工作，分享经验和最佳做法，适时推动确立新准则。

稳步推进太空交通管理工作

各政府部门联合开发太空交通管理协调系统，工业部门不断总结太空交通管理实践经验。美国商务部太空商务办公室（OSC）牵头开发太空交通协调系统（TraCSS），接管目前由美国国防部负责的民用太空交通管理职责。TraCSS 开发分三阶段：第一阶段开发专注于跟踪轨道物体的系统；第二阶段提供发射防撞通知；第三阶段跟踪再入。美国太空安全联盟（SSC）2023 年4 月发布《太空运行可持续性最佳实践》报告，包括国际移动卫星公司（Inmarsat）、国际卫星通信公司（Intelsat）和欧洲卫星公司（SES）在内的27 家公司与组织认可该报告，建议未来利用现有论坛或建立新论坛，为共享空间信息、运营商太空活动协调创造有利条件；尽早解决新的大型星座卫星任务与已在新任务目标轨道上的现有运营商任务间的协调问题；加强航天器制造商与政府、政府间机构合作。

整体部署行星防御工作

2023 年4 月，美国发布《近地天体（NEOs）危害与行星防御国家防御战略》，更新了2018 年发布的《近地天体准备战略和计划》，旨在应对NEOs 撞击地球的危害，并将未来工作重点放在行星防御上，提出了美国联邦部门和机构未来十年重点关注的目标。随即，NASA 发布《行星防御战略和行动方案》，梳理了该机构行星防御的重点领域。

推动近地轨道研发

2023 年3 月，美国白宫国家科学和技术委员会（NSTC）发布《国家近地轨道研发战略》，概述了近地轨道（LEO）的5 项政策目标和支持活动：一是通过研究转型和推动太空相关快速、可重复科学发展，促进突破性科学技术发展；二是通过利用LEO 国家实验室鼓励新研发进入者，促进数据共享，加强美国政府的合作伙伴关系；三是通过调整非传统用例，实现未来平台公平接入，解决天基研发市场经济和监管障碍，促进市场机会、创新和可持续性；四是通过探索更多国际合作机会，扩大国际合作，实施载人航天安全协调；五是促进STEM 教育和劳动力发展，增强机构能力。

4 高度重视航天国际合作

首次制定太空外交整体战略

美国国务院2023 年5 月发布首部《太空外交战略框架》，概述美国外交将如何推动美国继续在太空领域发挥领导作用，并将通过《阿尔忒弥斯协定》和禁止破坏性反卫星导弹试验承诺扩大互利太空活动国际合作，促进美国太空能力、系统和服务的国际应用。战略框架概述美国国务院在三个支柱方面采取行动：一是通过外交推广太空政策，通过多双边沟通合作，提高美国在安全和负责任太空活动（包括太空探索和商业）方面的领导地位，加强美国与盟国能力，努力减少冲突的可能性；二是利用美国太空活动实现更广泛外交目标，加强卫星应用、遥感卫星图像和天基数据的国际合作，实现美国在气候变化和环境可持续性等问题上的外交政策目标；三是为美国国务院太空外交工作人员提供现代化工具及知识，以实现太空政策和方案目标等。

深化与盟友民用商用太空合作

近一年来，美国继续加强深化与盟友在民用、商用方面的太空合作。美国与澳大利亚、日本、印度发布《四方领导人联合声明》，拟在太空领域实施重大举措，包括促进利用对地观测数据及其他天基工具监测和应对气候变化；增强太空供应链的弹性，引领制定区域负责任标准；加强空间态势感知和空间交通协调数据共享。美国与日本签署《为和平目的合作探索和利用包括月球和其他天体在内的外层空间的框架协定》，正式认可和平探索太空的共同利益，美日太空全面对话第八次会议也提到，双方承诺深化航天工业合作，同意加强重大航天项目合作，推进开展气候变化监测和研究合作；与英国发布《大西洋宣言：21世纪美英经济伙伴关系框架》，深化太空合作各领域伙伴关系，加强包括深空通信在内的商业航天合作，深化太空可持续性和太空法规合作，在太阳物理飞行任务中建立密切伙伴关系；与法国发布联合声明，加强从太空防务到监测气候变化科学工作的合作，加强民用、商业和国家安全太空合作；与加拿大承诺加强“阿尔忒弥斯”任务、“国际空间站”（ISS）项目、月球“门户”（Gateway）科学研究合作；与澳大利亚加强技术合作；与意大利承诺加强太空合作，包括通过在政府支持下建立“新太空对话”促进工业合作，推进建立包括载人航天在内的创新型商业太空伙伴关系；与菲律宾加强空间态势感知和利用太空提高海域感知、灾害管理和应急响应能力的合作。

扩大太空国际合作范围

近一年来，美国深入贯彻航天外交整体战略，积极扩大与新兴航天国家及地区合作。美国与非洲发布《美非伙伴关系愿景声明》，旨在利用外层空间实现美非在地球上的共同目标，拟在利用太空支持可持续发展目标、能力建设及私营部门在支持美国与非洲伙伴关系中的作用开展合作；与印度召开关键和新兴技术倡议（iCET）首次会议，就扩大民用空间合作达成一致，发布《美印联合声明》，确定美印太空合作各领域达到新境界的路线，制定载人航天合作战略框架，加强私营航天合作，解决出口管制问题，促进技术转让，在支持太空和人工智能等新国防领域合作；与韩国发布《纪念美韩结盟70 周年的领导人联合声明》，呼吁加强商业太空合作，努力推进空间态势感知合作，承诺在科学和探索领域进一步合作。

重大航天项目国际合作方面继续推进。俄罗斯是唯一一个不同意ISS 运营延长至2030 年的合作伙伴，但美俄两国开展ISS“交叉飞行”。2022 年7 月，美俄签署涵盖载人-5 和6（Crew-5 和6）任务的“交叉飞行”协议；2023 年3 月，两国计划扩展ISS“交叉飞行”计划，将Crew-7 任务加入其中。近一年来，签署阿尔忒弥斯协议国家数量不断增加，截至2023 年11 月12 日，阿尔忒弥斯协议签署国已达32 个。2023年6 月，《阿尔忒弥斯协议》研讨会召开，对新兴航天国家参与太空探索方法、减轻和避免干扰以促进月球运行安全进行了专题研讨，旨在加强国际合作。

5 大力支持商业航天发展

拟制定商业航天新监管框架

美国国家航天委员会拟制定商业航天活动新的监管框架。2022 年9 月召开的美国国家航天委员会会议要求，为不适用于当前规范体系的商业太空活动制定新的监管框架，这些活动包括空间服务、碎片清除和商业空间站。2022 年底在一系列“征询意见会议”中，委员会从私营部门收到大量反馈，主要包括需要“清晰、灵活、可预测”的监管环境，以确保美国公司保持全球领先地位；需要明确定位和责任，而非部分人所提倡对某些此类任务授权的模糊性；对空间可持续性保持关注。在2023 年2 月举办的美国第25 届美国联邦航空管理局（FAA）商业航天运输大会上，美国国家航天委员会表示，正制定一个拟议的监管商业航天活动的框架，拟向国会提交针对目前不受其他机构监管的商业太空活动的“任务授权”提案，《外层空间条约》第6 条要求这种授权和持续监督。

商业航天体制机制建设不断完善

近一年来，美国众议院、美国联邦通信委员会（FCC）修改、提出、通过多项法规法案，不断完善商业航天体制机制建设，推动太空法规现代化。美国众议院通过《2023 年商业遥感修正案》，修改私人遥感太空系统许可证相关条款，扩大私人遥感系统许可年度报告范围，要求商务部向国会提交关于商业遥感许可证申请和相关行动的年度报告至2030 年；通过《卫星和电信精简法案》，规定FCC 处理卫星许可证申请的截止日期，涉及包括空间可持续性和卫星频谱共享在内的其他行业问题；通过《安全空间法》，禁止FCC 向美国认为对国家安全或国内供应链构成威胁的外国实体授予卫星许可证；通过《发射通信法》，简化获取某些频谱以进行商业航天器发射和再入大气层的程序；通过《精准农业卫星连接法》，迫使FCC 审查可能有助于促进农业需求天基通信的规则变化；通过《先进地方应急响应电信平价法案》，促进在遭受自然灾害或缺乏无线通信的地区使用卫星作为紧急服务的连接提供方。FCC 下发《关于太空补充覆盖以促进卫星和地面网络整合监管框架制定通知》，促进卫星运营商和无线公司合作利用天基服务的增长，将偏远、未得到服务和服务不足地区的智能手机用户连接起来；出台《非地球静止轨道运营商共享频谱新规》，明确在不同的FCC 申请处理轮次中，授予固定卫星服务非地球静止轨道（NGSO）许可证的运营商必须避免相互干扰。

商业太空安全受美国各界关注

美国政府拟与商业部门合作确保商业太空系统安全，智库机构为太空安全建设献计献策。2023 年3 月，在美国国家网络总监办公室（ONCD）与国家航天委员会举办的空间系统网络安全执行论坛上，政府官员强调，要与私营部门密切合作，确保美国空间生态系统对网络威胁的抵御能力；要为政府和商业空间系统开发商和运营商提供切实、全面的指导，以在当前威胁环境中显著改善其空间系统网络安全。美国航空航天公司（Aerospace Corp）空间安全研究所2022 年10 月发布《2022 空间安全纲要：引领太空飞行的未来》报告，就空间态势感知、发射和再入、频谱和网络安全，以及载人航天安全等领域提出了广泛的建议。

6 小结

当前，美国航天发展政策不断调整。整体上看，美国航天发展战略保持连续性，太空优先事项战略落地，预算资金继续增加保障太空安全；但将太空用于军事用途的战略也日渐清晰，相关整体战略密集出台，同时大力发展太空军事同盟，力推停止反卫星导弹试验承诺；民用航天方面，制定更严格轨道碎片减缓规则，稳步推进太空交通管理工作，整体部署行星防御工作，推动近地轨道研发，继续推动太空可持续发展；高度重视航天国际合作，航天外交策略浮出水面，深化与盟友民用商用太空合作，扩大太空国际合作范围；美国继续大力支持商业航天发展，拟制定商业航天新监管框架，商业航天体制机制建设不断完善，商业太空安全继续备受美国各界关注。