美国“去风险”的本质与动机

张家栋

【关键词】“去风险” 中美关系 科技竞争 【中图分类号】D81 【文献标识码】A

美国对华去风险（De-risking）概念，是脱钩论（decoupling）的替代。特朗普提出对华脱钩论时，并没有成为美国对华政策共识，也没有引起国际社会的高度关注。美国总统拜登上台以后，虽然试图与特朗普拉开距离，在对外政策上从单边主义回归多边主义，但是在对华政策上却体现出更多的延续性。拜登对特朗普的对华脱钩设想，也长期持暧昧态度。2023年以来，拜登当局在中美关系和美欧关系的共同推动之下，正式接受了欧洲提出的去风险概念，以与脱钩论相区别。美国接受去风险概念，主要是为了巩固与欧洲盟友之间的对华共识，减少对华政策中的可能风险，并没有改变其“竞争、合作、对抗”并存的对华基本政策。

美国接受去风险概念的主要原因

在冷战时期，美国通过经济切割、外交孤立和军事遏制等多重手段，肢解了苏联，摧毁了华约体系。在中美关系发生转变以后，美国战略界自然也会有历史记忆和路径依赖。虽然美国对华政策并没有达到冷战或新冷战的高度，但是美国对华政策的国内一致性，也达成历史最高点，多个涉华法案以全票通过，具备了发动对华冷战或新冷战的国内政治基础。但是，美国最终放弃了与中国打一场冷战或新冷战的战略设想，而是接受了欧洲提出的去风险概念，这主要是由于中国与苏联的区别，以及当今国际秩序与冷战秩序之间存在的本质性差异。

一是当前国际秩序远远不是冷战秩序。美国提出脱钩论以后，并没有得到盟友的广泛响应与支持。很多盟友，包括欧洲国家、日本和韩国在内，虽然支持美国对中国进行一定程度的打压，但并不支持美国与中国在经贸领域进行切割。与美国相比，欧盟盟友的经济规模小，抗风险能力低，从对华脱钩中可能得到的战略收益非常有限。所以，盟友虽然不愿意与美国的政策意图直接对抗，但也更不愿意主动配合。美国往往要花费巨大的精力和经济代价，才能让盟友在经济上离中国远一点，离美国近一点。

二是中国并没有对美国造成苏联式的直接战略威胁和意识形态挑战。对华经济脱钩将导致巨大的成本，只有在面临来自中国的根本性战略威胁的情况下，美国才能在战略安全层面得到足够的补偿。但是，中国并没有对美西方造成苏联那样的战略和意识形态威胁。美西方对中国的战略定位，因乌克兰危机的爆发而一度恶化。美国战略界一度认为，在乌克兰危机的背后，是中俄结盟挑战美国霸权、重塑世界秩序的战略企图。

但是随着乌克兰危机的演进，中国逐渐明确了自己在乌克兰危机中的中立立场。2022年11月，中国国家主席习近平在印度尼西亚巴厘岛同美国总统拜登举行会晤时，提出了中国对美政策的“三不”原则，即“中国从来不寻求改变现有国际秩序，不干涉美国内政，无意挑战和取代美国”。2023年2月，中国正式提出《关于政治解决乌克兰危机的中国立场》文件，并明确指出“尊重各国主权”是中国政治立场的第一条准则。这在很大程度上打消了美西方国家对中俄结盟对抗西方的担忧。在美国看来，中国对美国构成系统性挑战，但并不是迫切的安全威胁。美国从对华脱钩中所可能取得的战略收益也自然就比较低。欧盟就是在这种情况下，率先提出对华去风险概念，以取代脱钩论的。

三是中国经济的庞大规模和中美经济的相互依赖程度，使得美国无法在与中国脱钩时维护自身经济利益。中国是世界第二大经济体，是第一大工业品生产国，制造业产值相当于美国、德国和日本的总和。美西方有质量和科技优势，中国有数量和规模优势，大致平衡、相互牵制。一旦与中国经济脱钩，商品短缺会在美西方推高通货膨胀。这还会导致很多国家被迫在中美之间选边站队。一些与中国经济联系密切的国家，将不会站在美国一边。这对美国的对华政策目标将是非常不利的。另外，与中国经济脱钩，也会让美国失去对中国的影响力和塑造能力。

在这种情况下，得自冷战经验的脱钩论，就非常不现实，对美国也没有足够的好处。去风险概念來自于金融业，指既能遏制过度依赖的风险，又能避免彻底决裂的可能冲击。这种相当模糊、宽松的对华政策概念，可以充分体现中美关系和世界政治的复杂、多元、多样本质。

美国接受去风险概念的过程和特征

对于美国来说，去风险概念在操作上借鉴了金融业，在政治上源自欧洲。但是美国对去风险概念也有自己的解读和运用方式，这从其接受过程中也可以略见一斑。

一是美国罕见接受了欧盟的对华政策概念。西方国家的对华政策，往往是美国首创的，而对华政策中的“去风险”概念，却是欧盟首创的。特朗普提出与中国脱钩论时，欧洲国家没有响应，但也没有公开批判，总体呈观望态度。拜登上台以后，美西方受困于疫情的影响，对华政策一度没有提到优先日程上。2022年，各国先后走出疫情，对华外交逐渐成为欧洲国家的外交热点。为了让欧洲对华政策定下一个自己的基调，摆脱欧洲对华政策被美国左右的印象，在2023年3月的一次演讲中，欧盟委员会主席冯德莱恩强调：与中国“脱钩”既不可行，也不符合欧洲利益。其称，欧洲将专注于“去风险”，以取代美国的“脱钩”概念。马克龙等欧洲国家领导人，也认为欧洲不应该掉入“脱钩断链”的陷阱，接受了去风险概念。2023年5月，G7在广岛峰会上正式将去风险写入联合公报。

美国很快响应了这一概念。2023年4月，美国国家安全顾问杰克·沙利文在一次讲话中称，“我们追求去风险，而不是脱钩”。2023年7月访华之前，美国财政部长耶伦在国会众议院听证会上表示，与中国脱钩将是“一个巨大的错误”。就这样，“去风险”概念遂成主导西方对华政策的最新共识性概念。

二是去风险概念是脱钩论与经济全球化背景下相互依赖论的折衷。去风险是一个新的国际政治概念，是在与脱钩进行对比的过程中逐渐明确自己的概念内涵的。“脱钩”是一种为冷战做准备的战略概念。美苏冷战的一个重要前提，就是美国与苏联经济体系的相互脱钩。在冷战时期，苏联与美国、与整个西方阵营的之间的经济联系，一直是微不足道的。与中国经济脱钩是一种安全挂帅、政治优先的战略思维。这将意味着为了遏制对方，美国将不顾自己的经济损失。

在去风险框架之下，美國既要实现战略目标，又要减少自身的经济损失，并不会为了战略和政治利益而完全漠视经济利益。这意味着，在去风险框架下，美国必须平衡与中国在合作和竞争之间的复杂关系。去风险的目的并不是主动追求在经济上孤立中国，而是要增强美国和欧洲自身的经济抗压能力，通过小院高墙等策略来巩固美国在高科技和军事领域的依靠优势，以赢得长期竞赛。所以，与脱钩这种偏重于斗争的对华战略思想相比，去风险是一种偏重于竞争的、以共存为前提的对华战略思维。但是，去风险的最终战略目标与脱钩是相同的，都是要获得对华斗争的战略胜利。

去风险概念具有足够的概念张力，可以为美西方国家提供共同的对华政策基础。但是，美国与欧洲盟友虽然都在使用去风险概念，实质性差异也很大。欧洲出于自身抗风险能力的考虑，要加强自己的产业链安全，从中国转移部分产业链，减少对中国经济的单向依赖，以达到对华“去风险”的目的。美国则从全方位战略竞争的高度，通过关键高科技领域的严格限制，以去除中国作为主要战略竞争对手超过乃至威胁自身的风险。简单地说，欧洲侧重于通过供应链的多元化、多样化和分散化，来降低自身的经济风险。美国则侧重于在特定领域的小院高墙，来阻扰中国的高科技进步，维护自身的霸权地位。

美国接受去风险概念的主要动机

美国接受去风险概念，既有国际层面的考虑，也是美国国内进行党派政治斗争的需要。

一是接受去风险概念以与特朗普的对外政策话语相切割。与中国脱钩论是美国前总统特朗普提出来的。拜登当局如果继续使用这一概念，将不利于其塑造与特朗普不同的对外政策形象。拜登当局接受“去风险”这个折衷的概念，一方面可以与特朗普的无底线外交划清界限，突出自己的对外政策理性，展示美国的负责任国际政治形象；另一方面，去风险仍然延续了美国与中国进行大博弈的基本政策方向，不会过度得罪一些已经有浓厚反华情绪的美国选民。

二是巩固与盟友关系的需要。特朗普提出对华脱钩论以后，日本和欧洲盟友对美国的想法比较反感。如果日本和欧洲接受美国的对华脱钩论，将承担经济领域的最大损失，而战略收益将主要由美国获得。正因为此，欧洲领导人多次强调自己与美国在对华政策方面的差异。2023年4月，法国总统马克龙在访华结束回国后，公开呼吁“欧洲战略自主”，不要简单地跟随美国的对华政策，要发展成中美之外的“第三极”。马克龙的讲话虽然引起很多争议，但也得到很多欧洲国家领导人的“静悄悄支持”。2023年5月，欧盟外交与安全政策高级代表兼欧盟委员会副主席博雷利在意大利出席论坛时称，欧洲需要采取有别于美国的政策。美国发现，在乌克兰危机中，是欧洲需要美国，美国可以强推自己的政策主张。但在对华政策上，则成了美国需要欧洲的支持，美国需要调低自己的对华政策目标，以获得欧洲盟友的支持。

三是减少自己对华战略的经济成本。无论是小院高墙还是去风险，都属于反市场经济逻辑、反全球化的措施，都是有经济成本的。一方面，美国不愿意自己的对华小院高墙，因盟友的不配合而失效。在历史上，在高科技出口控制管制方面，美国与自己的西方盟友一直是共同进退、成本分担的。从冷战时期的巴黎统筹委员会（COCOM），到冷战后的瓦森纳安排（WA），再到澳大利亚集团（AG）、核供应国集团（NSG）和导弹及其技术控制制度（MTCR）等非正式机制，美国都与西方盟友进行密切的合作。另一方面，美国也不愿意自己的对华限制措施，外溢为其他国家的收益。如果得不到日本和欧洲的配合，美国对华限制的成本以及在中国市场流失的份额，反而会变成西方阵营内部竞争者的额外收益。

这种情况，迫使美国转变对华政策，把政策目标向下浮动，以与自己的盟友寻找到最大共识。2023年6月，美国国务卿布林肯访华期间，强调美国对华并不寻求脱钩或经济遏制，想要的是“去风险”和“多样化”。2023年7月，美国财长在访华期间称，美国无意阻碍中国的现代化进程，不寻求“脱钩”，而是实施“去风险”和“多元化”政策。

美国的主要去风险措施

去风险概念是美国对其对华政策一个阶段性总结。美国对华政策中的去风险操作，并不是从接受这个概念开始的。至今，美国已经对中国采取了很多所谓的去风险措施。

一是美国在军民两用的高科技领域，对中国建立“小院高墙”。美国对中国高科技的打压和制裁，主要集中于信息科技、清洁能源和生物科技三大领域。其中，信息科技中的高端芯片、人工智能和量子计算三大领域，更是美国对华出口控制政策中的重中之重。在这三大信息科技领域，美国企业都是市场领导者，但中国的进步也非常快。中国在人工智能方面的投资，与美国相当；在量子计算方面的投资，是美国的7倍左右。这让美国非常忧虑。清洁能源是美国对中国进行限制的第二大领域。美国担心，中国的产能优势，可能会让中国拥有把清洁能源产业链武器化的能力，有可能像20世纪70年代的能源危机那样威胁美西方国家，或者像乌克兰危机爆发以后的俄罗斯那样去威胁欧洲。所以，美国非常关注中国的锂电池和太阳能设备方面的生产优势。美国在生物科技领域的领先优势更大，对中国的担忧相对少一些。但是，美国认为生物科技研发非常依赖知识和数据，都很容易通过现代通讯手段进行传输，美国很难控制。

为了在这些领域打压中国，美国采取了多种手段。美国对华高科技制裁主要涉及三大法令。其一，《通胀削减法案》。2022年8月，美国总统拜登签署了《2022年通胀削减法案》（Inflation Reduction Act），旨在通过引导美国未来十年内向能源安全和气候变化领域投资，支持和保护本土制造业，并扶持新能源汽车等新兴产业。该法案涉及总金额约7370亿美元，其中的3690亿美元将会投资在气候变化和能源安全领域，100亿美元用于新能源汽车和可再生能源技术产业的投资税收减免。美国将所谓的“担忧机构”排除在税额减免对象之外，排华信号强烈。其二，《芯片法案》。2022年8月，美国总统拜登签署了《芯片与科学法》（CHIPS and Science Act）。2022年10月，美国商务部产业安全局（BIS）发布配备的出口控制措施“107新规”，进一步收紧了对华高科技出口管制措施。其三，对华投资限制的行政命令。2023年8月，美国总统拜登签署《关于处理美国在有关国家投资某些国家安全技术和产品的行政命令》，授权财政部长监管美国在有关国家对从事半导体和微电子、量子信息技术和人工智能这三个领域中对国家安全至关重要的敏感技术活动的实体的某些投资。

二是推动去风险政策的多边化、阵营化。美国利用多边平台，与日本、韩国、欧盟等盟友不断深化政策协调，努力推动去风险措施的“多边化”。一方面，美国改造了G7峰会，使其成为讨论对华政策和去风险措施的关键性论坛。另一方面，美国利用自身影响力，游说、胁迫盟友采取接受美国的对华高科技管制措施。

美国努力推动“美欧贸易技术理事会”（U.S.-EU Trade and Technology Council）合作框架，推动欧盟和相关国家在人工智能、技术标准和关键材料方面配合美国。2023年6月，欧盟委员会发布《经济安全战略》文件，提出将实行更加严格的投资监管和出口限制。2023年6月，荷兰以国家安全为借口，公布了芯片制造设备的出口管制措施，追加限制最新型号的深紫外光刻设备的对华出口。美欧在对华高科技制裁方面，步调更加一致。

日本是美国的重要拉拢对象，对美国的政策响应也更加积极。美国努力推动“美日关键矿产协议”（United States-Japan Critical Minerals Agreement）等合作机制的落实。2023年7月，日本实施新修订的《外汇及外国贸易法》，对标美国2022年通过的“107新规”，把尖端半导体领域的23个品类追加为出口管制对象。美国与英国的合作级别更高，范围更广。2023年6月，英国与美国签署新的《大西洋宪章》，并把经济安全置于英美安全伙伴关系的核心位置。

通过这些措施，美国基本实现了对华去风险政策的多边化和阵营化。这既增强了美国对华出口控制的有效性，也降低了美国自己的管制成本。

三是推动供应链多元化和多样化。美国在努力推动供应链多元化，减少对中国产业链的依赖。美国调整了传统的离岸外包（off-shoring）措施，先后推出“近岸外包”（near-shoring）这个地理概念，以及“友岸外包”（friend-shoring）或“盟岸外包”（ally-shoring）等价值观概念。

“近岸外包”是一种防守性行动，要把生产带到消费市场附近，以减少美国国内供应链的风险。在这一框架下，大量在华企业迁移到墨西哥等拉美国家。从2020至2021年，墨西哥供应商收到的美国大型公司投标数量增加了514%，同期接受投标的拉美供应商增加了155%。这使得中国从美国第一大貿易伙伴，在2022年下降到第三位。2023年，中国对美出口同比下降20%左右，维持了17年的美国第一大进口来源国地位被墨西哥取代。

“友岸外包”或“盟岸外包”则更具有进攻性。美国试图推动国际产业链条的去中国化。2022年4月，美国财政部长耶伦首次提出友岸外包的政策概念，打破了近岸外包的时空限制，号召供应链转移到区域更加广阔的与美国“有共同价值观的国家”。美国试图把对华商品依赖分散化、多元化，转化为对更多国家的依赖，以降低供应链的地理脆弱性和政治脆弱性。美国国家安全顾问沙利文还提出，美国将继续提升战略目标，将“友岸外包”概念武器化，以帮助美国“在与中国的战略竞争中获胜”。

四是推动政企联动。脱钩是一种国家行为，主要是一种政治行为，经济将服从政治的主导。去风险则是一种政治、经济复合行为，需要国家与企业之间的联动。美国的很多对华制裁行为，最终还是要由企业来落实。在很多时候，企业要做的往往比国家更多。在美国对华政策转型的推动之下，美国乃至西方企业对华投资更加犹豫、消极。

与此同时，美国、德国和日本等则在加强对芯片企业的扶持力度，力争提高芯片的国产化、本地化水平。根据美国《芯片法案》，美国将投入520亿美元去扶持本土芯片制造业，其中390亿美元用于鼓励企业建造或扩张生产设施。欧盟也决定放宽补贴规则，为芯片公司调动430亿欧元的援助金，支持其在欧洲的扩建计划。2023年7月，德国政府计划拨款200亿欧元，用来支持德国的半导体制造业。2023年2月，日本宣布将投入28亿美元，补贴半导体产品的生产企业。

2023年5月，美国总统国家安全事务助理杰克·沙利文在布鲁金斯学会发表“重振美国经济领导地位”演讲，提出“新华盛顿共识”的说法。这意味着美国政府不仅在调整对外政策，对美国的治国理政理念也要进行重大调整。20世纪80年代以来，美国是在华盛顿共识框架之下运行的，倡导贸易与金融自由化、私有化，减少国家干预。但是现在，新华盛顿共识有逆转美国自由主义传统的趋势。

美国去风险不利于全球经济合作

美国接受去风险概念，只是在观念层面与欧洲盟友达成了战略共识，并不意味着美欧对华政策及措施将不再有差异。“去风险”有足够的模糊性，美日欧在面对中国时可以自行定义自己的“风险”，也自然将会有不同的对华去风险措施。对于欧洲来说，去风险更多是因乌克兰危机诱发而起的。欧洲发现，自己对俄罗斯的能源依赖，成为自己的战略风险。欧洲认为，去风险是与脱钩完全不同的概念。对于美国来说，去风险是从对华脱钩论后退的一个结果。美国接受去风险概念，达成与欧盟对华政策的表面一致，事实上是想把自己的“小院高墙”，扩大为美西方阵营有边界、有选择的“大院低墙”。

当然，去风险本身也有很大的风险。去风险一旦被泛安全化或泛风险化，与脱钩的事实差异就会小得多，就有可能变成变相的脱钩。所以，从中国的角度来看，去风险与脱钩没有本质性区别。美国对华脱钩论从来就不是全面脱钩，而是选择性的。去风险，也可以理解为一种选择性脱钩。

但是，去风险与选择性脱钩的区别也是非常明显的。选择性脱钩以脱钩论为旗号，会产生继续脱钩的预期，会导致寒蝉效应，会阻止一些原本不受限制的投资和贸易活动。在去风险话语之下，工商界的心理期待会有所提升，不确定性会有所下降，正常的投资和贸易活动也因此有望得到恢复。因此，从脱钩论到去风险论，从某种意义上看仍是中美关系、中西方关系中的一个积极信号。其实，去风险并非只有选择性脱钩、拉开距离一个方向，深化合作与相互依赖，在本质上也可能是一种去风险措施。无论是对于美国还是欧洲，去风险都不是单方向、单轨道的。欧洲国家追求战略自主，既想对中国去风险，也想对美国去风险，也想减少美国对欧洲战略方向的左右与操纵。

（作者为复旦大学美国研究中心教授）

【参考文献】

①章婕妤：《从“近岸外包”到“友岸外包”：美国在拉美打造供应链体系？》，《世界知识》，2022年第16期。

责编/于洪清 美编/王梦雅