美国官方智库关于中美集成电路科技竞争的研究质量分析*

李 勇

(上海社会科学院信息研究所 上海 200235)

美国政府将我国视为战略竞争对手,长期遏制我国高技术产业发展。集成电路(integrated circuits,IC)又称芯片、半导体,IC产业是现代产业体系的核心枢纽,自2018年以来成为中美科技竞争的焦点。美国是全球IC产业的领导者,而我国是产业追赶者,关键材料、零部件与设备等上游环节和先进IC产品主要依赖进口。自2005年起我国一直是全球最大的IC应用市场,IC是最大宗的进口商品,2021年我国占全球IC消费额的34.6%,但是仅供应全球消费额的6.1%、国内市场自给率为16.7%[1],2021、2022年的进口额均超过4000亿美元,产业安全和国家信息安全缺乏保障。

美国官方智库是政府重要的决策咨询机构,自2014年我国发布《国家集成电路产业发展推进纲要》(以下简称《纲要》)以来,这些智库密切关注我国IC产业发展,在中美IC竞争中为美国政府提供了大量的咨询建议。本文解析代表性美国官方智库关于中美IC竞争的主要咨询建议,判断这些智库对美国政府决策和中美IC竞争走向的影响。

我国2015年正式启动智库建设,2021年国家“十四五”规划提出要加强中国特色新型智库建设。然而国内智库在大国间科技竞争领域的研究积累较少,对美国官方智库的跟踪分析、对我国IC产业实践的研究尚不全面,难以有效支持政府决策。通过本文研究,为我国加强智库研究提供借鉴、为加快IC产业发展形成参考。

1 美国官方智库样本选择

智库(think tank)是运用科学方法研究公共政策问题、提出咨询建议的专业研究机构,分为官方和非官方智库,官方智库由政府依法设立并提供资助,研究任务通常由法律或者政府部门设定[2]。美国官方智库数量居全球首位,政府向官方智库提供资助,规定官方智库的职能、人员组成和任务。聚焦于中美在高技术领域的经济贸易关系和国家安全问题的美国官方智库主要包括以下三类,本文从中选择样本:

第一类是专门研究科技创新政策的美国总统科技顾问委员会(President's Council of Advisors on Science and Technology,PCAST)。PCAST的职能是向总统提供关于科技创新方面的咨询建议,以及总统在制定经济、国家安全、就业等政策时所需的科技信息,是产业界与政府最高科技决策机构之间的正式沟通渠道。美国能源部向PCAST提供经费,但是不干涉其具体研究内容,成员通常来自政府部门、科技界、产业界,由总统直接任命[3]。

第二类是专门研究中美经济与国家安全问题的美中经济安全评估委员会(The U.S.-China Economic and Security Review Commission,USCC)。USCC于2000年由国会设立,任务是评估美中之间的经贸联系对国家安全的影响并且向国会提出立法和行政建议,全体12名委员由国会任命、均来自非政府部门。

第三类是其他在中美经贸关系、国家安全研究方面具有突出影响力的官方智库。美国宾夕法尼亚大学“智库与公民社会项目”(TTCSP)从事智库评价,自2009年起每年度发布《全球智库索引报告》,其《2018全球智库索引报告》中公布了各研究领域的智库排名[4]。美国发起对华贸易摩擦的着眼点是通过贸易、外交政策来维护国家安全,因此在该报告所覆盖的14个研究领域中的“National Security”、“Foreign /International &Policy”和“Trade”这三个领域,选择排名前20位的美国官方智库:

研究领域1:领先的国防和国家安全智库(见《2018全球智库索引报告》中的表14),这一领域排名前20位的智库中有9家来自美国,体现出美国在国家安全方面强大的研究实力,其中战略与国际问题研究中心(Center for Strategic and International Studies,CSIS)、新美国安全中心(Center for a New American Security,CNAS)这两家官方智库分列第1、第9位,排名前20位以内的兰德公司、布鲁金斯学会等非官方智库不是本文的研究样本。

研究领域2:领先的外交政策与国际事务智库(见该报告中的表19),符合条件的是排名第5位的CSIS。

研究领域3:领先的国际经济政策智库(见该报告中的表23),符合条件的是排名第17位的CSIS。

因此在第三类智库中选择的样本是CSIS和CNAS。

2 美国官方智库关于中美集成电路科技竞争的咨询建议

官方智库向美国政府提交保密、可公开两类报告,本文对这些智库自我国实施《纲要》以来、即2015—2022年间的各类公开的相关研究报告、公告、听证会记录等内容进行梳理,发现其主要建议如下:

2.1 PCAST的咨询建议

在奥巴马政府时期,美国官方智库已明确提出遏制我国IC产业发展的建议,集中体现在2017年1月PCAST发布的《确保美国在半导体领域的长期领导地位》报告中[5]。该报告认为,中国政府采用了多种非市场化的工具,包括制定IC产业政策为本国企业提供高额补贴和税收优惠、设置市场准入条件限制外国企业、实施强制性技术转让(forced technology transfer)窃取外国企业的知识产权,这种“零和博弈”策略扭曲了市场,造成了外国企业与中国企业间的不公平竞争。虽然中国IC产业在技术、市场竞争力方面仍远远落后于美国、台湾省和其他竞争者,但是其产业发展方式对美国的国家安全造成了切实的威胁,阻碍着全球IC产业的技术创新。

PCAST以持续提高本国的技术创新能力为核心,提出要从以下三个方面保障美国在IC领域的全球领导地位:

一是要重视提高IC创新能力。中国IC产业的进步不可避免,要聚焦于前沿IC技术、通过持续的创新来保障美国的国防实力。政府支持对于IC产业的发展不可或缺,美国政府在人才培养、研发与投资、税收优惠方面提供更多的支持,持续改善本土IC产业营商环境,在政府采购中规定产自美国本土IC的比例。

二是合理应用国家安全工具,加强对中国的IC出口管制和在美IC投资审查,反制中国不合理的IC产业政策。

三是与盟友合作,制定正式的贸易协定、非正式的贸易与投资准则,来实施出口管制及外资投资安全审查,推动各国提高IC产业政策的透明度。

2.2 USCC的咨询建议

USCC在其2015年以来的年度报告中(见https://www.uscc.gov),高度关注我国IC等高技术产业发展,认为中国政府的行动破坏了公平竞争、侵蚀了美国高技术产业与军事领域的技术优势,威胁着美国的国家安全,建议美国政府在贸易与投资、科技合作与人才交流、军民融合等多个领域主动对我国实施对抗性的行动。

USCC的2015年报告建议美国政府修订法律,以保障美资在华投资、中资在美国投资的市场准入对等性。

在2016年的报告中,USCC建议国会评估《中国制造2025》、“互联网+”等战略规划对美国的不利影响,制定增强美国人工智能、IC、自动驾驶等高技术产业竞争力的策略。USCC认为中国国有企业在美国投资收购的行为威胁着美国的国家安全,建议修改法律授权外国投资委员会(CFIUS)阻止中资在美国投资、尤其是要阻止中资对IC企业的收购。USCC在2017年报告中再次提出了上述建议,还提议调查中国政府在实施“千人计划”和“高等学校学科创新引智计划”(Thousand Talents Program and Project 111)的过程中是否存在侵害美国国家安全的行为,建议政府打击中国的工业间谍和知识产权盗用。

USCC的2018年度报告建议政府关注中国的军民融合(civil-military fusion)战略,调查中国国有企业或军方是否受益于美国纳税人资助的研究,控制对中国出口军民两用技术(dual-use technology),并且严格监管美国产业界、学术界在军民两用技术方面与中国的合作;在网络基础设施领域,认为华为、中兴公司等中国电信设备公司会损害美国的网络安全,建议美国的5G建设要避开华为和中兴等公司。

在2019年度报告中,USCC认为中美之间的大部分贸易争议并未得到解决,中国政府仍未改变在补贴、知识产权保护等方面对国外企业不公平的政策惯例,中国的一些大学在通过国际学术合作来提高国防科技水平方面很积极。USCC建议美国政府加强对中国赴美上市企业信息披露的监管、收紧中美科技合作与学术交流。

USCC的2020年度报告建议国会在中美经贸关系的各个领域主张对等原则(reciprocity),包括而不限于贸易、投资、金融市场开放、知识产权保护等方面;建议国会扩大联邦贸易委员会(FTC)的权限,阻止中国政府提供资金支持本国企业在美国开展并购。

2021年6月,USCC在《未完成的工作:出口管制和外国投资改革》(Unfinished Business:Export Control and Foreign Investment Reforms)的简报中提出,政府应当严格管制新兴和基础技术的出口,切断中国获取美国军民两用技术的渠道。

2.3 CSIS的咨询建议

自2016年起,CSIS重点关注中国的自主创新战略对美国和全球经济的影响(见https://www.csis.org),发布了中国创新政策系列报告(China Innovation Policy Series),并且对IC、人工智能等关键领域开展了专题研究。CSIS认为中美之间在IC等高技术领域的竞争不仅是产业竞争,更是关于发展方式、全球产业领导权的竞争,建议美国政府持续加强对华遏制,但是预计这无法改变中国政府强化自主创新的战略意图[6]。

2019年的CSIS报告聚焦于IC产业[7],认为中国实施《纲要》以来IC产业取得了显著的进步,但是由于研发投入和资本支出不足、技术积累与人才培养薄弱、对知识产权保护不力,弱化了中国企业的创新动力,IC产业创新能力仍将远远落后于美国,难以实现《纲要》提出的目标。然而中国政府提供补贴、支持企业在海外并购造成了不公平竞争,不利于全球IC产业的技术创新。

在2020年的报告中[8],CSIS认为在今后较长时期内中美IC产业间的分工格局不会改变,美国仍居于附加价值较高的上游,中国需要大量从美国进口IC产品和制造设备,建议美国政府继续采取综合性的遏制策略:

一是大幅度增加对中国IC企业的商业限制、减少现有的商业交往和科技合作,继续推动IC等高技术领域的“脱钩”(decoupling)。

二是支持美国IC企业提高创新能力。美国的IC研发资金主要来自企业投入,政府的投入不足,导致IC领域的原始创新速度变慢,政府应加强对IC基础研究和人才培养的资助、增进公私部门之间的合作。

三是联合盟友重构全球IC产业发展规则。制定出口、投资、国有企业、政府补贴、数据管理、知识产权保护方面的新规则,加强针对中国的反情报活动,共同限制中国获得海外的先进IC技术,共同建设“可信任代工厂”(trusted foundries)。

2.4 CNAS的咨询建议

CNAS的职能是为政府、私人部门与社会提供关于国家安全方面的政策参考(见https://www.cnas.org)。2020年4月CNAS发布专题报告[9],指出虽然近几年来美国对中国提高了IC产品关税、加强了贸易管制,但是仍然难以解决贸易争端,美国应当重构全球IC供应链。

CNAS认为虽然中国的IC产品主要依赖进口、尤其是高端产品完全依赖于海外或者在华外企,但是中国在经济总量、研发投入、工程师数量、风险投资总额等方面已具备规模优势,IC产业政策和政府参与造成了市场扭曲和不公平竞争,中国在IC领域的科技创新实力持续增强,建议美国政府采取以下措施[10]:

一是保持美国IC技术领先。政府需要加大对美国IC企业开展下一代技术研发的资助,在关键领域增加政府投资、和私营部门加强协作,并且制定长期的资助计划鼓励增大国内IC制造产能、吸引海外企业回流。

二是联合盟友共同行动。需要组建国际半导体制造联盟(international fab consortium),分摊建设先进IC制造厂的高昂研发投入与成本,形成多样化的供应链;共同加强向中国出口IC产品与技术的管制,优先建立美国、日本、荷兰之间的合作,共同对中国实施IC制造设备出口管制。

2.5 官方智库相关咨询建议的总体特征

USCC等官方智库的相关建议各有侧重、相互补充,为政府提供了具有前瞻性的建议和多样化、高效力的政策工具,要点包括:

一是强化在IC等高技术领域对中国的遏制性措施,包括加征关税、出口管制、投资审查、限制技术转让与人才流动、反补贴、反技术间谍相关的司法行动等。

二是支持本国IC产业提高技术创新能力、增强本土供应链的完备性,降低对其他地区的依赖,尤其是要减少对亚洲IC代工制造的依赖。

三是加强与盟友的合作。一方面是增进产业合作,和英、法、韩、日、以色列等盟友共同制定国际IC技术标准,深化在操作系统与EDA设计工具、制造设备等关键供应链环节的创新合作,共建军事领域所需的可信任代工厂;另一方面是共同制定新的国际经贸规则,改变中国政府扭曲IC市场的行为,保证公平竞争。

官方智库还预估了中国反制行动的效力。认为中国在IC技术架构、设计工具、制造设备等供应链关键环节仍然高度依赖于美国,因此中国的反制措施例如对美国出口产品加征关税、在WTO起诉美国、制定“不可靠实体清单”(unreliable entities)和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等工具,总体效力将很有限,而且中国政府鼓励自主创新的政策也难以在未来10年显著提高IC自给率。

3 对美国官方智库关于中美集成电路科技竞争研究质量的评价

3.1 美国政府对华相关行动框架与智库建议高度一致

美国政府的相关行动框架主要包括两个层面:

一是直接遏制中国IC产业发展。包括加征关税、加强对中资在美投资的安全审查、中断科技合作与人员流动、禁止美国资本向“中国涉军企业”投资以阻碍军民融合、强化单边出口管制并且联合盟友共同实施出口管制等。2023年1月美国政府与荷兰、日本达成协议,共同实施对中国先进IC制造设备的出口管制。

二是强化美国在IC产业的全球领导力。2022年8月美国《芯片与科学法案》(《CHIPS and Science Act》)正式生效,政府以总计520亿美元的补贴与税收优惠支持扩大本土先进IC制造能力,还倡议与日本、韩国、中国台湾省共建“四方联盟”(CHIP4),加强IC产业技术研发与标准制定、设备与材料供应等方面的合作。

由这一行动框架可见,美国政府的行动与智库建议具有高度的一致性,所采取的各项举措都可以从智库建议中找到源头,目标是强化IC产业霸权,推动中国与先进IC供应链“脱钩”、在中低端IC领域形成一定程度的“去中国化”。

美国遏制中国科技发展的战略是长期性、全方位的,根据官方智库的咨询建议,可以预见美国政府仍将继续泛化国家安全,采用复杂多样的政策工具、加强与盟友的共同行动以阻碍中国IC等高技术产业发展,相关遏制性举措缺乏事实依据、随意性突出,而且频次升高、涉及面持续扩大。

3.2 美国官方智库影响政府对华相关决策的机制

官方智库影响决策是美国政治体系的重要特征,官方智库虚构“中国半导体威胁论”,通过“旋转门”、自身的外部联系网络等方式影响政府在中美IC竞争方面的决策,国内对此已从多个视角开展研究[11][12]。从本文的4个代表性官方智库的官网信息可见,其成员通常拥有良好的教育背景,多数曾在跨国公司、研究机构以及外交、经济等部门或者军队任职的经历,智库成员有机会进入政府任职、一些政府官员卸任后转到智库从事研究,充分体现了美国智库的“旋转门”特征。这些智库的职能定位和运行方式,使其成为中美IC竞争中影响美国政府决策的重要力量:

PCAST下设面向不同科技领域的委员会,包括健康与生命科学委员会、能源气候变化与环境委员会等,以成立工作组(Working Group)的方式开展对特定科技领域的咨询,组员以PCAST成员为主、也有从外部邀请的专家[3],例如2017年PCAST发布《确保美国在半导体领域的长期领先地位》报告的工作组共19名组员,包括咨询公司与投资公司高管、英特尔等全球领先IC企业的高管、大学IC相关专业教授、政府科技政策部门与经济政策部门的人员[5],代表了官、产、学、研各领域的利益相关者,能够提供“以政策促进科技发展”和“以科技促进政策制定”两个层面的咨询建议。

USCC自2002年起每年向国会提交报告,研究主题涉及IC等中国高技术产业发展对美国的影响、中国的军民融合战略、中国“一带一路”倡议的实施进展、美国对中国生物技术及医药产品制造的依赖问题等。USCC的现任主席Daniel Peck曾经担任国防部长办公室的中国政策研究高级主任、有20余年的军队任职经验,其他成员也普遍具有在政府、研究机构或者产业界任职的经历,与政府部门联系深广,能够长期影响政府决策。

CNAS的执行副主席Ely Ratner在奥巴马政府时期就曾在政府部门任职,是拜登政府的国防部中国特别工作组主任,是智库学者通过“旋转门”进入政府部门而影响决策的代表[11]。

智库研究成果通过多种渠道提交给政府部门,为美国政府的行动提供佐证与政策工具,例如在美国贸易代表办公室2018年发布的《301调查报告》中,USCC、CSIS都提供了材料,证明中国政府支持IC产业发展给美国企业造成了损失。

这些官方智库不仅为政府的贸易保护主义行为、强化科技霸权的战略意图提供理论依据和可操作的多种政策工具,还注重对研究成果开展广泛的宣传而在全球产生影响力,其网站可以查询到大量活动的音像资料,与政府、研究基金、学术共同体、媒体和公众以各种形式频繁互动,通过举行研讨会、参加政府听证会、与公共媒体合作来推介研究成果。

3.3 美国官方智库相关研究的客观性、全面性不足

自2010年以来,美国主流媒体质疑官方智库研究的客观性,认为智库过度看重宣传、将研究人员视为“发言人”,而且“旋转门”机制使智库与政府之间存在共同利益而难以保持中立。官方智库并非知识创新的源头,在美国的声誉出现明显下降[13]。

1980年代的日美半导体贸易战是在日本IC产业竞争力超越美国、占据全球市场大部分份额的情形下,由美国IC产业界向政府提议发起的。而中美IC竞争是在美国政府将中国视为“战略竞争对手”、而中国并未对美国的领导力和国家安全形成威胁的前提下,由美国政府策动的[14]。美国政府、官方智库、IC产业界充分了解中美之间在IC贸易规模、技术水平、市场份额、对全球供应链影响力等方面的巨大差距:美国是全球最大的IC供应国、2019年占全球IC市场供应份额的47%而中国大陆仅占5%,美国在EDA工具、IP研发、IC设计、制造设备等产业环节全球领先,2019年在EDA/IP环节占全球74%的份额而中国仅有3%,在制造设备方面美国占全球市场的41%而中国仅为5%[15]。美国IC产业界指出,中国是全球最大的IC消费市场,政府围堵中国会降低全球IC产业分工效率、抬高IC成本,给美国IC产业带来重大的损失[16]。

美国官方智库无视上述事实,完全从政府的政治目标出发而提供咨询建议,与美国IC产业界的立场存在明显的偏离,而且对政府行动的后续影响及潜在风险缺乏关注:

一方面是忽视重构全球IC供应链的风险。2021年以来欧洲、日本、韩国、台湾省、新加坡等经济体效仿美国,制定了新的IC发展战略,加大政府扶持提高本土先进IC制造能力、完善本土供应链,在今后10年内对先进IC制造产能的政府补贴资金总计超过2000亿美元,这将导致全球IC供应链缩短、先进制造产能明显供过于求。怎样预防对IC市场的冲击、是否会引发美国IC制造业重新布局?对此官方智库少有关注。

另一方面是对于如何解决美国IC人才短缺问题缺乏研究。美国实施《芯片与科学法案》以直接补贴、税收优惠扩大本土先进IC制造产能,预计10年内美国对IC人才的需求至少将增加3.5万[17],而IC人才培养周期长、成本高,美国面临严重的IC人才短缺,官方智库对怎样提高IC人才培养质量、吸引人才入行少有明确的对策。

在科技竞争领域,美国官方智库的相关博弈策略和政策工具积累丰富,兼具决策咨询和竞争情报服务的双重功能[18],在中美IC竞争中起到了设置议程、分析预测、决策支持和宣传推动的作用,但是官方智库为了提升对政府的影响力,主要是从政治党派、利益集团的立场提出咨询建议,研究过程的中立性不足,也因此而降低了相关研究的客观性、全面性。

4 对提高我国智库相关研究质量的启示

我国智库在应对大国间科技竞争方面的研究经验较少,在IC产业发展面临核心技术被“卡脖子”、遭遇多方遏制的趋势下,亟待有选择地借鉴美国官方智库的经验,提高研究质量有效支撑政府决策、实现产业“自主可控”。

一是重视对海外官方智库的跟踪研究。美国政府对我国IC产业的遏制不是突发性、偶然性的,而是其官方智库共同指向、多次明确建议的。然而国内对美国官方智库的跟踪研究不足,对IC竞争走向的预见不充分,相关应对策略研究的及时性较弱。例如USCC在2016年度报告中建议严格监管中国在美国的投资,而国内并未认识到这一建议被采纳带来的风险、未能及时调整在美国投资的主体与方式,自2016年起我国政府支持的投资基金或者紫光集团等国企/央企发起的IC企业并购多次被CFIUS否决、被美国总统直接禁止[19]。2017年PCAST的报告[5]奠定了美国对华IC产业遏制行动的基本框架,对此国内智库未能充分重视、及时提出整体性的应对方案。有必要密切关注海外官方智库的研究进展,把握美、欧、日等国经贸规则以及IC相关政策的变化。

二是加强对我国IC产业的实地调研,提高产业信息和数据的真实性、即时性。关于我国IC产业的实际进展,政府、产业界、学术界存在显著的认知差异,智库需要通过充分的调研厘清产业基础,主动回应政府和产业界的关切。例如2016年美国IC企业在华销售额为1076亿美元、占其总销售额的40%以上[20],而美国政府对IC贸易的统计口径不合理、显示当年对华出口IC仅为97亿美元,但是由于国内智库的数据分析不充分,我国商务部2017年5月发布的《关于中美经贸关系的研究报告》也沿用了美国政府的这一数据,这与真实情况相差巨大。

三是探索IC产业新型举国体制。IC产业的知识需求结构和技术创新过程具有独特性,需要在阐释产业创新特征的基础上,借鉴美、韩、日等国提高产业创新效率的经验,在2023年新组建的中央科技委员会的领导下,改革IC技术创新体系、明确政府和市场的具体作用,探索建设产学研用一体化的创新体系。

四是增进智库的对外交流。美国官方智库注重对外宣传的这种导向,在实践中提高了美国的舆论引导效应、压制了我国的话语权。我国主要是由外交部、商务部等政府部门回应美国贸易保护主义政策的不合理之处,但是这种方式的主动性、影响力有限。而且国内一些媒体对IC产业的夸大、不实报道多次引起海内外机构的误解,成为国外质疑我国政府干预造成不公平竞争的依据。国内智库需要与媒体建立良好的合作机制,以公开对话、闭门研讨等方式加强与国外政府、智库、产业界的交流,反驳美国对我国IC产业发展的不实指责,提高研究成果的传播效应和转化率[21],形成开放、公平的舆论格局。