实用性城市设计规划编制方法研究——以《淮南市山南新区总体城市设计及设计导则》为例

王思源 陈笑凯 王建龙 WANG Siyuan CHEN Xiaokai WANG Jianlong

以《淮南市山南新区总体城市设计及设计导则》为例，针对实际管理中城市设计类型项目难以落地的问题进行探讨。践行为人民设计的理念，通过前置性公众参与发现分析问题，以人的需求为导向强化街道、公园等公共空间设计的规划内容。从完善传导机制、强化分级分层管控、明确开发时序、强化成果表达性等方面探索互动性、实用性城市设计规划的编制与成果展现方法。

城市设计；人民设计；实用性规划；设计导则

0 引言

2017年6月1日，《城市设计管理办法》施行，首次采用规章制度明确城市设计规划工作的内涵与不同层次城市设计的规划内容。城市设计包括总体城市设计和重点地区城市设计，从平面和立体空间方面统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌，体现地域特征、民族特色及时代风貌。在实际工作中，城市设计常因其缺乏指导建设与规划传导实用性而受到规划管理者诟病。

1 山南新区在发展中面临的规划困境

淮南市山南新区位于市中心城区南部，北邻舜耕山，与东部城区相望，是“一主一副四组团”中的城市主中心，即行政文化中心、文化中心、体育中心（见图1）。山南新区规划建设于淮南市经济快速增长阶段，在国务院批复淮南市城市总体规划后，迅速开展地块控规全覆盖编制工作。回顾近15年城市建设历程，依托地块控制性详细规划治理城市的传统模式存在诸多问题，如碎片化地块控规难以管理相对连续的道路绿带、街道及建筑风貌；盲目覆盖的地块控规因为缺少弹性，在实际开发建设中面临频繁调整的问题，影响了规划的权威性与法定性。尽管编制过新区部分地块城市设计方案，但城市设计与法定规划衔接不当，风貌管理上仍处于无据可依的状态。为实现山南新区建设对外开放文化交往的淮南名片、宜居宜业的高品质淮南样板的发展要求与目标，亟需强化城市空间形态的系统性管控，进而提升新区综合品质。

1 淮南市山南新区区位

针对山南新区现存问题，经过与甲方多次沟通，明确了规划工作内容和具体解决的问题，通过编制《淮南市山南新区总体城市设计及设计导则》，分层次、分要素引导城市开发建设。

2 山南新区总体城市设计规划特点

实用性城市设计的首要要求是回归规划设计本质，即“研究真问题、回应真需求、创造真价值、保障真落地”。以保障公共利益为核心，补短板、优品质，提升人民群众获得感和幸福感；实现由二维平面管控转向三维立体管控，从“有没有”转向支撑高质量发展 “好不好”。

2.1 强化公众参与发现分析问题

规划采取问卷调查、轨迹地图等前置公众参与法，分析山南新区城市空间面临的问题。山南新区具有独特的山水、文化、城市建设特征，体现出“一山映城、湖链玉盘”的山水格局，多元包容、求实创新的新时代文化精神，以及舒朗大气、中轴统领的中华营城城市格局，从舜耕山到市政府、中央公园，再到安徽理工大学山南校区纵向轴线空间。通过调研可知，新区存在山水不凸显、空间不精致、文化不自信、功能不完善等问题。绿地系统、街道系统、建筑形态、城市色彩等要素是提升城市形象的关键。

2.2 突出为人民设计理念，强化规划策略应对

规划提出山南新区“楚汉风韵、淮南风范、创新风尚”的整体风貌定位，并将其细化为山水格局、城市格局和人文底蕴3个方面。基于已建成的城市框架，开展系统性统筹，聚焦人本需求，强化特色空间场所营造，提升人们对城市的幸福感、归属感（见图2）。

2 山南新区核心区鸟瞰效果

强化街道作为日常生活交往性空间的活力场景塑造，转变山南新区过去道路设计偏重于机动交通和市政工程的思路，关注街道网络与沿线用地协调。通过空间整合，以更安全共享的街道、更活力舒适的街道、更绿色智慧的街道为目标，形成街道道路断面控制与设计指引、街道空间环境设计指引、街墙界面综合设施指引及绿色智慧技术引导的“3个设计指引+1个技术引导”，指导详细规划逐级落实并加以实施。

构建基于人口结构特点的生活圈，提供更人性化的公共服务。基于新区独特的就业类型和人口结构，分类细化“15min社区生活圈”，形成现代创新产业类、体育休闲类、文化教育类、城市更新类4类生活圈。在城市环境设计上强化儿童友好设计理念，具体措施包括提供更便捷的儿童服务设施，在社区内打造儿童护理、教育辅导的共享空间；针对儿童的步行交通系统设计应遵循连续性原则，建设儿童友好公园等。

挖掘特色文化，强化重要建筑风貌指引，打造彰显独特文化气质的城市形象。明确山南新区作为淮南“楚风汉韵”的多元文化展示窗口的空间载体，形成点、线、面相结合的特色文化风貌展示体系。以城市绿道串联城市重要公共文化空间，内环绿道为“锦绣山南”现代都市环线主题，突出现代文化特色，外环绿道为“畅享山南”城市风采绿道主题，串联重要的文化、体育、休闲活力节点（见图3）。

3 山南新区绿道网络规划

3 面向地方管理需求的实用性城市设计策略

除创新规划编制内容外，重点关注规划编制的实用性。在编制过程及成果阶段，与山南新区相关城市建设管理部门共同研究，最终形成符合当地管理需求的实用、管用、好用的总体城市设计及设计导则，强化从技术语言到管理语言的转换，切实为山南新区风貌品质的提升、城市的精细化管理提供技术支撑。

3.1 以总体城市设计为统领构建“1+23+N”的山南新区风貌管控体系

优化山南新区规划编制体系，将总体城市设计作为指引新时代新要求下的新区总体层面规划，构建山南新区“1+23+N”的城市风貌规划编制体系。“1”指山南新区总体城市设计；“23”指23个城市单元控制性详细规划，是规划管理的重要抓手；“N”指分系统城市设计与重点区段城市设计。

为保障城市设计内容与法定国土空间规划体系有效衔接，城市设计编制成果将各层级规划内容分解，逐条明确其与国土空间总体规划、单元控规和地块控规的衔接内容，实现城市设计的法定化，保障城市设计内容的法定规划层级间有效的传导与落实，解决管理部门在不同规划衔接上的困难。在此规划体系框架下，山南新区已试点编制了高新区单元控规，并同步开展城市设计研究，相较于地块控规，既提升了规划弹性又保证了单元层面对于总体城市设计控制内容的有效落实（见图4）。

4 城市设计与控规衔接示意

3.2 强化风貌分层管控，差异化落实管控要求

规划加强对城市重要片区的风貌控制，为设计留有弹性，通过分级、分层细化的方式，差异化落实风貌管控要求。从新区的总体风貌结构、功能结构、山水资源等出发，划分为重点管控风貌区段控制区和通则风貌指引区。对商业商务风貌区、行政办公风貌区、文化体育风貌区、产业研发风貌区等明确通则性指引，提出通则式管控和指引要求。对公共中心、城市枢纽、重要公共活动空间进行重点区段引导，包括用地布局、开发强度、景观结构和建筑空间布局等。

3.3 面向规划实施，明确开发时序，分类型明确项目库

统筹规划时间和空间建设的关系，通过多因子分析，遵循成片开发的理念，明确城市开发时序。选取交通区位、公共环境、服务设施、现状建设四大类因子，对新区土地开发影响程度进行分级评价；以控制单元为基础单位，结合用地成熟度综合分析、城市风貌结构要求，明确新区近期、中期、远期开发阶段的重点任务，重点城市开发单元及重点产业开发单元。

3.4 丰富成果表达形式，使成果易懂好用

按照管理需求，形成灵活丰富的成果表达形式，将定性的城市设计语言描述转化为定量的数据控制，同时配以图示辅助管理，最终形成图文并茂的管理使用导则手册。在街道设计导则中，将街道空间感受、步行环境、绿化空间等定性描述内容分别以控制尺度感的街道高宽比、控制连续性的贴线率与沿街界面占比、控制舒适性的设施带与街道小品等要素分类定量明确要求。在建筑风貌导则中，基于“建筑风貌设计通则+分区控制”，针对建筑顶部设计、建筑墙身、建筑基座、建筑材料等内容增加大量形象化意向图片示意，使专业的建筑语言更加直观易懂。

通过对分项导则进行要素编号索引，提高导则的易读性，方便快速明确每个控制要素的管控位置与管控要求。对重点风貌地区，在总体城市设计导则中通过“一图三表”的方式明确管控要求，并体现街道、绿地、建筑风貌、建筑色彩等要素编号，以及相应导则中控制指引内容的页码位置。

4 结语

山南新区总体城市设计规划体系已得到实践，落实总体城市设计及导则要求的“单元-地块”控规编制正在开展，规划内容为国土空间规划提供了有效支撑。在规划编制中，建立与城市管理部门沟通的良好机制，共同参与规划内容编制，以互动形式探索基于问题导向、目标导向的实用性城市设计及导则的编制方法，为山南新区城市空间系统化治理奠定基础。